Brief regering : Voortgang ‘Liever een goede buur! een sterkere VTH-uitvoering en effectievere aanpak van overtredingen’

Nr. 293
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN DE MINISTER VAN
JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 december 2020

Een sterke uitvoering van de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht
en handhaving (VTH) in het milieudomein en een effectievere aanpak van milieucriminaliteit
is essentieel om een veilige en gezonde leefomgeving te borgen. In de brief van 5 juni
jl.1 heb ik op hoofdlijnen aangegeven hoe ik de aanbevelingen uit de eerdere onderzoeken2 op deze twee onderwerpen wil opvolgen. In deze brief ga ik concreet in op de programma-aanpak,
schets ik de voortgang op een aantal projecten. Tot slot ga ik in deze brief in op
de afdoening van de toezegging aan uw Kamer met betrekking tot de cijfers en trends
omtrent milieucriminaliteit. De aanpak van milieucriminaliteit pak ik samen met de
Minister van Justitie en Veiligheid op.

Programma-aanpak Liever een goede buur! een sterkere VTH-uitvoering en effectievere
aanpak van overtredingen3

De afgelopen maanden hebben we samen met de partners een programma-aanpak opgesteld.
Wij hebben deze tijd geïnvesteerd in het concreet maken van de versterkingsopgave
en het borgen van draagvlak om deze projecten ook tot uitvoering te brengen. De programma-aanpak
resulteert in 13 concrete projectvoorstellen die we uitvoeren op de korte en middellange
termijn. De projecten zijn gebundeld onder de nieuwe naam: «Liever een goede buur!
een sterkere VTH-uitvoering en effectievere aanpak van overtredingen». In de brief
van 5 juni jl. hebben we uw Kamer geïnformeerd over de uitvoeringsagenda-VTH en het
Actieplan Aanpak Milieucriminaliteit als twee (losse) trajecten. Deze trajecten zijn
sterk met elkaar verbonden. Daarom hebben we met onze partners afgesproken om de twee
trajecten samen te laten komen in deze aanpak. Het doel is een gezonde en veilige
leefomgeving, waarin de uitvoering van de VTH-taken optimaal verloopt en ieder bedrijf
een goede buur is voor zijn omgeving. Het programma beoogt een sterkere VTH-uitvoering
en een effectievere aanpak van overtredingen. Daarnaast is in verschillende projecten
aandacht voor het verbeteren van de aansluiting tussen beleid en uitvoering.

De aanpak is op 12 oktober jl. in het Bestuurlijk Omgevingsberaad vastgesteld en de
betrokken partijen hebben ingestemd de mensen en middelen te leveren om de projecten
uit te voeren. Daarnaast doet het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een
extra financiële investering voor een aantal projecten getrokken door de koepelorganisaties
van gemeenten en provincies. Het versterken van de kwaliteit van de uitvoering van
VTH-taken en het aanpakken van milieucriminaliteit vergt een lange adem en doorzettingsvermogen
voor de komende jaren. Wij hebben er vertrouwen in dat de projecten bijdragen aan
een verbetering van de VTH-uitvoering en de aanpak van milieucriminaliteit.

In de bijlage vindt u het gehele programma met alle projectbeschrijvingen.

Voortgang projecten

De 13 projecten voeren we gezamenlijk uit met de provincies, gemeenten, omgevingsdiensten,
het Openbaar Ministerie, de veiligheidsregio’s en het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. De projecten binnen het programma liggen op schema,
op basis van de eerder genoemde voortgang4. De projecten waar we al een aantal stappen hebben gezet lichten we hieronder nader
toe.

Afhechten bestaande afspraken en Beleggen nieuwe taken

In de brief van 5 juni jl. heb ik een toelichting gegeven op de projecten Afhechten
bestaande afspraken en Beleggen nieuwe taken. Met het project Afhechten bestaande
afspraken wil ik duidelijk krijgen waarom niet alle basistaken zijn ondergebracht
bij omgevingsdiensten en samen met de betrokken partijen afspreken hoe dit op korte
termijn wel gerealiseerd kan worden. Het gaat hierbij om die taken die zowel onder
het huidige basistakenpakket zijn aangewezen als basistaak, als onder de Omgevingswet.
Voor het project Beleggen nieuwe taken onderzoek ik welke strategie nodig is om nieuwe
taken, die voortkomen uit nieuwe opgaven zoals circulaire economie en mobiliteit,
op een transparante en eenduidige manier onder te brengen in het VTH-stelsel. De strategie
moet onder andere een helder afwegingskader bieden om te bepalen waar een nieuwe taak
belegd moet worden.

De projecten worden gezamenlijk opgepakt. De analyse waarom taken (nog) niet, of niet
geheel zijn ondergebracht bij omgevingsdiensten, wordt gebruikt om te kijken waar
en hoe nieuwe taken het beste kunnen worden ondergebracht onder de Omgevingswet. De
overlap ligt met name in de vraag waar de regie – en de daarmee samenhangende «bevoegdheden»
– moet liggen bij de inbreng van nieuwe taken.

Door middel van interviews met ketenpartners, waaronder de provincies, de gemeenten,
de omgevingsdiensten en brancheorganisaties, wil ik een helder beeld krijgen van de
knelpunten en richting geven aan de oplossingen voor het afhechten van bestaande taken
en beleggen van nieuwe taken. Voor het project Afhechten bestaande afspraken levert
dit een bestuurlijk afgestemd plan tot afhechten van afspraken op en voor het project
Beleggen nieuwe taken een strategie. De eerste resultaten zullen in het voorjaar van
2021 worden opgeleverd en bestuurlijk besproken.

Kennisinfrastructuur

In oktober heb ik met de betrokken partners verkend wat de behoeften zijn ten aanzien
van de kennisinfrastructuur voor VTH-uitvoering. Samen met betrokken partners inventariseerden
we welke bestaande initiatieven voor kennisdeling voor de partijen waardevol zijn
en waar er hiaten in de bestaande kennisinfrastructuur zijn. Uit de bijeenkomst bleek
dat de kennisinfrastructuur, kennisinstellingen en kennisgebruikers (zoals vergunningverleners)
met elkaar moet verbinden, hoe we dit gaan realiseren, diepen we in volgende gesprekken
verder uit. Aangegeven werd dat het belangrijk is dat de regie duidelijk bij één partij
belegd is, met het oog op de continuïteit. In het aanleveren van kennis en informatie
moet sprake zijn van tweerichtingsverkeer. Tevens moet er betere informatie-uitwisseling
zijn tussen beleid en uitvoering. Daarnaast moet de kennisinfrastructuur de mogelijkheid
bieden om zowel inhoudelijke als procesmatige kennis en informatie uit te wisselen
over vergunningverlening, toezicht en handhaving, ook met het oog op mogelijke nieuwe
kennisvragen door de komst van de Omgevingswet. De opgehaalde informatie bundelen
we tot uitgangspunten waar een vernieuwde kennisinfrastructuur aan moet voldoen. In
de volgende fase interviewen we stakeholders over de realisatie hiervan. Dit werken
we uit tot een voorstel voor een robuuste kennisinfrastructuur. Naar verwachting is
het voorstel voor het vernieuwen van de kennisinfrastructuur in het tweede kwartaal
van 2021 gereed.

Bestuurlijke aandacht voor Milieucriminaliteit

Het laatste halfjaar zijn we met diverse partijen in gesprek geweest over hoe we de
aanpak van milieucriminaliteit zowel lokaal als regionaal meer urgentie kunnen geven.
Het blijkt dat er binnen het lokale bestuur een aantal goede voorbeelden zijn van
bestuurlijke aandacht voor de aanpak van milieucriminaliteit. Echter, bestuurders
delen deze aanpak niet met andere lokale bestuurders en hierdoor krijgt een succesvolle
aanpak te weinig exposure. Dit willen we veranderen door een sneeuwbaleffect in gang
te zetten, zodat bestuurders elkaar meer gaan prikkelen om actiever in te zetten op
de aanpak van milieucriminaliteit. Het komende anderhalf jaar inventariseren en vergelijken
we goede voorbeelden met elkaar om zo de meest effectieve aanpakken/interventies te
identificeren en deze best practices te gaan delen. Daarnaast zorgen we vanaf 2021
dat bestuurders die gevallen van milieucriminaliteit aanpakken meer positieve exposure
krijgen. Zo zorgen wij dat voorbeelden van hoe bestuurders met effectief beleid en

leiderschap milieucriminaliteit hebben aangepakt beter worden

verspreid, om als voorbeeld te dienen voor andere overheden.

Landelijke Handhavingsstrategie

Begin 2021 start het Interprovinciaal Overleg (IPO) met het inzichtelijk maken van
de belemmeringen in de toepassing van de huidige Landelijke Handhavingsstrategie (LHS)
2014. De informatie over belemmeringen halen zij op in de uitvoeringspraktijk. Daarnaast
actualiseren zij de LHS en maken de LHS Omgevingswet-proof. Dit laatste behelst onder
meer de opname van het instrument van de bestuurlijke boete voor Seveso-overtredingen,
wat een herijking vraagt van de verhouding tussen bestuur- en strafrecht binnen de
LHS. Het project besteedt ook aandacht aan het creëren van bestuurlijke aandacht voor
het gebruik van de LHS, het professioneel gebruik maken van de LHS interventiematrix
en aandacht voor de samenhang in de keten.

Markttoegang en integriteit

Afgelopen periode is gesproken met de dienst Justis (Agentschap van het Ministerie
van veiligheid en Justitie) en met een aantal provincies over de bekendheid van de
mogelijkheden van de Wet Bibob in het milieudomein. Uit deze gesprekken blijkt dat
Justis goed contact heeft met de Bureaus Bibob van de provincies en dat Justis regelmatig
voorlichtingsbijeenkomsten en webinars houdt. Om de mogelijkheden van de Wet Bibob
nog beter te benutten zullen in 2021 deze voorlichtingsbijeenkomsten meer toegespitst
worden op het milieudomein. Met het beter en vaker gebruikmaken van de bestaande mogelijkheden
voor het screenen van personen en rechtspersonen in de milieusector worden malafide
(frequent overtredende) bedrijven geweerd of uit de markt gehaald.

Op dit moment wordt eveneens gekeken of en hoe de rol van toezichthoudende overheden
bij het stelsel van certificering kan worden versterkt. Ook de motie van Groothuizen5, waarin hij vraagt of onderzocht kan worden of een wettelijke grond in het leven
kan worden geroepen om (m.b.t. de gepleegde milieucriminaliteit relevante) subsidies
terug te vorderen van bedrijven die zich schuldig maken aan milieucriminaliteit, wordt
meegenomen bij het verder versterken van de integriteit van de markt. Uit een eerste
verkenning blijkt dat het al mogelijk is dat als iemand wordt veroordeeld voor het
plegen van milieucriminaliteit, de subsidieverstrekker de subsidie geheel of gedeeltelijk
kan intrekken en eventueel al uitbetaalde bedragen terugvorderen, als deze subsidie
een samenhang heeft met het delict waarvoor diegene is veroordeeld.

De eerste bevindingen met betrekking tot de rol van toezichthouders bij het stelsel
van certificering en een nadere verkenning naar het gebruik van de wettelijke mogelijkheden
worden in de zomer van 2021 verwacht.

Strafrechtelijke proces/capaciteit

Het strafrecht moet slagvaardiger worden door het verkorten van doorlooptijden en
het beter benutten van de beschikbare milieucapaciteit bij opsporing en vervolging.
Om dat te bereiken hebben de betrokken organisaties (Openbaar Ministerie, Inspectie
Leefomgeving en Transport/Inlichtingen- en opsporingsdienst (ILT/IOD) en Politie)
dat eind november in de Strategische Milieukamer (SMK) wordt besproken. De SMK is
het overleg van het Openbaar Ministerie met politie en de bijzondere opsporingsdiensten
en heeft een eigenstandige rol in het bepalen van het beleid en de prioriteiten bij
de strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit. In het plan van aanpak zijn diverse
thema’s benoemd, zoals de sturing op zaken, versterken van de informatiepositie, kennis
en kwaliteit van medewerkers en meer werken vanuit geprioriteerde thema’s. Verbeteringen
op deze thema’s kunnen zowel worden aangebracht binnen elke betrokken organisatie
als in de samenwerking tussen deze organisaties. Zo gaat het Functioneel Parket (FP)
van het OM de interne processen voor de afdoening van milieuzaken anders organiseren.
Het FP zal onder meer inzetten op het vergroten van de focus in strafzaken, waardoor
geconcentreerd kan worden op een aantal strafbare feiten. Gevolg hiervan is dat ook
de doorlooptijden kunnen worden verkort. De ILT/IOD zet in op versnelling van het
strafrechtelijk proces door verbetering van de kwaliteit van de aangeleverde dossiers
bij het FP. Juist omdat milieuwetgeving zich kenmerkt door een hoge inhoudelijk en
technische complexiteit, is het van groot belang om processen-verbaal (PV) aan te
leveren, die voor eenieder begrijpelijk zijn. Een begrijpelijk PV zorgt niet alleen
voor tijdwinst in de strafrechtketen, maar draagt ook bij aan veroordelingen die recht
doen aan de zwaarte van de gepleegde criminaliteit.

Toezegging: Trends, cijfers en doorlooptijden

Tijdens het AO Externe Veiligheid in juni is toegezegd uw Kamer te informeren over
cijfers en trends omtrent milieucriminaliteit (Kamerstuk 28 089, nr. 178). Het gaat daarbij om cijfers over de aard en omvang van milieucriminaliteit en cijfers
over de aanpak daarvan door de overheid.

Aard en omvang milieucriminaliteit

Milieucriminaliteit omvat als begrip een grote hoeveelheid aan delicten die ongelijksoortig
zijn, waardoor er in algemene zin geen duidelijk beeld te schetsen van de exacte aard
en omvang. In een het rapport Convergence of Threads uit 2016 heeft de United Nations
Environmental Programme (UNEP) in samenwerking met Interpol op wereldschaal een schatting
gemaakt van de omvang van milieucriminaliteit. De schatting is dat de schade van milieucriminaliteit
jaarlijks wereldwijd tussen de US$ 91 en 259 miljard ligt, met een stijging jaarlijks
van 5–7%. Milieucriminaliteit is hierdoor qua financiële omvang de vierde grootste
criminaliteitvorm wereldwijd. Hoewel in deze schatting ook de schade is meegerekend
die ontstaat door «groene» milieucriminaliteit zoals de handel in bedreigde diersoorten,
illegale visserij en illegale houtkap, maakt ook «grijze» milieucriminaliteit zoals
de handel in afval en broeikasgassen een substantieel deel uit van deze criminaliteit.

Ook als we naar ons eigen land kijken, zijn cijfers over de omvang van milieucriminaliteit
niet of nauwelijks te geven. Verschillende (recente) rapporten merken dit op. In het
CCV-rapport «De markt de baas», ondersteund door wetenschappelijke onderzoeken, wordt
opgemerkt dat «Ondanks dat harde cijfers over de omvang van de criminaliteit ontbreken,
blijkt uit schattingen in de geraadpleegde onderzoeken en uit de interviews dat criminaliteit,
zowel door bedrijven met markttoegang, maar ook door freeriders, geregeld voorkomt».
In het Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2016 wordt opgemerkt dat dit voor een belangrijk
deel te maken heeft met feit dat het hier om haalcriminaliteit gaat: «Het milieu doet
zelf geen aangifte en vaak zijn er ook geen individuele belanghebbenden die de stap
zetten om een specifieke illegale activiteit te melden bij de bevoegde instanties.
Behalve bij grote incidenten die veroorzaakt worden door het niet naleven van de wet-
en regelgeving is milieucriminaliteit veelal alleen waar te nemen door specialisten».
Er wordt momenteel gewerkt aan het nieuwe vierjaarlijkse integrale Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit als onderdeel van het Nationaal DreigingsBeeld-2021. Hierin zullen
de huidige trends en ontwikkelingen worden opgenomen. Dat beeld wordt na afronding
ook met uw Kamer gedeeld.

In de afgelopen jaren is een dalende lijn te zien in het aantal bij het Openbaar Ministerie
aangeleverde verdachten van het plegen van milieucriminaliteit (in brede zin).

MILIEUCRIMINALITEIT TOTAAL

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Instroom van verdachten bij het OM

5.106

5.553

3.781

2.971

3.750

2.711

2.663

Hiervoor zijn waarschijnlijk meerdere oorzaken aan te wijzen, waaronder een verschuiving
naar de complexere onderzoeken conform de lijn die in de LHS uit 2014 is ingezet.
Deze onderzoeken zijn complex door de hoge inhoudelijke en technische regelgeving
en de verhullende wijze van handelen. Dit betekent dat per onderzoek meer en langduriger
capaciteit en inzet van de opsporingsdienstenwordt vereist. Ook worden de lichtere
zaken vaker bestuurlijk afgedaan, onder andere door middel van de bestuurlijke strafbeschikking
milieu. Een zaak strafrechtelijk afdoen blijft mogelijk, maar wordt steeds vaker alleen
gebruikt bij de zwaardere zaken en/of maatschappelijk relevante zaken waarbij het
strafrecht het enige passende antwoord is.

De gemiddelde doorlooptijd6 van milieuzaken is in lijn met de gemiddelde doorlooptijd van overige misdrijven
die aan de rechter worden voorgelegd, niettemin zal worden gewerkt aan verkorting
van die doorlooptijd. Voor de grotere complexe zaken die ook naar de rechter-commissaris
(RC) moeten is de doorlooptijd lang, maar dat geldt niet alleen voor milieuzaken,
maar ook voor andersoortige complexe onderzoeken.

Zoals blijkt uit de voortgang op genoemde projecten en uit bijgevoegd programma met
daarin de overige projecten, zijn we hard aan de slag voor een sterke uitvoering van
de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) in het
milieudomein en een effectievere aanpak van milieucriminaliteit. Om zo een veilige
en gezonde leefomgeving te borgen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus