Brief regering : Aanvullende duiding problemen Belastingdienst

Nr. 741
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 november 2020

Met de brief van 14 september jl. hebben wij u geïnformeerd over de stand van zaken
van de verbeteringen bij de Belastingdienst en de plannen voor de komende periode.1 De brief schetst een ambitieus toekomstbeeld. De realisatie daarvan vraagt tijd,
standvastigheid en zorgvuldige stappen. In dat kader beschrijft de brief van 14 september
jl. zowel de problemen waarmee de Belastingdienst kampt die het goede functioneren
in de weg staan, als de acties ter verbetering. De vaste commissie voor Financiën
heeft ons verzocht een aanvullende brief aan uw Kamer te sturen met een nadere duiding
van de problemen en een analyse van de situatie waarin de dienst verkeert. In deze
brief is de analyse van de problemen opgenomen en voorzien van verwijzingen naar de
onderliggende onderzoeksrapporten waarin een diepgaandere analyse is gemaakt. Met
deze brief geven wij tevens invulling aan de tijdens de behandeling van het Belastingplanpakket
2021 gedane toezegging aan de heer Omtzigt om een overzicht te geven van wat niet
goed loopt bij de Belastingdienst. In deze brief wordt u geïnformeerd over de Belastingdienst
inclusief FIOD. De FIOD heeft een belangrijke opgave waar het gaat om de financiële
veiligheid van Nederland en de uitvoering van het nationale plan tegen witwassen van
het kabinet. Er zijn daarvoor extra middelen beschikbaar gesteld en er wordt sterk
ingezet op publiek-private samenwerking met de banken.

Wij verwijzen naar onze aanbiedingsbrief van het Jaarplan 2021 Belastingdienst, Toeslagen
en Douane voor informatie over de uitdagingen waar de Douane en Toeslagen voor staan
(Kamerstuk 31 066, nr. 737). Daarnaast wordt u over de situatie en vervolgstappen bij Toeslagen geïnformeerd
via de voortgangsrapportage kinderopvangtoeslag.

In het vervolg van deze brief gaan wij in op de belangrijkste onderliggende problemen
van de Belastingdienst:

1. burgers en ondernemers zijn onvoldoende centraal gezet in beleid en uitvoering;

2. fiscale wet- en regelgeving is steeds complexer geworden en er zijn niet-fiscale taken
bijgekomen;

3. grote uitstroom van ervaren en deskundige medewerkers en grote instroom van nieuwe
onervaren medewerkers;

4. het ICT-landschap is complex en veelal verouderd;

5. sturingsmiddelen en regelmatig veranderende strategische richting van de dienst;

6. de Belastingdienst handelt op onderdelen niet of onvoldoende rechtstatelijk.

Bovengenoemde problemen moeten in onderlinge samenhang worden bezien. Zo hebben complexe
wetgeving en organisatorische veranderingen weerslag op de wervingsopgave en de opleidingsduur
van personeel. Ervaren menskracht en het ICT-landschap beïnvloeden de kwaliteit van
dienstverlening. Het naleven van (gegevens)regelgeving en aanbrengen van rechtstatelijke
waarborgen wordt bemoeilijkt door de complexiteit van wetgeving en de fragmentatie
van het ICT-landschap. Overkoepelend beschouwen wij ook de cultuur binnen de dienst
als een belangrijke factor. De Belastingdienst moet in alle gevallen een veilige werkplek
zijn waar medewerkers zich vrij voelen om problemen aan te kaarten.2 Het realiseren van de gewenste cultuur en leiderschap zal het verandervermogen van
de organisatie versterken en zo het werken aan de genoemde problemen bevorderen. Over
onze plannen om de problemen op te lossen, bent u met de brief van 14 september jl.
geïnformeerd.3

Naast deze onderliggende problemen wordt in paragraaf 7 van deze brief ingegaan op
de stand van zaken met betrekking tot e-commerce, het ten onrechte niet verlagen van
vervolgingskosten (dwangbevel- en aanmaningskosten) en het stuiten van verjaring van
schulden.

Nieuwe signalen over onvoldoende waarborgen en niet rechtsstatelijk handelen in het
verleden door de Belastingdienst zijn niet uit te sluiten. Zoals aangegeven in onze
brief over het plan van aanpak Herstellen, Verbeteren en Borgen, dat wij op 13 oktober
jl.4 aan uw Kamer hebben gestuurd, onderzoeken we signalen, nemen we daar waar nodig maatregelen
en informeren we uw Kamer daarover.

1. Burgers en ondernemers zijn onvoldoende centraal gezet in beleid en uitvoering.

De Belastingdienst is naar zijn aard een massale organisatie. Elk jaar verwerken circa
25.000 medewerkers meer dan dertig miljoen aangiften met circa elf miljoen telefoontjes
en talloze andere interacties. Om tijdig aan alle verplichtingen te kunnen voldoen,
moet de Belastingdienst zo efficiënt mogelijk werken. Daartoe wordt op grote schaal
gebruikgemaakt van geautomatiseerde en gestroomlijnde processen. Dat werkt in de meeste
gevallen goed, maar bij de implementatie van deze processen is onvoldoende rekening
gehouden met de behandeling van niet-reguliere gevallen, de persoonlijke dienstverlening
richting de burger en de menselijke maat5.

De Belastingdienst is ervaren met grootschalige, gestroomlijnde processen, zoals opgemerkt
wordt in onder andere het rapport van de Adviescommissie Uitvoering Toeslagen6 en de recentelijk door EY uitgevoerde analyse7. Voorbeelden zijn de vooringevulde aangifte en recentelijk het uitstel van betaling
voor bedrijven in de coronacrisis. De voornoemde rapporten drukken echter ook de keerzijde
van deze kracht uit, namelijk dat het accent op een data-gestuurde en onpersoonlijke
aanpak is komen te liggen. De dienst kan goed omgaan met «standaardgevallen» maar
heeft moeite met uitzonderingen op de norm. Afwijkende gevallen kunnen niet binnen
de reguliere procedures behandeld worden en lopen vertraging op doordat de alternatieve
processen niet voldoende gestroomlijnd zijn.

Bovendien mag verregaande automatisering niet leiden tot minder aandacht voor de burger
die dat nodig heeft. In zijn brief van 11 januari 2020 jl.8 heeft de Minister van Financiën aangegeven dat de soms gebrekkige bereikbaarheid
van de BelastingTelefoon de dienstverlening niet ten goede is gekomen. Belangrijke
streefwaarden zijn niet gehaald.9 Dat staat haaks op onze ambitie om burgers met vragen voldoende aandacht te geven.

Het naar tevredenheid helpen van burgers gaat echter verder dan bereikbaarheid; burgers
verwachten dat de Belastingdienst hun vragen snel en afdoende kan beantwoorden en
in besluiten rekening kan houden met buitengewone omstandigheden. Dat vergt medewerkers
met vaktechnische kennis en de ruimte om maatwerk te hanteren. Een medewerker moet
voldoende professionele ruimte krijgen om, uiteraard binnen wet- en regelgeving, vanuit
vakmanschap maatwerk te kunnen bieden waar dat gepast is en de menselijke maat voor
ogen te kunnen houden. In plaats daarvan, schrijft ABDTOPConsult10, zijn beleidsregels in strakke werkinstructies vastgelegd en liggen de vereiste expertise
en bevoegdheden niet bij de medewerkers die de burger te spreken krijgt. Blijkens
het cultuuronderzoek van Deloitte11 hebben veel personeelsleden niet het gevoel dat zij burgers en bedrijven centraal
kunnen stellen. Zij geven onder andere aan dat de sturing op kwantiteit een negatieve
impact heeft op de kwaliteit van hun werk.

Het gevolg is een tekort aan flexibiliteit richting burgers in moeilijke omstandigheden.
Het rigide toepassen van regels doet niet altijd recht aan de uiteenlopende situaties
waarin mensen zich bevinden. Het hardst getroffen zijn daarbij de kwetsbaarste burgers.
Zij weten niet altijd de weg te vinden naar hulp voor schrijnende gevallen, zoals
de Stella-teams, en worden door de Belastingdienst zelf onvoldoende bereikt.

Het vertrouwen van de burger moet zo snel mogelijk worden teruggewonnen, en dat kan
alleen door de menselijke maat te herstellen en alle burgers en bedrijven de behandeling
te geven die zij verdienen. De Belastingdienst versterkt daarom zijn dienstverlening.
We gaan de Stellateams versterken, bijvoorbeeld door hen meer ruimte te geven om problemen
op te lossen. Om de bereikbaarheid van de Belastingdienst te vergroten, is een bedrag
van 37 miljoen structureel beschikbaar gesteld. Een deel hiervan is ingezet om de
bereikbaarheid van de Belastingtelefoon op orde brengen. In onze brief van 14 september
jl.12 geven wij tevens aan te gaan onderzoeken of het aantal contactopties uitgebreid kan
worden, zodat iedereen op een passende manier geholpen kan worden, ook niet-digivaardige
of niet-doevaardige burgers. Daarbij kijken we ook naar de aanwezigheid van contactpunten
in alle delen van het land. Dat hoeft niet per se in de vorm van een kantoor te zijn,
maar kan ook door samenwerking met maatschappelijk dienstverleners, zoals vak- of
ouderenbonden, wijkcentra, belastingwinkels, of vrijwilligers. Om bedrijven beter
te helpen hebben wij dit jaar een digitale startersbijeenkomst georganiseerd en de
nieuwe website Forum Fiscaal Dienstverleners gelanceerd. Hiernaast investeren wij
in onze mensen om hen in staat te stellen burgers met empathie en fiscaal-juridische
expertise van dienst te zijn. Tenslotte is EY gevraagd te adviseren hoe een fundamentele
transformatie van de dienstverlening bij de Belastingdienst en Toeslagen tot stand
kan komen. De probleemanalyse van EY is op 14 september openbaar gemaakt. De EY-rapportage
over de handelingsperspectieven wordt separaat met uw Kamer gedeeld en biedt concrete
handvatten voor het verbeteren van de dienstverlening in 2021 en verder. De stappen
die wij komend jaar hiervoor zetten worden uiteengezet in het Jaarplan 2021 voor de
Belastingdienst.

Naast deze impulsen van de Belastingdienst voor het centraal zetten van burgers en
bedrijven is het eveneens belangrijk dat signalen over onbedoelde effecten van beleid
en uitvoering worden gedeeld met de beleidsdirecties. Door het delen van uitvoeringssignalen
ontstaan zogeheten «feedbackloops» die kunnen helpen ook in beleid burgers en bedrijven
meer centraal te zetten. De verdere inrichting van het proces om uitvoeringssignalen
te beoordelen en op de juiste plek te laten landen heeft nadrukkelijk onze aandacht.

2. Fiscale wet- en regelgeving is steeds complexer geworden en er zijn niet-fiscale
taken bijgekomen.

Wij zullen nu ingaan op een nadere duiding en analyse van de complexe fiscale wet-
en regelgeving. Er liggen twee rapporten die hierbij helpen: het syntheserapport «Bouwstenen
voor een beter belastingstelsel»13 en het rapport »Back to Basics»14 die beide naar de Kamer zijn gestuurd. In het eerste rapport wordt onder andere uitgelegd
hoe het belastingstelsel op onderdelen tegen zijn grenzen aanloopt. Er is een sterke
prikkel om via de fiscaliteit verschillende doelgroepen te bereiken en beleidsdoelen
te realiseren. Zo wordt belastingheffing een steeds minder generiek instrument. Ook
worden slecht geëvalueerde fiscale regelingen zelden afgeschaft. Al dit maatwerk heeft
geleid tot een steeds complexer, lastiger uitvoerbaar, en uiteindelijk minder effectiefbelastingstelsel.
In de loop der jaren zijn hierdoor tevens de taken (zie onderstaande punten 1 en 2)
toegenomen. Het rapport »Back to Basics» gaat in op de verschillende taken die de
Belastingdienst uitvoert naast zijn fiscale taak (3, 4 en 5) en de gevolgen van steeds
complexere fiscale wet- en regelgeving voor de uitvoering (6).

(1) Er is een sterke prikkel om fiscale regelingen in te zetten in plaats van subsidies: fiscale regels hebben minder strenge wettelijke eisen en hebben te maken met minder
knellende begrotingsregels in vergelijking met regelingen aan de uitgavenkant. Bij
fiscale regelingen en toeslagen is het daarnaast niet altijd voor alle partijen duidelijk
welk beleidsdepartement welke verantwoordelijkheid draagt.

(2) Fiscale regelingen worden zelden afgeschaft, ook als ze niet effectief blijken te
zijn: fiscale regelingen hebben maar zelden een overtuigend positieve evaluatie. Dit blijkt
uit het Rapport Evaluatiedoorlichting fiscale regelingen15 dat op 23 juni jl. naar de Kamer is gestuurd en waarover in het Bouwsteenonderzoek
«Vereenvoudiging belastingstelsel» ook is gerapporteerd. Er zijn 104 fiscale regelingen
bekeken. Hiervan hebben 8 regelingen een evaluatie met een overtuigend positief oordeel
over de effectiviteit en doelmatigheid van de regeling. Voor 14 regelingen kan worden
geconcludeerd dat deze niet of maar beperkt effectief en doelmatig zijn. Voor 30 fiscale
regelingen geldt dat op basis van de meest recente evaluatie geen harde conclusies
mogelijk zijn. Van ongeveer de helft van de fiscale regelingen is geen evaluatie gepland
(23) of staat een evaluatie in de planning (29). Ondanks dat voor het overgrote deel
van de fiscale regelingen de effectiviteit en doelmatigheid niet is aangetoond, worden
er maar zelden regelingen aangepast of afgeschaft. Dit terwijl deze regelingen wel
zorgen voor hogere administratieve lasten voor belastingplichtigen en extra uitvoeringslast
voor de uitvoerder.

(3) Uitvoering van fiscale subsidies: in het rapport «Back to basics» wordt gesteld dat er in de loop der jaren «een kerstboom
aan fiscale regelingen (aftrekposten, heffingskortingen en afdrachtverminderingen)
is ontstaan die bedoeld is om een (niet-fiscaal) beleidsdoel na te streven.» Hierbij
is in veel gevallen sprake van een «fiscale subsidie» die wellicht doelmatiger en
doeltreffender via een reguliere subsidie gerealiseerd kan worden, waardoor de uitvoering
wordt ontlast.

(4) Uitvoering niet-fiscale taken: de Belastingdienst voert tevens niet-fiscale taken uit. De uitvoeringscapaciteit
hiervoor is relatief beperkt, terwijl de stapeling van deze niet-fiscale taken zorgt
voor additionele complexiteit zowel in de uitvoering als op organisatorisch vlak.
Daarbij vragen deze taken vaak veel bestuurlijke aandacht. Dit zijn uitvoeringsactiviteiten
die worden uitgevoerd voor derden, die ook door andere uitvoerders verricht zouden
kunnen worden. Denk in dit kader bijvoorbeeld aan de zogenoemde «verrekening neveninkomsten
TK, EK en EP-leden» of werkzaamheden voor het Bureau Toezicht Wwft (wet ter voorkoming
van witwassen en financieren terrorisme).

(5) Uitvoering van «duale belastingen»: de Belastingdienst voert ook een groot aantal «duale belastingen» uit. Dit begrip
wordt in het rapport »Back to basics» gehanteerd voor belastingen waarvan de instrumentele
functie van belastingheffing nevengeschikt is aan de budgettaire functie. Dit instrumentalisme
neemt de afgelopen jaren toe. Voorbeelden zijn belastingen in het autodomein en milieuheffingen.

(6) Onderliggende fiscale wet- en regelgeving wordt complexer: los van de groei in het aantal fiscale-, duale-, en niet-fiscale taken die de Belastingdienst
uitvoert is ook de onderliggende wet- en regelgeving in toenemende mate complex geworden
en is er vaak een complexe fiscale vertaalslag nodig om een gegeven uit de basisregistratie
om te buigen in een gegeven dat bruikbaar is voor de uitvoering.

Wij blijven investeren in eenvoudige, effectieve en doelmatige wetgeving. Niet-fiscale
taken worden daarom voortaan expliciet afgewogen aan de hand van een kader en neemt
de dienst alleen op zich op basis van het principe «nee tenzij». Daarmee richten wij
ons primair op de kerntaak van de Belastingdienst; het heffen en innen van belastingen
en premies volksverzekeringen.

3. Grote uitstroom van ervaren en deskundige medewerkers en grote instroom van nieuwe
onervaren medewerkers.

De Belastingdienst heeft gedurende lange tijd te kampen gehad met personele problemen
die de gedegen uitvoering van beleid bemoeilijken. Zo heeft de organisatie de laatste
jaren veel werknemers zien vertrekken. Verder is er een constante wervingsopgave op
bepaalde afdelingen. Ondertussen wordt deels op externe krachten gesteund.

Gezien de complexiteit van de diverse werkzaamheden van de Belastingdienst zijn kunde
en ervaring van het grootste belang. Helaas heeft de organisatie in de afgelopen jaren
veel expertise verloren. De Belastingdienst van vóór 2016 werd gekenmerkt door de
relatief hoge leeftijd van het personeel en de relatief lage instroom van nieuwe mensen.
De Investeringsagenda voorzag in een grote uitstroom van medewerkers om het personeelsbestand
aan te passen aan komende technologische en organisatorische veranderingen. Het is
duidelijk dat bij de daaruit voortvloeiende vertrekregeling zaken niet goed zijn gegaan;
de generieke openstelling van de vrijwillige fase en de stimuleringspremie droegen
risico’s in zich die zich hebben gemanifesteerd. De Commissie onderzoek Belastingdienst16 constateerde op verschillende gebieden een «mismatch» tussen de beoogde uitstroom
en de verwachte uitstroom. Volgens de Investeringsagenda zouden ongeveer 4.800 fte
vertrekken; dit zijn er naar schatting 5.200 geworden. Zorgwekkender is dat vanuit
de lagere functiegroepen de helft van het beoogde aantal mensen uitstroomde, terwijl
in de hoge schalen (11 en hoger) 50% meer mensen vertrokken dan gepland. Bovendien
liep de uitstroom sneller dan de veranderende werkprocessen als gevolg van de Investeringsagenda.
Waar gepland was de uitstroom gelijkmatig over vier jaar te verspreiden, gingen in
het eerste jaar, 2016, meteen meer dan een derde van de uitstromers weg. De werkpakketreductie
waarin de Investeringsagenda zou voorzien loopt hierop achter17. Zoals onze voorganger uw Kamer in 2018 schreef18, heeft dit met name bij de directies Midden- en Kleinbedrijf (MKB), Particulieren
en Centrale Administratieve Processen (CAP) tot personeelstekorten geleid.

Overigens zou de organisatie ook zonder de vertrekregeling een uitdaging op personeelsgebied
hebben. ABDTOPConsult19 wijst er op dat de Belastingdienst, evenals andere uitvoeringsorganisaties, vanwege
de vergrijzing van zijn personeelsbestand een verhoogde uitstroom kan verwachten,
en dat de beweging naar meer data-gestuurde werkwijzen medewerkers met een ander profiel
veronderstelt.

Omdat zowel de financiële middelen, de mogelijkheden voor werving als het absorptievermogen
van de Belastingdienst niet onbeperkt zijn, moet de Belastingdienst op dit moment
keuzes maken ten aanzien van de inzet van de beschikbare capaciteit. De Belastingdienst
wil de komende jaren de capaciteit eigen personeel uitbreiden en de capaciteit externe
inhuur afbouwen. Gelet op de absorptiecapaciteit van de organisatie is ervoor gekozen
de wervingsopgave voor vaste medewerkers uit te smeren over 2020 en 2021. De bestaande
tekorten op verschillende afdelingen worden momenteel voor zo’n driekwart opgevangen
met uitzendkrachten en externe inhuur. De aanwezigheid van externe inhuur speelt met
name bij de BelastingTelefoon en de Directie IV, en zal voor wat betreft schaarse
specialistische kennis voor een deel onvermijdelijk blijven. Ook voor tijdelijke taken
wordt noodzakelijkerwijs gekozen voor de inzet van extern personeel. Om het kennisbehoud
binnen de Belastingdienst te versterken, geven wij er de voorkeur aan nieuwe medewerkers
ook na hun inwerkfase te behouden. Door verambtelijking van extern personeel wordt
getracht de weglek van kennis tegen te gaan. Zo wordt in het laatste kwartaal van
2020 voor enkele honderden fte aan telefoniemedewerkers in vaste dienst genomen.

Zoals aangegeven in onze brief van 14 september jl.20, werft de Belastingdienst vorig, dit, en volgend jaar op grote schaal. De instroom
wordt sinds 2018 structureel gerapporteerd in de Voortgangsrapportages die uw Kamer
ontvangt.

4. Het ICT-landschap is complex en veelal verouderd.

In de huidige samenleving is de Belastingdienst in toenemende mate afhankelijk van
een goed werkende IV-organisatie en een adequaat ICT-landschap. Helaas moeten wij
constateren dat beide momenteel niet voldoende zijn. De applicaties zijn deels gedateerd
en de data gefragmenteerd. Onderhoud neemt veel tijd in beslag, zodat te weinig capaciteit
beschikbaar is voor vernieuwing en uitbreiding. Bovendien moeten zowel de IV-organisatie
als het IV-portfolioproces verbeterd worden.

De systemen die de Belastingdienst gebruikt zijn talrijk en hebben op sommige plaatsen
een aanzienlijke technische schuld. Zoals de Minister van Financiën uw Kamer begin
dit jaar schreef21, zijn ongeveer negenhonderd applicaties met onderlinge afhankelijkheden in gebruik.
Dit is het resultaat van ruim 30 jaar automatiseren, organisatieveranderingen, en
focus op het leveren aan het primaire proces ten koste van de samenhang in het IT-landschap.
Gegevens zijn verspreid over een groot aantal processen en applicaties. Dat zorgt
er bijvoorbeeld voor dat het voldoen aan wet- en regelgeving zoals de Baseline Informatiebeveiliging
Overheid (BIO), de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de Archiefwet
intensieve trajecten zijn, en het maakt dat het beantwoorden van vragen over de dataverwerking
van de Belastingdienst tot een tijdrovend proces wordt, zoals beschreven in onze brief
van 13 oktober jl.22

Beheer en Onderhoud nemen een onevenredig aandeel van het ICT-budget in beslag: naar
schatting zo’n tachtig procent (inclusief jaarwerk) in 201923. Hoewel dit al minder is dan de 85 procent uit 2016, ligt het aandeel nog altijd
hoger dan de streefwaarde van 70 procent. Daardoor is er te weinig capaciteit beschikbaar
voor nieuwe functionaliteiten en komt de zorgvuldige ICT-implementatie van nieuwe
wetgeving in het gedrang. Wel ligt de organisatie op schema met het terugdringen van
de technische schuld24 door het programma Modernisering van het IV-landschap (MIV).

Zoals in paragraaf 3 is aangegeven, kampt de Belastingdienst met personeelstekorten
in het algemeen en met een wervingsopgave op ICT-gebied in het bijzonder25. ICT-deskundigen zijn schaars en niet alleen bij onze organisatie erg gewild. Bovendien
vereisen bepaalde werkzaamheden zeer specifieke kennis. Om aan de drievoudige taak
– onderhoud, verbetering, implementatie – te voldoen, werken naast de drieduizend
interne, ook zo’n achthonderd externe medewerkers26. Hun aanwezigheid is noodzakelijk en vult het huidige tekort aan vaste krachten op,
maar is wat betreft kosten en het institutioneel geheugen niet ideaal. Het aantrekken
van vaste informatici, met name voor sleutelposities, is dan ook een van de prioriteiten
in onze meerjarige planning27. In dat kader is een geleidelijke afbouw van het aantal externen voorzien.

Begin 2020 zijn twee grondige onderzoeken naar de IV-organisatie28 en het IV-portfolioproces29 van de Belastingdienst afgerond. Hieruit komt het beeld naar voren dat beide, ondanks
vooruitgang in de afgelopen jaren, op onderdelen nog onvolwassen zijn.30 De organisatie is niet kostenefficiënt en heeft behoefte aan betere procesbeheersing.
Het portfolioproces mist meerjarige integrale planning en prioritering, integrale
meerjarige financieringsplanningen en impactbepaling van het effect op het primair
proces. Bovendien wordt niet genoeg gestuurd op de realisatie van gemaakte plannen
en zijn de gegevens op basis waarvan keuzes gemaakt worden onvoldoende robuust.

De Belastingdienst neemt deze signalen en die van het Bureau ICT-toetsing, de Auditdienst
Rijk en de Algemene Rekenkamer serieus. In de bijlage bij onze brief van 14 september
jl.31 wordt uitgebreid ingegaan op de inhoud van het ICT-verbeterprogramma dat op basis
van de meer dan 200 verzamelde aanbevelingen is ontwikkeld. De hoofdpunten hieruit
zijn de doorontwikkeling van het ICT-portfolioproces en van de ICT-uitvoeringsorganisatie,
aandacht voor het verbeteren van de ICT-infrastructuur naar een marktconforme standaard,
verbeteren van de werkplekken van alle medewerkers, de verbetering van de lijn- en
ketensturing, een resultaatgerichte cultuur van de ICT-uitvoeringsorganisatie, het
versterken van de vakontwikkeling en life-cycle management. Parallel aan deze ontwikkelingen,
die voornamelijk op de ICT-organisatie zelf betrekking hebben, hebben we meer oog
voor de technische implicaties van nieuwe wetgeving. Om de kloof tussen beleid en
IV te verkleinen, worden ICT-deskundigen nauw betrokken, bijvoorbeeld via het proces
van uitvoeringstoetsen, waarin de Directie IV reeds intensief participeert.

Werk aan ICT is nooit af. Ook zonder nieuwe wetgeving is permanent onderhoud nodig.
Dat neemt niet weg dat het hebben van een robuust en wendbaar ICT-landschap en een
effectieve ICT-organisatie het werk van informatici, beleidsmakers en uitvoeringsmedewerkers
aanzienlijk makkelijker maakt. Op dit moment is dat punt nog niet bereikt. Daarom
is het maken van een grote inhaalslag zoals beschreven in het ICT-verbeterprogramma
onverminderd een prioriteit. De eerste stap, het versterken van de governance van
het portfolioproces (planning én realisatie) en het versterken van de samenwerking
van de betrokken dienstonderdelen, is al gezet.

5. Sturingsmiddelen en regelmatig veranderende strategische richting van de dienst.

De koerswijzigingen van de Belastingdienst hebben een groot beroep gedaan op het aanpassingsvermogen
van medewerkers en managers van de dienst, zeker in tijden waarin de sturing – zoals
de Commissie Onderzoek Belastingdienst in 2017 heeft geconstateerd – te informeel
van karakter was. Het ontbrak lange tijd aan sturingsmiddelen op basis van heldere
doelen en prestatie indicatoren (KPI’s).

De Belastingdienst heeft sinds 2014 steeds opnieuw programma’s gestart die gericht
zijn op een eigentijdse en moderne Belastingdienst. Centraal in deze op elkaar gestapelde
programma’s stond het aansluiten op de vele digitale uitdagingen en ontwikkelingen
waarmee de maatschappij en dus ook de Belastingdienst zich geconfronteerd ziet. In
2015 werd de vernieuwingsopgave verder uitgewerkt in de Investeringsagenda, die een
valse start kende door de vertrekregeling. In 2017 werd de Investeringsagenda herijkt.
Bij de koers van het veranderingstraject zijn de afgelopen jaren regelmatig andere
accenten gelegd en dit is ook noodzakelijk. Zo is het voor de massale processen van
belang om aan te sluiten bij technologische ontwikkelingen in de maatschappij, maar
moet er tevens aandacht zijn voor kwetsbare groepen en het handelen met de menselijke
maat. Het verandertraject heeft – in combinatie met organisatorische aanpassingen
zoals de aanpassing van de topstructuur32 – de afgelopen jaren een groot beroep gedaan op het aanpassingsvermogen medewerkers
en managers. De organisatorische aanpassingen zijn nog niet volledig afgerond. De
Belastingdienst is – ondanks dat relevante stappen zijn gezet na de Commissie Onderzoek
Belastingdienst33 en met Beheerst Vernieuwen34 – nog niet robuust genoeg om snel essentiële verbeteringen door te voeren.

Met circa 25.000 medewerkers buiten Douane en Toeslagen is de Belastingdienst van
een enorme omvang met een grote span of control. Ook verschillen de processen en de
doelgroepen (burgers en bedrijven) van belastingen innen, toeslagen uitkeren en het
bewaken van de doorvoer van goederen wezenlijk van elkaar en vragen een andere sturing
en attitude. In dat kader worden momenteel de onderdelen Douane en Toeslagen stapsgewijs
ontvlochten vanuit de Belastingdienst om deze als bestuurlijk zelfstandige onderdelen
te positioneren binnen het Ministerie van Financiën.

Sturing en beheersing

Voor het kunnen bieden van goede dienstverlening moet een organisatie in control zijn.
De Commissie Onderzoek Belastingdienst constateerde in 2017 dat adequate informatie
die nodig is om in een zo grote organisatie te kunnen sturen onvoldoende beschikbaar
is voor de ambtelijke en politieke leiding. Zo is het niet goed mogelijk om op een
ordelijke wijze beschikbare financiële middelen, te leveren prestaties, en inzet van
personeel en technische ondersteuning aan elkaar te koppelen. Met het op orde brengen
van managementinformatie wordt terrein gewonnen, zoals ook de Algemene Rekenkamer
constateert.35 De prestaties van de Belastingdienst maken we meetbaar door middel van herziene indicatoren
(kritieke prestatie-indicatoren, KPI’s), die zijn opgenomen in de Begroting 2021 van
het Ministerie van Financiën. Het programma Managementinformatie en Risicomanagement
heeft sinds de start in 2019 bruikbare producten voor managementinformatie en risicomanagement
opgeleverd. Naast de ontwikkeling van producten op concernniveau, worden ook de ketens
in de Belastingdienst ondersteund op het gebied van managementinformatie en risicomanagement.
In 2020 gebeurt dit bij de ketens Innen en betalen, Bezwaar, Beroep en klachten, Auto,
Toeslagen, Overige middelen en Schenk- en erfbelasting. Vanuit managementinformatie
zullen de ketens in 2020 de eerste dashboards ter beschikking krijgen om op ketenniveau
te kunnen sturen. De dashboards bevatten sturingsinformatie over onder andere de doorlooptijden
van bezwaren of aangiften. Met deze en andere producten wordt het management ondersteund
in het sturen op een betere balans tussen efficiëntie en kwaliteit. Daarnaast zal
ook de voortgang van ontwikkeltrajecten strikter worden gevolgd.

In de op 14 september jl. aan uw Kamer gestuurde brief over de verbeteringen bij de
Belastingdienst zijn alle maatregelen beschreven die sturing op basis van KPI’s verbeteren
en een impuls geven aan het risicomanagement.36 De totale aanpak moet eraan bijdragen dat signalen alle lagen van de organisatie
sneller bereiken, zodat er adequaat kan worden gehandeld en zowel de ambtelijke als
politieke leiding sneller en transparanter geïnformeerd kunnen worden.

6. De Belastingdienst handelt op onderdelen niet of onvoldoende rechtstatelijk.

We streven naar een Belastingdienst die zich flexibel opstelt en meedenkt om fouten
te voorkomen, maar die ook handhaaft als burgers en bedrijven hun verplichtingen doelbewust
niet nakomen. De handhaving mag nooit ten koste gaan van goedwillende burgers zoals
het geval was in de fraudeaanpak bij de kinderopvangtoeslag, waar de Parlementaire
ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag momenteel onderzoek naar doet.

Bij het innen van belastingen en het bestrijden van fraude moet rechtsstatelijk gehandeld
worden. Echter, de Commissie Onderzoek Belastingdienst wees in 2017 op een overheersende
bedrijfseconomische focus van de Belastingdienst: die is namelijk vooral gericht op
maximale opbrengst bij zo gering mogelijke kosten. Dit is natuurlijk een belangrijke
oriëntatie bij een dienst die jaarlijks ruim 260 miljard euro aan de Rijksbegroting
bijdraagt. Een rechtsstatelijke oriëntatie vraagt echter een andere inzet van capaciteit
en middelen dan wanneer uitsluitend naar een maximale opbrengst tegen zo gering mogelijke
kosten wordt gekeken.

Dat de Belastingdienst deze oriëntatie in onvoldoende mate heeft gehad, heeft geleid
tot de onderstaande problemen.

Fraude Signalering Voorziening

In onze brief van 10 juli jl.37 hebben we uw Kamer geïnformeerd over het onderzoek naar de Fraude Signalering Voorziening
(FSV), die op 27 februari jl. is stopgezet. De bevindingen uit het onderzoek waren
ernstig. Er is niet voldaan aan wettelijke vereisten, waaronder de AVG, en de noodzakelijke
waarborgen rond risicoselectieprocessen en behandeling van fraudesignalen zijn onvoldoende.
Dit heeft potentieel gevolgen voor burgers en bedrijven. Ten tijde van de implementatie
van de AVG heeft de Belastingdienst verwerkingen nagelopen op AVG-vereisten als rechtsgrond,
doelbinding en autorisaties. Naar nu blijkt uit het onderzoek, zijn die analyses onvoldoende
uitgevoerd. We gaan daarom alle verwerkingen valideren op opzet en bestaan. Daarbij
wordt tot op het detailniveau van de in de verwerking gebruikte applicaties getoetst
of de vereisten uit de AVG, Baseline Informatiebeveiliging Overheid, en de Archiefwet
op een juiste wijze zijn ontworpen en geïmplementeerd. Dit maakt deel uit van het
plan van aanpak Herstellen, Verbeteren en Borgen, dat wij op 13 oktober jl.38 aan uw Kamer hebben gestuurd. In het concept plan van aanpak kiezen wij ervoor om
de processen rond risicoselectie en signalen van mogelijke fraude direct aan te pakken.
In het eerste kwartaal van 2021 moeten de risico’s in deze processen in kaart zijn
gebracht, hernieuwde kaders bekend zijn en de implementatie gestart. Wij zullen uw
Kamer over de eventueel te nemen maatregelen informeren in de voortgangsrapportages
over het Jaarplan.

Andere applicaties

Bij het onderzoek dat KPMG heeft uitgevoerd naar de FSV39 zijn ook andere applicaties en verwerkingsprocessen beoordeeld op basis van Gegevenseffectbeschermingsbeoordelingen
(GEB’s). Van zes applicaties en processen is gebleken dat zij niet voldeden aan de
AVG. Daarop is voor vier applicaties en processen besloten deze eveneens stil te leggen
totdat mitigerende maatregelen getroffen zijn. Van de twee andere applicaties is ook
naar voren gekomen dat zij niet AVG-conform waren, maar in deze gevallen hebben wij
direct de vereiste aanpassingen kunnen verrichten. In de brief van 13 oktober jl.
hebben wij u geïnformeerd over de stand van zaken m.b.t. deze applicaties.40

Oneigenlijk gebruik nationaliteit

Iedereen heeft het recht gelijk behandeld te worden. Wij keuren discriminatie op grond
van afkomst ten zeerste af. Het gebruik van het persoonsgegeven nationaliteit moet
zorgvuldig zijn en gebaseerd op expliciete wettelijke grondslagen, zoals onze ambtsvoorganger
heeft toegezegd in zijn brief van 15 november 2019.41 De gebeurtenissen in de afgelopen periode hebben duidelijk laten zien dat binnen
het toezicht door de Belastingdienst nog niet overal wordt voldaan aan de vereisten
van de AVG en de beginselen van behoorlijk bestuur. Dit is onder meer gebleken uit
het recente rapport van de Autoriteit Persoonsgegevens over het verwerken van de nationaliteit
van aanvragers van kinderopvangtoeslag42 en het feit dat er in een selectieregel voor voorlopige aanslagen langer van het
gegeven nationaliteit gebruik kon worden gemaakt dan gedacht. Over dit laatste hebben
wij uw Kamer op 11 mei jl. geïnformeerd.43 Het belang dat wij hechten aan het voldoen aan de vereisten heeft ertoe geleid dat
wij prioriteit geven aan het op orde krijgen van het gebruik van nationaliteit in
de selectiesystemen van de Belastingdienst. Daarbij gaat het niet alleen om de landelijke
selectiemodellen waar de Belastingdienst gebruik van maakt, maar ook om de lokale
applicaties, de query’s en het overige gebruik van nationaliteit binnen het toezicht.
Dit onderzoek maakt deel uit van het plan van aanpak «Herstellen Verbeteren Borgen».

Projectcode 1043

Op 13 oktober jl.44 hebben wij uw Kamer geïnformeerd over onze voorlopige bevindingen omtrent projectcode
1043, een uitvoeringsproces om systeemfraude bij Inkomensheffingen tegen te gaan.
Binnen het project met de code 1043 wordt gebruik gemaakt van zogenoemde AKI’s45 om aangiften voor controle uit te werpen. Zoals ook in die brief benoemd laten wij
de rechtsstatelijke waarborgen rondom dit proces nader onderzoeken als onderdeel van
het vervolgonderzoek Herstellen, Verbeteren en Borgen. Om tegemoet te komen aan signalen
die mogelijk zouden duiden op een disproportionele behandeling hebben wij vier maatregelen
genomen, waaronder het stopzetten van de koppeling van AKI-codes 1043 en 1044 tot
duidelijk is dat de vereiste waarborgen aanwezig zijn.

7. Overige onderwerpen

Btw-richtlijnen over elektronische handel (het e-commercepakket)

Het voorstel van de Europese Commissie over uitstel van inwerkingtreding van het btw
e-commercepakket naar 1 juli 2021 is door de Ecofin-Raad aangenomen. Mede als gevolg
van de COVID-19-crisis is namelijk gebleken dat voor diverse lidstaten en ondernemers
een inwerkingtreding per 1 januari 2021 niet haalbaar is. Dit houdt verband met de
omvang van de wijzigingen en de status van de bestaande ICT-voorzieningen van de Belastingdienst,
waardoor nieuwbouw van systemen nodig is. De Belastingdienst onderzoekt op dit moment
de mogelijkheden om via noodvoorzieningen toch de uitvoering van de nieuwe regels
in Nederland met ingang van 1 juli 2021 te kunnen accommoderen. Het onderzoek is nog
in volle gang en begin januari 2021 zal duidelijkheid gegeven kunnen worden of de
inwerkingtreding per 1 juli 2021 gegarandeerd kan worden.

Verjaarde schulden

In de Kamerbrief «Aanpak problemen Belastingdienst, Douane en Toeslagen»46 van 27 februari jl. is toegezegd de Kamer te informeren over de achtergrond, omvang
en eventuele gevolgen van de problematiek omtrent schulden die zijn verjaard.

Er is hiervoor een projectgroep opgericht. De projectgroep is van start gegaan en
heeft drie doelen geformuleerd:

(i) inrichting nieuw proces zodat verjaring in de toekomst wordt voorkomen met een realisatiedatum
van 1 december 2020;

(ii) inbedding van een eenduidige en adequate informatievoorziening voor het bewerkstelligen
van goede en juiste rapportage met een realisatiedatum van 31 december 2020;

(iii) aanpassing van de status van de verjaarde posten, hiermee wordt inzichtelijk gemaakt
welke posten reeds zijn verjaard met een realisatiedatum van 31 december 2020.

Ik zal uw Kamer via de reguliere Voortgangsrapportages over de stand van zaken informeren.

Ten onrechte niet-verminderde vervolgingskosten

Op 7 juli jl. is een brief ontvangen van de Nationale ombudsman over het lopend onderzoek
naar het handelen van de Belastingdienst in het dossier over de ten onrechte niet-verminderde
vervolgingskosten. Ik herken mij in de zorgen van de Nationale ombudsman. Door het
ten onrechte niet verlagen van vervolgingskosten (dwangbevel- en aanmaningskosten)
zijn belastingplichtigen benadeeld. De aanbeveling van de Nationale ombudsman is om
over te gaan tot herstel (uitbetaling of verrekening) richting belanghebbenden. De
afgelopen periode zijn de kaders en uitgangspunten voor de herstelactie vastgesteld.
Om de foutmarges in de uitvoering te minimaliseren en de kwaliteit in de generieke
herstelactie te borgen heeft de Belastingdienst een pilot uitgevoerd om te testen
of de (werk)processen juist zijn ingebed en vastgesteld. De pilot is afgerond zonder
dat sprake is geweest van noemenswaardige incidenten. De ervaringen uit de pilot zijn
geïmplementeerd voor het gereedmaken van de generieke herstelactie. Tijdens de pilot
zijn klantinteractie en het burgerperspectief een actief en vast onderdeel in het
meten van de processen. Belanghebbenden hebben correcties ontvangen over de gewijzigde
fiscale positie. Dit betekent een teruggave, verrekening en/of vermindering van de
belastingschuld. Op dit moment zit de projectgroep in de afrondingsfase en in de loop
van december 2020 wordt gestart met de eerste herstelactie. De Belastingdienst zal
de Tweede Kamer en de Nationale ombudsman één keer in de drie maanden informeren over
de voortgang van de generieke hersteloperatie. De eerste rapportage volgt in het eerste
kwartaal van 2021.

8. Tot slot

Met onze brief van 6 november jl. hebben wij uw Kamer geïnformeerd over ons besluit
om een inspectie op de domeinen belastingen, toeslagen en douane op te richten.47 Hierbij stuurden we uw Kamer ook het advies «Toezicht als tegenkracht» van drie onafhankelijke
deskundigen. De focus die wij op advies van de deskundigen voor de inspectie beogen,
sluit nauw aan bij enkele van de onderliggende problemen die in deze brief nader zijn
geanalyseerd. De inspectie die wij ambiëren opereert vanuit het perspectief van burgers
en bedrijven. Deze toezichthouder kan problemen in de kwaliteit van de dienstverlening
signaleren, onderzoeken en agenderen en de aandacht voor de rechtsstatelijkheid van
de dienstverlening versterken. Ook kan deze externe toezichthouder met gezag wijzen
op onuitvoerbare eisen die aan de uitvoerende diensten worden gesteld.

Wij werken met grote zorgvuldigheid aan het oplossen van de problemen en het herstel
van vertrouwen. Dat het ook goed kan, blijkt uit de manier waarop de organisatie zich
aangepast heeft aan de coronacrisis. Dat succes willen wij vasthouden. De Belastingdienst
moet een organisatie zijn waarin niet alleen oog is voor het goed uitvoeren van de
taak, maar ook voor de manier

waarop we dat doen. Hierbij vergroten we de aandacht voor de menselijke kant van dienstverlening
en cultuur.48 Over de cultuuraanpak is uw Kamer op 14 september geïnformeerd.49 Over de voortgang van de verbeteringen bij de Belastingdienst informeren wij u in
de voortgangsrapportages over het Jaarplan.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief

De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen