Brief regering : Bevindingen Europese Commissie over douanerechten bij de import van zonnepanelen

Nr. 38
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 november 2020

Eerder dit jaar heb ik u per brief vertrouwelijk op de hoogte gebracht van de bevindingen
van de Europese Commissie (hierna Commissie) over douanerechten (oftewel: Traditionele
Eigen Middelen (TEM)) bij de import van zonnepanelen en de beweegredenen voor die
vertrouwelijkheid (Kamerstuk 31v934, nr. 31) (zie bijlagen bij deze brief). 1Nederland is door de Commissie geïnformeerd dat zij van mening is dat Nederland een
juridische interpretatiefout heeft gemaakt bij het bepalen van de heffingen bij de
import van zonnepanelen. Zodoende heeft Nederland, volgens de Commissie, verzuimd
om over de zonnepanelen de TEM, meer specifiek antidumpingrechten en compenserende
rechten, te heffen en af te dragen aan de Europese Unie (EU).

De Commissie heeft Nederland verzocht de TEM alsnog ter beschikking te stellen aan
de begroting van de EU. Het kabinet is het niet eens met deze bevinding en betwist
dat de TEM zijn verschuldigd. In mijn eerdere brieven heb ik toegezegd om u te informeren
over verdere ontwikkelingen in dit dossier en daarbij de vertrouwelijkheid te herijken.
Inmiddels heeft zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan die ik deel door middel
van deze brief. Daarbij informeer ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris van
Financiën, Toeslagen en Douane, over de vervolgstappen van het kabinet.

Interpretatiegeschil

De Commissie is van mening dat Nederland in de periode van 30 mei 2015 tot 1 maart
2017 een onjuiste interpretatie van een toepasselijke antidumpingverordening en een
antisubsidieverordening heeft gehanteerd. De verordeningen betreffen zogenoemde uitbreidingsverordeningen,
waarbij bestaande antidumping en antisubsidie maatregelen ten aanzien van (onderdelen
van) zonnepanelen van oorsprong of verzonden uit China zijn uitgebreid naar (onderdelen
van) zonnepanelen verzonden uit Maleisië en Taiwan, al dan niet aangegeven als van
oorsprong uit Maleisië en Taiwan. Kort gezegd worden op grond van de verordeningen
antidumpingrechten en compenserende rechten geheven op zonnepanelen en zonnecellen
die zijn verzonden uit Maleisië en Taiwan en/of die van oorsprong zijn uit China of
van daar zijn verzonden. De interpretatiefout zou zien op de invoer van deze goederen
die zijn verzonden uit andere derde landen, als Vietnam, India en Mexico, met oorsprong
Maleisië of Taiwan. Specifiek stelt de Commissie dat Nederland een interpretatiefout
heeft gemaakt ten aanzien van het begrip «verzonden uit» en ten aanzien van de toepassing
van een «weerlegbaar rechtsvermoeden» over de oorsprong van de zonnepanelen. Als gevolg
daarvan heeft Nederland volgens de Commissie verzuimd de antidumpingrechten of compenserende
rechten vast te stellen die hier mee gepaard zouden gaan.

Gesprekken met de Commissie

Er zijn inmiddels gesprekken gevoerd met de Commissie om te zoeken naar een andere
oplossing dan een formele inbreukprocedure. Hoewel de Commissie kennis heeft genomen
van de argumenten van Nederland, heeft de Commissie tot op heden haar standpunt niet
gewijzigd.

Officiële reactie op bevinding

De Commissie heeft Nederland gevraagd een officiële reactie te geven op de bevinding
inzake de zonnepanelen. Nederland zal daar op korte termijn aan voldoen en in die
reactie uiteenzetten dat de Nederlandse douane geen rechten had hoeven of zelfs kunnen
heffen bij de invoer van zonnepanelen die zijn geassembleerd in derde landen als Mexico,
India of Vietnam, waarvan de cellen van oorsprong zijn uit Maleisië of Taiwan. Door
de assemblage van de zonnepanelen in Mexico (respectievelijk India of Vietnam) zijn
deze namelijk niet langer verzonden uit Maleisië of Taiwan, maar uit Mexico (respectievelijk
India of Vietnam). De uitbreidingsverordeningen op grond waarvan de Commissie stelt
dat de rechten verschuldigd zijn, zijn om die reden niet van toepassing naar de mening
van Nederland. Dit is het twistpunt tussen de Commissie en Nederland. Daarnaast zal
Nederland de Commissie wijzen op de (schriftelijke) mededelingen die bij de inwerkingtreding
van de uitbreidingsverordeningen door de Commissie zijn gedaan over de vaststelling
van het land van verzending in het geval van assemblage en die Nederland het vertrouwen
hebben gegeven dat de rechten niet hoefden te worden geheven. Nederland heeft overeenkomstig
die mededelingen gehandeld.

Rechtsbescherming

Het Hof van Justitie heeft op 9 juli 2020 een arrest gewezen in de zaak die Tsjechië
had aangespannen tegen de Commissie (HvJ EU 9 juli 2020, ECLI:EU:C:2020:520, Zaak
C-575/18 P (Tsjechië/Commissie), hierna: Tsjechische zaak) over het ontbreken van
rechtsbescherming voor EU-lidstaten in het geval een EU-lidstaat het niet eens is
met de Commissie over de betaling van TEM. Het ontbreken van de rechtsbescherming
was eerder voor het kabinet de reden om de hoofdsom niet onder voorbehoud af te dragen.
Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat een EU-lidstaat in een dergelijk geval onder
voorbehoud ten aanzien van de gegrondheid van het standpunt van de Commissie (hierna:
voorbehoud) kan betalen, waarna de Commissie verplicht is om overeenkomstig het beginsel
van loyale samenwerking een constructieve dialoog aan te gaan met de EU-lidstaat.

Door de betaling van de TEM (onder voorbehoud) wordt de zogenaamde vertragingsrente
gestuit. Mocht die constructieve dialoog niet leiden tot een bevredigende oplossing,
dan kan de EU-lidstaat een procedure starten vanwege ongerechtvaardigde verrijking
bij het Gerecht. Door de betaling onder voorbehoud kan een EU-lidstaat dus zelf het
initiatief nemen om het geschil voor het Hof van Justitie van de Europese Unie te
brengen en is de EU-lidstaat niet meer afhankelijk van het initiatief van de Commissie
om een inbreukprocedure te starten.

Procespositie

Het Kabinet is van mening dat Nederland een juridisch pleitbaar standpunt heeft. Ook
is het Kabinet van mening dat, door de uitspraak van het Hof van Justitie in de Tsjechische
zaak, een betaling onder voorbehoud de procespositie van Nederland niet schaadt. Een
betaling onder voorbehoud zal de procespositie van Nederland eerder versterken, omdat
de Commissie na de betaling onder voorbehoud verplicht is een constructieve dialoog
met de betreffende EU-lidstaat aan te gaan. Indien de constructieve dialoog niet tot
een bevredigend resultaat leidt, hoeft Nederland niet af te wachten tot de Commissie
een inbreukprocedure start, maar heeft Nederland door de betaling onder voorbehoud
zelf de mogelijkheid om het geschilpunt voor het Hof van Justitie te brengen. Overigens
kan vanzelfsprekend geen garantie worden gegeven over de uitkomst van een eventuele
procedure bij het Hof van Justitie. De constructieve dialoog is een nieuw concept
in de relatie tussen de Commissie en de lidstaten in het kader van een geschil over
betalingen van TEM. Hoe een dergelijke dialoog er precies uit zal zien is daarom niet
bekend. Ik hoop de Commissie in die dialoog alsnog van ons gelijk te kunnen overtuigen.

Making Available Regulation (MAR)

De zogenaamde Making Available Regulation (MAR, (EU)609/2014) bevat de regels omtrent
de afdracht van TEM en vertragingsrente in geval van verlate afdracht aan de EU. In
de Europese Raadsconclusies van juli 2020 over het Meerjarig Financieel Kader wordt
de Commissie verzocht om te overwegen een voorstel tot herziening van de MAR in te
dienen. Deze conclusie is mede op aandringen van Nederland opgenomen in de ER-conclusies
(conclusie 142 van de ER van 17-21 juli) en op dit moment werkt Nederland samen met
de andere EU-lidstaten om de Commissie te overtuigen een dergelijk voorstel in te
dienen. Doel is tot een verbetering te komen van de positie van de EU-lidstaten in
situaties waarin de Commissie een nabetaling TEM vraagt. Met name de sterke oploop
van de vertragingsrente is een punt van aandacht. Omdat de vertragingsrente loopt
vanaf het moment dat de douaneschuld is ontstaan en de boeking had moeten plaatsvinden,
kan deze hoog oplopen en kunnen de financiële consequenties voor een EU-lidstaat groot
zijn.

Budgettaire verwerking bij de Najaarsnota

Zoals ik in mijn eerste brief heb aangegeven gaat de bevinding van de Commissie over
een bedrag van 281 miljoen euro aan TEM voor de periode van 30 mei 2015 tot 1 maart
2017. Ik heb daarbij opgemerkt dat dit bedrag groter zou kunnen worden als de Commissie
de periode zou gaan uitbreiden naar de gehele werkingsduur van de Europese wetgeving
voor zonnepanelen. Er zijn indicaties dat met inachtneming van de totale werkingsduur
van de uitbreidingsverordeningen het bedrag aan TEM kan oplopen naar maximaal netto
659 miljoen euro. Dit bedrag bestaat uit 824 miljoen aan af te dragen TEM en 165 miljoen
aan te ontvangen perceptiekostenvergoeding voor de inningskosten. Door deze toename
van de hoofdsom is ook het bedrag aan potentiële vertragingsrente toegenomen van naar
schatting 180 miljoen euro naar 300 miljoen euro (beiden peildatum 1 december 2020).

Gezien het verloop van de gesprekken met de Commissie en de mogelijkheden die de uitspraak
van het Hof van Justitie in de Tsjechische zaak biedt, heb ik besloten om de maximale
hoofdsom aan TEM onder voorbehoud nog in 2020 ter beschikking te stellen aan de EU
en de Commissie te vragen de constructieve dialoog op te starten. Door het maximale
bedrag onder voorbehoud te betalen aan de Commissie loopt de potentiële renterekening
niet verder op. Wanneer alleen de TEM uit de onderzoeksperiode zouden worden afgedragen,
zou de potentiële renterekening over de periode tot het einde van de verordeningen
verder oplopen. Dat acht ik onwenselijk, aangezien een procedure voor het Gerecht
en eventueel het Hof van Justitie lang kan duren en EU-lidstaten nu de mogelijkheid
hebben onder voorbehoud te betalen.

De afdracht van genoemde maximale hoofdsom onder voorbehoud zal worden ingepast in
de tweede suppletoire begroting 2020 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken onder
artikel 3 «Effectieve Europese Samenwerking». Het huidige inzicht van het maximale
risico is 659 miljoen euro. Het daadwerkelijke betwiste bedrag kan lager uitkomen
door eventuele vrijstellingen in de totale aangiftestroom. Voor die aangiftes zou
dan ook in de lezing van de Commissie geen TEM verschuldigd zijn. De Douane doet hier
nu onderzoek naar. Het betreft ongeveer 10.000 aangiftes waarvoor onder meer additionele
documentatie bij klanten moet worden opgevraagd en vervolgens geanalyseerd. De afdracht
onder voorbehoud zal eind 2020 plaatsvinden waarbij de laatste inzichten van het onderzoek
worden meegenomen. De begroting zal hiervoor zo nodig bij Slotwet worden bijgewerkt.
Het onderzoek naar de vrijstellingen loopt door tot in 2021. Het is een handmatig,
intensief en specialistisch proces. Eventueel te veel (onder voorbehoud) afgedragen
bedragen kunnen ook worden teruggevorderd wegens ongerechtvaardigde verrijking van
de Unie en lopen zodoende als ontvangst terug de begroting in via de afdrachten op
artikel 3 van de begroting van Buitenlandse Zaken.

De vertragingsrente zal ik, eveneens onder voorbehoud, afdragen nadat de Commissie
hier om heeft gevraagd. Dit is, afhankelijk van de constructieve dialoog, vermoedelijk
in 2021.

Herijking vertrouwelijkheid

In het licht van de hiervoor beschreven ontwikkelingen kom ik tot de conclusie dat
verdere vertrouwelijkheid in dit dossier niet langer noodzakelijk is. De vertrouwelijkheid
op de eerdere brieven die in het kader van dit dossier aan uw Kamer zijn verstuurd
wordt daarom opgeheven, u treft deze brieven als bijlagen aan.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra