Brief regering : Reactie op rechtsvergelijkend WODC-onderzoek naar discriminatie als strafverzwaringsgrond bij strafbare feiten

30 950
Rassendiscriminatie

Nr. 631
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 december 2020

In reactie op schriftelijke vragen van de leden Segers (CU) en Buitenweg (GL) over
het overwegen van een wettelijke strafverzwarende omstandigheid bij geweld met een
racistisch, antisemitisch of homofoob oogmerk1 heb ik twee onderzoeken aangekondigd2. Beide zijn in opdracht van het WODC uitgevoerd en inmiddels afgerond.

Het ene onderzoeksrapport «Een discriminatieaspect als strafverzwarende omstandigheid.
Cijfers en praktijkervaringen» is door Bureau Ateno opgesteld. Bij brief van 15 juni
2020 is een beleidsreactie op dit rapport gegeven (Kamerstuk 30 950, nr. 185). Hierbij bied ik uw Kamer het andere, door Universiteit Leiden opgestelde onderzoeksrapport
«Discriminatie als strafbeïnvloedende omstandigheid bij strafbare feiten. Een rechtsvergelijkende
studie»3 en deze beleidsreactie aan.

Achtergrond

In het geval een discriminatoir motief heeft meegespeeld bij het plegen van een strafbaar
feit zoals persoonlijke belediging, vernieling of openlijke geweldpleging, is sprake
van een commuun delict met een discriminatie-aspect (een zogenoemd codis-delict).
Ingevolge de Aanwijzing discriminatie wordt dit motief binnen het strafmaximum dat
geldt voor het desbetreffende delict als strafverzwarende omstandigheid in de strafeis
betrokken. Bij de aankondiging van de onderzoeken heb ik aangegeven open te staan
voor de mogelijkheid een discriminatoir motief als een wettelijke strafverzwaringsgrond
te introduceren. Dat wil zeggen: een omstandigheid die, anders dan nu het geval is
bij een codis-delict, het strafmaximum dat geldt voor het onderliggende delict verhoogt
(verder: strafmaximumverhogende omstandigheid). Ik gaf aan dat introductie daarvan
wellicht kan bevorderen dat de officier van justitie bij zijn strafeis en de rechter
bij de strafoplegging zich meer rekenschap geven van een discriminatoir motief en
dat de afweging die daaromtrent is gemaakt beter zichtbaar wordt. Tegelijkertijd moet
worden voorkomen dat de wettelijke status van strafmaximumverhogende omstandigheid
in voorkomende gevallen het meewegen van het discriminatie-aspect te zeer bemoeilijkt,
in het bijzonder in aanmerking genomen dat die omstandigheid dan steeds wettig en
overtuigend moet zijn bewezen. Om tot een afgewogen standpuntbepaling te komen heb
ik eerst de hiervoor genoemde onderzoeken uitgezet en de resultaten daarvan afgewacht.

Het onderzoek van Bureau Ateno richt zich in het bijzonder op de vraag in hoeverre
de beleidsintensiveringen van de afgelopen jaren hebben bijgedragen aan het intensiever
betrekken van een discriminatie-aspect bij de strafeis en de straftoemeting en de
inzichtelijkheid daarvan. Daarnaast zijn ook de voor- en nadelen van opname in de
wet van de genoemde strafmaximumverhogende omstandigheid in het onderzoek betrokken.
In de hiervoor genoemde beleidsreactie op dit rapport heb ik aangekondigd dat alvorens
het kabinet over die kwestie een standpunt inneemt, eerst ook wordt kennisgenomen
van het rechtsvergelijkende onderzoek over dit vraagstuk.

Dit rechtsvergelijkende onderzoek van Universiteit Leiden – dat dus centraal staat
in deze beleidsreactie – beziet hoe in enkele ons omringende landen een discriminatoir
motief kan worden betrokken bij de straftoemetingsbeslissing in het geval van veroordeling
wegens een met dit motief gepleegd strafbaar feit, en hoe dit in de praktijk uitwerkt.
In enkele van deze strafrechtsstelsels wordt een discriminatoir motief aangemerkt
als een strafmaximumverhogende omstandigheid. Een belangrijke reden voor het uitzetten
van dit onderzoek was in kaart te brengen of een dergelijke wettelijke verankering
van een discriminatoir motief op het vlak van de bewijsbaarheid daarvan nadelen heeft
ten opzichte van het huidige codisbeleid.

Inmiddels hebben de leden Buitenweg (GL) en Segers (CU) een initiatiefvoorstel in
consultatie gebracht dat, voor zover hier van belang, strekt tot introductie van een
discriminatoir oogmerk als algemene strafmaximumverhogende omstandigheid.

Kern onderzoeksbevindingen

Het onderzoek richt zich op de wettelijke regeling en (rechts)praktijk ten aanzien
van discriminatie als strafverzwarende omstandigheid in vijf lidstaten van de Europese
Unie: België, Duitsland, Frankrijk, Ierland en Italië. Deze landen zijn wat betreft
de strafrechtelijke aanpak van discriminatie gebonden aan dezelfde internationale
standaarden als Nederland, waaronder het Kaderbesluit 2008/913 JBZ betreffende de
bestrijding van bepaalde vormen en uitingen van racisme en vreemdelingenhaat door
middel van het strafrecht (hierna: het kaderbesluit). Artikel 4 van dit kaderbesluit
verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat – kort gezegd – racistische en xenofobe
motieven voor commune delicten als een verzwarende omstandigheid worden beschouwd,
dan wel dat die motieven door de rechter in aanmerking kunnen worden genomen bij het
bepalen van de strafmaat.

Deze internationale verplichting laat veel ruimte aan lidstaten wat betreft de precieze
wijze waarop het verzwarende karakter van een discriminatoir motief in het nationale
strafrechtsstelsel wordt vertaald. De landkeuze is onder meer ingegeven door de omstandigheid
dat in de vijf strafrechtsstelsels op uiteenlopende wijze invulling wordt gegeven
aan deze verplichting, aldus de onderzoekers. België, Duitsland, Frankrijk en Italië
kennen wettelijke bepalingen die zijn toegespitst op commune delicten met een discriminatie-aspect.
Deze regelingen zijn recent tot stand gekomen, terwijl in België en Duitsland aanpassingen
daarvan in voorbereiding zijn. In Ierland ontbreekt een wettelijke regeling. Dit is
een belangrijk knelpunt, aldus de onderzoekers, omdat het gebrek daaraan een belangrijke
reden vormt dat het discriminatie-aspect in de Ierse strafrechtsketen te vaak onbelicht
blijft. De Ierse regering is voornemens een wettelijke regeling te introduceren. Het
onderwerp heeft in elk van de landen dus de aandacht van de wetgever. De onderzoekers
wijzen erop dat de invloed van een wettelijke regeling op de strafoplegging door de
rechter in een concrete strafzaak mede afhankelijk is van kenmerken van het desbetreffende
strafrechtsstelsel. Zo wordt – behalve in het Italiaanse stelsel – de rechter veel
discretionaire ruimte gelaten bij de straftoemetingsbeslissing, waardoor het uiteindelijk
aan de rechter is of en, zo ja, in welke mate een discriminatoir motief strafverzwarend
meeweegt in de straf die in een concrete zaak wordt opgelegd.

Uit het onderzoek blijkt dat het discriminatie-aspect in elk van de landen een breder
bereik heeft dan racisme en xenofobie alleen. In Frankrijk bijvoorbeeld omvat dit
ook de discriminatiegronden religie, seksuele geaardheid en geslacht. De landen hebben
verder met elkaar gemeen dat – in lijn met artikel 4 van het kaderbesluit – het discriminatie-aspect
telkens in de kern wordt gevormd door de aanwezigheid van een discriminatoir motief
voor het plegen van het desbetreffende commune delict (ook wel: discriminatoir doel).
Dit houdt kort gezegd in dat de dader het strafbare feit pleegt vanwege de omstandigheid
dat het slachtoffer tot een bepaalde, in de wet genoemde groep behoort. Uit het onderzoek
volgt dat het bewijs van een discriminatoir motief kan – in België en Frankrijk: moet
– steunen op objectieve omstandigheden. Te denken valt aan discriminatoire uitlatingen
van de dader voor, tijdens of na het plegen van het delict. Ook blijkt dat tussen
de landen verschillen bestaan waar het gaat om de nadere inkleuring van het motief.
Het onderzoeksrapport laat zien dat een discriminatoir motief bewezen kan zijn, ook
als de dader daarnaast andere beweegredenen voor het plegen van het desbetreffende
commune delict had.

Verder illustreert het onderzoeksrapport dat het toepassingsbereik van het discriminatoir
motief – dat wil zeggen: bij welke delicten dit motief een strafverzwarend effect
heeft – uiteenloopt. In de meeste van de onderzochte strafrechtsstelsels heeft dat
motief een algemene werking, al dan niet beperkt tot misdrijven (Duitsland, Frankrijk,
Ierland en Italië). In de Belgische regeling is het discriminatoir motief gekoppeld
aan specifieke (groepen) delicten. De onderzoekers concluderen dat vermoedelijk voor
alle onderzochte landen geldt dat het discriminatoir motief als verzwaringsgrond niet
van toepassing is indien een delictsomschrijving al een discriminatie-aspect bevat
(vgl. vanuit Nederlands perspectief de discriminatiedelicten van de artikelen 137c
tot en met 137g Sr). In sommige landen is uitdrukkelijk bepaald dat de artikelen over
het discriminatoir motief niet van toepassing zijn op misdrijven die worden bedreigd
met levenslange gevangenisstraf (België; in dat geval kan dit motief geen strafmaximumverhogend
effect hebben) of daarmee worden bestraft (Italië).

Ook toont het onderzoeksrapport dat het discriminatoir motief verschillende rechtsgevolgen
kan hebben. In België en Frankrijk leidt dit motief tot verhoging van het voor het
delict geldende strafminimum- en/of strafmaximum. Dat motief kan in Duitsland, Ierland
en Italië slechts binnen het geldende strafmaximum in verzwarende zin meewerken bij
de strafoplegging. In Italië volgt dan een verplichte verhoging tot ten hoogste de
helft van de straf die de rechter in concreto heeft bepaald. In de overige landen
is het aan de rechter om te bepalen of en, zo ja, in welke mate een discriminatoir
motief strafverzwarend meeweegt in de strafoplegging. Met het rechtsgevolg hangt samen
bij welke strafprocessuele beslissing het discriminatoir motief aan de orde komt.
In België en Frankrijk beïnvloedt het discriminatoir motief het geldende strafminimum-
of maximum en komt de kwestie al bij de bewijsbeslissing van de rechter aan de orde.
Bewezenverklaring daarvan brengt de betrokkene in een ongunstiger strafpositie, omdat
de rechter meer strafruimte krijgt. In de overige landen speelt het discriminatoir
motief binnen de grenzen van de voor het delict geldende strafbedreiging pas een rol
bij de straftoemetingsbeslissing.

Uit het onderzoek blijkt dat het rechtsgevolg en de strafprocessuele beslissing waarbij
het discriminatoir motief aan de orde is, niet van invloed is op de geldende bewijsstandaard.
In vrijwel alle landen – behalve Ierland alwaar in de rechtspraak geen specifieke
bewijsstandaard is bepaald – geldt voor de bewijs- en straftoemetingsbeslissing dezelfde
bewijsstandaard: de in aanmerking te nemen omstandigheid moet minst genomen buiten
redelijke twijfel vaststaan. Het onderzoeksrapport bevat geen aanwijzingen dat deze
standaard op zichzelf beschouwd een wezenlijke belemmering vormt voor de bewijsbaarheid
van een discriminatoir motief. Wel worden in het rapport knelpunten aan het begin
van de strafrechtketen gesignaleerd die maken dat dit motief soms moeilijk kan worden
bewezen. Onder meer wordt gewezen op drempels voor slachtoffers om discriminatoir
gemotiveerde strafbare feiten te melden bij de politie alsook gebreken in het opsporingsonderzoek
naar een discriminatoir motief, met als gevolg een tekort aan op dit motief betrokken
bewijsmiddelen. Voor zover informatie over een discriminatoir motief de rechter dan
al bereikt, biedt deze een ontoereikende basis voor het bewijs daarvan. Op grond hiervan
concluderen de onderzoekers dat voldoende aandacht voor de eventuele aanwezigheid
van een discriminatoir motief aan het begin van de strafrechtketen – onder meer via
flankerend beleid – een randvoorwaarde is om de rechter in staat te stellen dit motief
bij een veroordeling van de dader te kunnen meewegen.

Beleidsreactie

Het onderzoek naar discriminatie als strafbeïnvloedende omstandigheid bij strafbare
feiten levert een breed en waardevol beeld op. De onderzochte landen hebben gemeen
dat bij commune delicten met een discriminatie-aspect, discriminatie in de kern wordt
gevormd door een naar buiten blijkend discriminatoir motief voor het plegen van het
feit. Behalve in Ierland is dit telkens wettelijk vastgelegd. Verschillen bestaan
wat betreft de precieze afbakening van het discriminatoir motief, het rechtsgevolg
en toepassingsbereik daarvan alsook de kwestie of dit motief bij de bewijs- of straftoemetingsvraag
aan de orde komt. Uit het onderzoek blijkt niet dat het aanmerken van een discriminatoir
motief als een strafmaximumverhogende omstandigheid die buiten redelijke twijfel bewezen
moet worden, op zichzelf beschouwd een wezenlijk knelpunt oplevert voor de bewijsbaarheid
daarvan.

Met het invoeren van een wettelijke regeling op dit punt zou Nederland een stap zetten
die al is of zal worden gezet door de onderzochte landen. Belangrijke voordelen van
wettelijke verankering die ik in een eerdere brief aan uw Kamer signaleerde (Kamerstuk
29 279 en 30 950, nr. 442) worden ook in het door Bureau Ateno verrichte onderzoek vanuit de rechtspraktijk
naar voren gebracht (vgl. blz. 106 van het genoemde onderzoek). In de eerste plaats
wordt door introductie van een dergelijke strafmaximumverhogende omstandigheid een
duidelijke norm gesteld die uitdrukking geeft aan de maatschappelijke afkeuring van
discriminatoir handelen. Dit geeft een duidelijk signaal dat de wetgever van oordeel
is dat dan een hogere straf passend is. Dat vindt zijn rechtvaardiging in het toegenomen
besef dat discriminatie de samenleving ontwricht en de waarden van onze democratische
rechtsstaat aantast. In de tweede plaats kan wettelijke verankering bevorderen dat
de officier van justitie bij zijn strafeis en de rechter bij de strafoplegging zich
meer rekenschap geven van het discriminatoir motief en dat de afweging die daaromtrent
is gemaakt beter zichtbaar wordt. Een dergelijke strafmaximumverhogende omstandigheid
zal immers door het openbaar ministerie moeten worden tenlastegelegd. De rechter zal
daarover uitdrukkelijk moeten beslissen. Hiermee komt het discriminatie-aspect in
voorkomende gevallen meer aan de oppervlakte. Daar komt bij dat opname van een wettelijke
strafmaximumverhogende omstandigheid tegemoetkomt aan de aanbevelingen van de onderzoekers
van Bureau Ateno om te komen tot een eenduidige definitie van commune delicten met
een discriminatie-aspect en een betere ontsluiting van dergelijke strafzaken door
de politie. Dan wordt immers bevorderd dat in de gehele strafrechtketen dezelfde definitie
wordt gehanteerd. Dit kan behulpzaam zijn bij het identificeren van strafzaken met
een discriminatie-aspect door de politie en daarmee de desbetreffende zaakselectie
verbeteren. Daarbovenop kan een eenduidig begripsgebruik inzichtelijker maken hoe
in gevallen waarin een discriminatoir motief wordt bewezenverklaard de strafeis van
het openbaar ministerie zich verhoudt tot de strafoplegging door de rechter.

Bij elkaar genomen levert het aanmerken van een discriminatoir motief als strafmaximumverhogende
omstandigheid belangrijke voordelen op. Tegelijk leidt codificatie tot een verhoging
van de bewijsdrempel. Het discriminatoir motief zal in het kader van de bewijsbeslissing
steeds wettig en overtuigend moet zijn bewezen, terwijl nu in het kader van de straftoemetingsbeslissing
volstaat dat een discriminatie-aspect voor de rechter aannemelijk is geworden. De
enigszins hogere bewijsstandaard hoeft evenwel niet onoverkomelijk te zijn en weegt
niet op tegen de hiervoor genoemde voordelen van wettelijke verankering. Voor een
discriminatoir motief is niet vereist dat discriminatie het enige motief is geweest
voor het plegen van het strafbare feit, terwijl – net als in de onderzochte landen
– het bewijs kan steunen op gebleken objectieve omstandigheden.

Als eerder vermeld hebben de leden Buitenweg (GL) en Segers (CU) inmiddels een initiatiefvoorstel
in consultatie gebracht dat, voor zover hier van belang, strekt tot introductie van
een discriminatoir oogmerk als wettelijke algemene strafmaximumverhogende omstandigheid.
In de uitkomsten van bovengenoemde onderzoeken zie ik aanleiding te bevorderen dat
ten aanzien van dit initiatiefvoorstel zo spoedig mogelijk een kabinetsstandpunt zal
worden ingenomen. Daarbij zal ik de hiervoor weergegeven appreciatie van de onderzoeksresultaten
betrekken.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus