Brief regering : Voortgang aanpak Inkoop en Aanbesteden Sociaal Domein

Nr. 77
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 december 2020

Hierbij informeer ik u over de voortgang van mijn aanpak Inkoop en Aanbesteden Sociaal
Domein op een drietal punten. Ten eerste schets ik de voortgang op mijn nationale
ondersteuningsprogramma. Ten tweede geef ik u inzicht in de voortgang van het wetsvoorstel
Maatschappelijk verantwoord inkopen Jeugdwet en Wmo 2015 en de handreiking en pilots
die vooruitlopend op deze wet worden uitgevoerd1. Ten derde informeer ik u over mijn Europa Strategie.

In mijn brieven van 4 juli 20182, 24 januari 20193 en 15 november 20194 heb ik u geïnformeerd over het gezamenlijke ondersteuningsprogramma dat ik met gemeenten
en aanbieders heb ingericht met als doel de transformatie naar goede zorg en ondersteuning,
ten behoeve van de cliënt, verder te helpen door te kijken naar wat dat betekent voor
inkoop en aanbesteden. In deze brieven en met mijn brief van 17 maart 20195 informeerde ik u tevens over mijn Europa Strategie en de activiteiten die ik daarin
onderneem om te bewerkstelligen dat de Europese aanbestedingsrichtlijn wordt geëvalueerd
en, zo nodig, herzien voor wat betreft het sociaal domein.

In deze brief ga ik in op de voortgang van de activiteiten. Ik voldoe hiermee aan
mijn toezegging in mijn brieven van 15 november 2019 en 10 februari 2020 uw Kamer
een voortgangsrapportage over dit onderwerp te sturen en te informeren over onderzoeken
naar de stand van zaken van de inkoop in het sociaal domein. Bovendien beantwoord
ik de door u toegezonden vragen van 20 november jl. van uw Kamer uit het Voortgezet
Schriftelijk Overleg naar aanleiding van de brief van 21 oktober 2020 over het onderzoek
naar de werking van Europese aanbestedingsrichtlijnen op het sociaal domein en de
Monitor gemeentelijke zorginkoop.

• Nationaal ondersteuningsprogramma

Het nationale ondersteuningsprogramma – dat een coproductie is met gemeenten en zorgaanbieders
– helpt gemeenten en aanbieders ervaren knelpunten bij het inkopen en aanbesteden
van jeugdhulp en maatschappelijke ondersteuning hanteerbaar te maken binnen de huidige
wet- en regelgeving.

De beschikbare en nieuwe kennis over inkoop en aanbesteden in het sociaal domein wordt
bekendgemaakt op de recent vernieuwde vindplaats www.inkoopsociaaldomein.nl. Bovendien ondersteun ik aanbieders en gemeenten op maat via de helpdesk op www.inkoopsociaaldomein.nl en het daaraan gekoppelde regioteam dat gerichte ondersteuning biedt passend bij
de lokale situatie. Hiervoor zijn diverse instrumenten zoals opleidingen, reviews
en workshops beschikbaar. Binnen de aanpak worden vier actielijnen gehanteerd, aan
de hand waarvan ik de voortgang toelicht.

In mijn brief van 21 oktober 20206 heb ik de derde rapportage van de Monitor gemeentelijke zorginkoop gedeeld met uw
Kamer. Om de uitkomsten van dit rapport en andere onderzoeken over inkoop en aanbesteden
in het sociaal domein te duiden, heb ik een kwalitatief onderzoek laten uitvoeren.
Het rapport van dit onderzoek «Monitor inkoop sociaal domein 2020» is bijgevoegd bij
deze brief. Per actielijn neem ik de belangrijkste trends uit deze twee onderzoeken
op.

• Actielijn 1: Weloverwogen inzet van inkoop en contractering door kennis en informatie
beschikbaar te maken

Uit de Monitor inkoop sociaal domein 2020 blijkt dat gemeenten en aanbieders inzetten
op kennisdeling op het gebied van inkoop. Gemeenten en aanbieders hebben geleerd en
experimenteren nog steeds. Vooral tijdens de voorbereiding op de inkoop is er nog
winst te behalen op het beter overzien en bespreken van de consequenties van de gekozen
inkoopinstrumenten. Er is aandacht voor het meer in gezamenlijkheid ontwikkelen en
inzetten van inkoop en contractering als instrument. Daarnaast blijkt uit de Monitor
gemeentelijke zorginkoop 20207 dat er een toename in selectieve inkoopprocedures en gedifferentieerde inkoop is
en dat er steeds meer gebruik wordt gemaakt van de Onderhandelingsprocedure Sociaal
Domein, die vooruitloopt op de in gang gezette wetswijziging die ik hieronder bespreek.
In aanvulling daarop kan uit het kwalitatieve onderzoek worden geconcludeerd dat deze
inkoopinstrumenten bewuster zijn ingezet door gemeenten of dat juist bewust niet wordt
meegegaan in de trends. Tijdens het onderzoek gaven gemeenten en aanbieder aan de
ontwikkelambitie te hebben voorafgaand aan inkooptrajecten een meer gezamenlijke visie
op te stellen.

Het programma draagt bij aan bovenstaande ontwikkelingen van meer kennisdeling en
weloverwogen inkoop door de publicatie van diverse handreikingen op www.inkoopsociaaldomein.nl. Er zijn handreikingen ontwikkeld over onder andere het meewegen van prestaties van
aanbieders in bestaande contracten in inkoop, hoe gebruik te maken van het verlichte
aanbestedingsregime, quasi-inbesteden, contracteren van kleine aanbieders, flexibiliteit
bij aanbesteden en contractduur. Om het specifieker inkopen te stimuleren is er een
instrument ontwikkeld om gemeenten te helpen de verschillende soorten jeugdhulp en
maatschappelijke ondersteuning in te kopen op een wijze die past bij de zorgvorm.

Om kennis over inkoop en aanbesteden bij aanbieders en gemeenten verder te ontwikkelen
en te verspreiden heb ik diverse opleidingen beschikbaar gesteld. Zo is er een leergang
Inkoop Wmo 2015 waarin gemeenten worden opgeleid in en begeleid bij het ontwikkelen
van een bij de regio passende inkoopstrategie voor maatschappelijke ondersteuning.
Deze strategie vloeit voort uit de gezamenlijke visie en een marktanalyse. Dit sluit
daarmee aan op de ontwikkelbehoefte van gemeenten en aanbieders om inkoop te baseren
op een gezamenlijke visie. De leergang is overigens in lijn met een soortgelijke opleiding
die het Ondersteuningsprogramma Zorg voor de Jeugd aanbiedt voor de jeugdhulp. Daarnaast
zijn er individuele leeractiviteiten. Ook zijn er workshops ontwikkeld over onder
andere het gebruik van de CBS data in inkoop in het sociaal domein.

• Actielijn 2: Goede zorg en ondersteuning door de samenwerking tussen gemeenten en
aanbieders te verbeteren

Uit de Monitor inkoop sociaal domein 2020 blijkt dat er grote verschillen zijn in
de mate en de kwaliteit van samenwerking tussen gemeenten en aanbieders. Er zijn ontwikkelingen
op het gebied van het initiëren van de dialoog, visieontwikkeling, en het zoeken naar
integraliteit. Maar er is nog onvoldoende samenhang in aanpak vanuit een gedeelde
visie om gezamenlijk het verschil te maken. Als ontwikkelbehoeften wordt hier het
voeren van de dialoog en verbeteren van de kwaliteit van de dialoog tijdens de voorbereiding
van inkoop genoemd. Ook bestaat de ambitie om de opbrengsten van de dialoog tijdens
de inkoopcyclus beter naar de praktijk te vertalen.

In aansluiting op de ontwikkelambities van gemeenten en aanbieders stimuleert het
programma het goede gesprek tussen beide onder andere door middel van het ontwikkelen
en aanbieden van een handreiking Dialoog en een workshop waarin gemeenten en aanbieders
leren hoe zij het goede gesprek kunnen voeren en faciliteren. Ook zijn er praktijkverhalen
over dialoog verzameld en gepubliceerd op de vindplaats www.inkoopsociaaldomein.nl.

Gemeenten en aanbieders hebben soms moeite om het goede gesprek met elkaar aan te
gaan, omdat ze de belangen van de ander niet goed begrijpen. Begin november is er
een stageprogramma van start gegaan waarin medewerkers van gemeenten en aanbieders
door middel van een korte stage inzicht hebben gekregen in elkaars wereld.

Om gemeenten en aanbieders te stimuleren om bij inkoopprocedures en de dialoog te
focussen op kwaliteit is een handreiking kwaliteitscriteria jeugdhulp en maatschappelijke
ondersteuning voor inkoop opgesteld. In aanvulling op de handreiking is een workshop
ontwikkeld die gemeenten kunnen inzetten om samen met aanbieders en cliënten in gesprek
te gaan over belangrijke aspecten van kwaliteit die meegenomen kunnen worden in de
inkoop. Uiteraard staat kwaliteit ook centraal in alle opleidingsactiviteiten, waarin
vanuit een visie/doelstelling toegewerkt wordt naar een passende inkoop.

• Actielijn 3: Minder administratieve lasten bij inkoop door standaardisatie

Uit de Monitor inkoop sociaal domein 2020 blijkt dat het gemeenten en aanbieders nog
niet gelukt is om een substantiële administratieve lastenverlichting te realiseren
binnen het inkoopproces. Tijdens het inkoopproces ervaren zowel gemeenten als aanbieders
administratieve lasten door het vereiste leeswerk en de hoeveelheid aan te leveren
informatie. Positieve ontwikkelingen zijn dat een aantal gemeenten met standaarddocumenten
voor de inkoop zijn gaan werken, minder informatie opvragen en het leeswerk soms weten
te beperken. De ontwikkelambitie die in het onderzoek genoemd wordt is het bestendigen
en versterken van regionale samenwerking door middel van inkoop. Het is de hoop van
de aanbieders en gemeenten dat dit bijdraagt aan regionale standaardisatie en daarmee
het verminderen van de administratieve lasten.

Ik zet actief in op vermindering van administratieve lasten. Met onder andere het
programma (Ont)regel de Zorg, dat onnodige administratieve last identificeert en schrapt,
zet ik in op het verlagen van de administratieve lasten in de jeugdhulp en maatschappelijke
ondersteuning. Daarnaast is het Ketenbureau i-Sociaal Domein actief op het standaardiseren
van gegevensuitwisseling tussen gemeenten en aanbieders van jeugdhulp en maatschappelijke
ondersteuning door gebruik van de wettelijk verplichte i-standaarden. Ook de Norm voor Opdrachtgeverschap draagt bij aan de vermindering van administratieve lasten en is in lijn met de ontwikkelambitie
van gemeenten en aanbieders rond het versterken van regionale samenwerking. De activiteiten
binnen de aanpak Inkoop en Aanbesteden Sociaal Domein sluiten hierop aan door specifiek
naar inkoop te kijken. Er zijn modelbepalingen beschikbaar gesteld voor niet-beleidsmatige
onderdelen van de inkoopdocumentatie. Dit om administratieve lasten bij gemeenten
en aanbieders als gevolg van verschillen in niet beleidsmatige inkoopvereisten tussen
gemeenten te mitigeren. Ik herken ook de oproep van gemeenten en aanbieders dat een
aanbesteding tot (teveel) administratieve lasten leidt. Daarom zet ik met mijn Europastrategie
in op wijziging van de Europese richtlijn en zet ik in op wetswijziging om dit makkelijker
te maken. Ik ga daar hieronder dieper op in.

• Actielijn 4: De transformatie verder helpen door inkoop in te richten als continu
leer- en verbeterproces.

Uit de Monitor gemeentelijke zorginkoop 2020 blijkt dat de looptijd van contracten
toeneemt en dat transformatieplannen in een kwart van de gevallen als voorwaarde voor
een contract moeten worden ingediend. Uit de Monitor inkoop sociaal domein 2020 blijkt
dat deels wordt ingezet op vormgeving van de transformatie door middel van de inzet
van inkoopinstrumenten. Inkoop biedt in sommige regio’s ruimte voor nieuwe toetreders
en nog in mindere mate voor innovatie. Dit laatste vooral door het ontbreken van concrete
transformatiedoelstellingen voor de regio. Volgens gemeenten en aanbieders valt er
nog winst te behalen als het gaat om het inzetten van inkoop en contractering ten
behoeve van de transformatie. Hierbij hebben aanbieders en gemeenten de ontwikkelambitie
om door middel van inkoop de integrale benadering van de zorgvraag van de cliënt te
stimuleren.

Om de transformatie verder te helpen door middel van inkoop heb ik conform de motie
van het lid Tielen8 praktijkverhalen gepubliceerd op de vindplaats www.inkoopsociaaldomein.nl. In deze verhalen wordt beschreven hoe gemeenten en aanbieders uitvoering geven aan
inkoop en aanbesteden. De praktijkverhalen gaan onder andere over het toepassen van
verschillende inkoopmethodieken, het betrekken van aanbieders en cliënten bij inkoopprocessen
door de gemeente, en het stimuleren van transformatie door middel van inkoop. Analyse
van de praktijkverhalen over transformatie heeft geleidt tot de Handreiking elf gouden regels voor het versnellen van transformatie vanuit het inkoopproces.

Ook ondersteun ik gemeenten en aanbieders bij het inzetten van inkoop en contractering
ten behoeve van de transformatie. Naast de hierboven genoemde opleidingen kunnen gemeenten
een review laten verrichten op een specifieke vraag rondom de inkoop. Bovendien is
procesbegeleiding beschikbaar voor gemeenten en aanbieders, gericht op het oprichten
van leernetwerken en het vlottrekken van vastgelopen processen. Hiermee worden gemeenten
en aanbieders actief en op maat ondersteund bij het transformatieproces dat in hun
gemeente/regio plaatsvindt.

• Wetsvoorstel maatschappelijk verantwoord inkopen Jeugdwet en Wmo2015

Zoals ik u berichtte in mijn brief van 15 november 2019 wil ik – vooruitlopend op
een evaluatie en eventuele aanpassing van de Aanbestedingsrichtlijn9 – met een wetsvoorstel de problematiek bij aanbesteden in het sociaal domein zoveel
mogelijk verminderen. Dit in afwachting van een herziening van de aanbestedingsrichtlijn
waarvoor ik mij ten volle zal blijven inspannen.

De internetconsultatie voor dit wetsvoorstel is inmiddels gesloten. De reacties op
de internetconsultatie zijn verwerkt, hetgeen niet tot drastische wijzigingen in de
wetgeving heeft geleid. De volgende stap is voorlegging van het wetsvoorstel voor
advies aan de Raad van State.

Om gemeenten zoveel mogelijk te ondersteunen bij de toepassing van de nieuwe wetgeving
wordt momenteel in nauwe samenwerking met veldpartijen een handreiking opgesteld.
Onderdeel hiervan zijn ook de pilots waarin de invulling van de wetswijziging in de
praktijk vorm krijgt. Een deel van de inkooptrajecten die deel zouden nemen aan deze
pilots zijn vanwege COVID-19 uitgesteld. Het merendeel van de pilots zal daarom in
2021 uitgevoerd worden, als de inkooptrajecten worden hervat. De handreiking zal worden
aangescherpt aan de hand van de pilots die begin 2021 zullen lopen. Naar verwachting
zijn bij inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving zowel een handreiking als voorbeelden
vanuit pilots beschikbaar, zodat de nieuwe wetgeving direct in de praktijk kan worden
gebracht.

• Stand van zaken Europa strategie

Het hierboven genoemde wetsvoorstel is een maatregel totdat er overeenstemming is
om de huidige Europese aanbestedingsrichtlijn te herzien. Om dit te verwezenlijken
onderneem ik op veel verschillende vlakken acties. Ik berichtte uw Kamer eerder daarover
uitgebreid in mijn brieven van 17 maart 201910 en 15 november 2019.

Conclusies Europese Raad voor Concurrentievermogen

Het Duitse EU-voorzitterschap heeft Raadsconclusies geïnitieerd over aanbesteden en
de rol die aanbesteden kan spelen om een impuls te geven aan duurzaam herstel en het
versterken van een weerbare EU economie. Op verzoek van Nederland is in deze raadsconclusies
een oproep gedaan aan de Europese Commissie om de meerwaarde van de toepassing van
aanbestedingsregels op de inkoop van diensten in het sociaal domein nogmaals kritisch
te bestuderen. De raadsconclusies (inclusief de door Nederland toegevoegde oproep)
zijn op 25 november 2020 door de volledige Raad voor Concurrentievermogen vastgesteld.11

REFIT-platform

In mijn brief van 17 maart 2019 (Kamerstuk 34 477, nr. 56) berichtte ik u dat een submissie van Staatssecretaris Keijzer en mij bij het Regulatory
Fitness and Performance-platform (REFIT-platform) heeft geleid tot een advies waarin
de Europese Commissie is geadviseerd de Aanbestedingsrichtlijn te evalueren en, zo
nodig, de diensten op het terrein van het sociaal domein uit te zonderen van de werking
van de richtlijn. De Europese Commissie heeft via de «Annual burden survey» gereageerd
op de door het REFIT-platform aangenomen opinie. De zeer summiere reactie die hier
in was opgenomen luidde: «The Commission will take this into account when the procurement directives are up
for evaluation again.»12 Ik zal aandringen op een meer inhoudelijk en actiegericht antwoord.

Dialoog met de Europese Commissie

Ik ben continu formeel en informeel in gesprek met de Europese Commissie. Zoals ik
u berichtte in mijn brief van 15 november 2019 (Kamerstuk 34 477, nr. 67) heeft op mijn uitnodiging de Europese Commissie op ambtelijk niveau een werkbezoek
afgelegd aan Nederland. Doel van die bijeenkomst was om de problematiek helder over
het voetlicht te brengen bij de Europese Commissie en om met de Europese Commissie
van gedachten te wisselen over mogelijke oplossingen. De Europese Commissie heeft
tijdens dit werkbezoek aangegeven dat zij graag meedenkt over mogelijke verlichting
van de problematiek die wordt ervaren binnen de kaders van de huidige Aanbestedingsrichtlijn,
maar dat opdrachten voor aanbestedingen in het sociaal domein via een transparante
competitieve procedure in de markt moeten worden gezet.

Hierna is regelmatig op ambtelijk niveau contact geweest met de Europese Commissie
en is het onderwerp in andere Europese gremia aan de orde gesteld door mijn medewerkers,
medewerkers van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en de Nederlandse
Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie. Ik zal nadere overleggen plannen
met de Europese Commissie om de pilots die momenteel worden uitgevoerd voor het wetsvoorstel
maatschappelijk verantwoord inkopen Jeugdwet en Wmo 2015 en de begeleidende handreiking
die momenteel wordt geschreven te bespreken.

Daarnaast ben ik voornemens ook het gesprek aan te gaan met de nieuwe Eurocommissarissen
die verantwoordelijk zijn voor aanbestedingsregelgeving, respectievelijk gezondheidszorg,
zodra dit mogelijk is.

Bezoek Europees parlement

Ik heb op 16 januari 2020 het Europees parlement bezocht om daar te spreken met verschillende
fracties over de knelpunten bij aanbesteden in het sociaal domein. Tijdens deze overleggen
is mij door de verschillende fracties gevraagd om aanvullende informatie over de ervaren
problematiek. Hiertoe heb ik onder meer een onderzoek laten uitvoeren over de mate
van grensoverschrijdendheid en de hoogte van uitvoeringslasten bij aanbestedingen
in het sociaal domein in Europa en Nederland. Dit onderzoek heb ik uw Kamer bij brief
van 21 oktober 202013toegestuurd. Uit dit onderzoek blijkt duidelijk dat grensoverschrijdende inkoop van
zorg voor jeugdigen en maatschappelijke ondersteuning niet of nauwelijks plaatsvindt,
terwijl hier wel hoge uitvoeringslasten tegenover staan. Deze cijfers onderbouwen
wederom mijn streven om het sociaal domein uit te zonderen van de Aanbestedingsrichtlijn
nu de dor de Commissie geschetste voordelen van grensoverschrijdendheid niet materialiseren
maar de nadelen wel duidelijk voelbaar zijn. Naast het verstrekken van verzamelde
informatie aan de fracties van het Europees parlement om hen inzage te geven in de
problematiek zoals die speelt, neem ik contact op met de fracties om mogelijke vervolgstappen
te bespreken.

Identificeren van medestanders

Via het postennetwerk van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is door mijn medewerkers
geïnventariseerd hoe andere lidstaten vormgeven aan hun zorgplichten op het terrein
van het sociaal domein en of zij daarbij vergelijkbare problemen ervaren. Het beeld
dat ook al eerder door mijn medewerkers was verkregen bij verschillende landenbezoeken
is hierbij bevestigd. Dit beeld is dat er weliswaar verschillen bestaan in de wijze
waarop het sociaal domein wordt ingericht (bijvoorbeeld door gebruik van subsidies
en inbesteden), maar dat de problematiek zoals die in Nederland wordt ervaren ook
in andere lidstaten wordt herkend: een Europese aanbestedingsprocedure is in veel
gevallen slecht geschikt om de beste zorg voor burgers te realiseren waarbij continuïteit,
lokaal partnerschap en samenwerking voorop staan. De steun van de Lidstaten voor de
hierboven genoemde Conclusies van de Europese Raad voor Concurrentievermogen bevestigt
dat beeld. Ik blijf actief steun zoeken bij mijn Europese collega’s. Vervolgens werk
ik samen met gelijkgestemde lidstaten aan het vinden van een Europese oplossing.

• Slot

De afgelopen periode is, ondanks de effecten van Covid-19, voortgang geboekt bij zowel
de ondersteuning van gemeenten en aanbieders bij het aanbesteden als in de contacten
met de Europese Commissie. Zoals de monitor Inkoop Sociaal Domein 2020 laat zien,
zijn er echter ook nog ambities te bereiken. Ook de komende periode zal ik mij daarom
blijven inzetten om via het nationale ondersteuningsprogramma gemeenten en aanbieders
te helpen de ervaren knelpunten bij het inkopen en aanbesteden van jeugdhulp en maatschappelijke
ondersteuning hanteerbaar te maken binnen de huidige wet- en regelgeving, de regelgeving
te wijzigen waar mogelijk en in Brussel en bij de Europese Commissie te blijven aandringen
op wijziging van de Europese Aanbestedingsrichtlijn.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge