Brief regering : Beleidskader maritieme veiligheid: In Veilige Vaart Vooruit

Nr. 307
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 november 2020

Zoals aangekondigd in de ontwerp Havennota1 schets ik u in dit beleidskader «In Veilige Vaart Vooruit» de uitgangspunten voor
een risicogestuurde aanpak op het gebied van maritieme veiligheid. Dit beleidskader
ziet op de maritieme veiligheid op de Noordzee, op de binnenwateren en in de havens.

1. Aanleiding

Het hebben van een hoog veiligheidsniveau is voor mij een absolute prioriteit, en
er bestaat dan ook een breed palet aan beheersmaatregelen om de maritieme veiligheid
te borgen. In afgelopen jaren hebben er evenwel diverse incidenten plaatsgevonden
op en rond de Nederlandse vaarwegen met aanzienlijke gevolgen. Het gaat dan bijvoorbeeld
om het ongeval met de olielekkage in de haven van Rotterdam (aanvaring van de Bow
Jubail met een steiger), het verlies van een groot aantal zeecontainers door de MSC
Zoe, de hack van APM-terminals en de aanvaring van de stuw bij Grave. Deze incidenten
(uitgezonderd de hack van APM-terminals) zijn onderzocht door onder meer de Onderzoeksraad
voor Veiligheid (OvV) en er zijn verbetermaatregelen ingezet om dergelijke incidenten
in de toekomst te voorkomen. Daarover heb ik uw Kamer geïnformeerd2. Door te leren van incidenten kan herhaling van soortgelijke incidenten worden voorkomen.
Dat vind ik echter niet voldoende. Vanuit de wens om proactief de maritieme veiligheid
structureel te borgen werk ik dan ook aan een integrale risicogestuurde aanpak voor
de maritieme veiligheid. In deze brief informeer ik u over de uitgangspunten waarmee
ik de risicogestuurde aanpak wil inrichten, en op basis waarvan ik risico’s op het
terrein van maritieme veiligheid op een weloverwogen manier het hoofd wil bieden.

2. Doelstelling

De inzet op maritieme veiligheid is noodzakelijk om mens en milieu te beschermen.
Daarnaast is een veilige en vlotte doorgang van het scheepvaartverkeer een essentiële
randvoorwaarde voor een Nederlandse maritieme toppositie, en daarmee voor het versterken
van de Nederlandse economie.

Voor een optimale borging van de maritieme veiligheid streef ik naar het continu verbeteren
van maritieme veiligheid door het kennen van de grootste risico’s, deze te analyseren
en te beheersen tot een acceptabel niveau.

3. Risicogestuurde aanpak

Net als bij andere vormen van mobiliteit gaan scheepvaart en daaraan gerelateerde
activiteiten in havens gepaard met het risico op veiligheidsincidenten. Maritieme
veiligheid omvat zowel nautische veiligheid (safety) als maritieme security. Safety
ziet op de veiligheid van het scheepvaartverkeer op de vaarwegen. Het gaat om de bescherming
tegen scheepsongevallen die het gevolg zijn van niet-moedwillig handelen, zoals aanvaringen.
Maritieme security ziet op de beveiliging tegen moedwillige aantasting van het fysieke
domein en van systemen en bedrijfsprocessen. Moedwillige aantasting kan plaatsvinden
door bijvoorbeeld aanslagen en (cyber)criminaliteit. Veiligheidsincidenten op safety
en security in het maritieme domein kunnen diverse soorten schade tot gevolg hebben,
zoals lichamelijk letsel, milieuverontreiniging, datalekken en systeemuitval, schade
aan bruggen en sluizen en stremmingen van het scheepvaartverkeer. Dit kan, zeker bij
incidenten in de haven, leiden tot verstoring van de gehele logistieke keten, ook
op het land.

Overeenkomstig het veiligheidsbeleid op andere terreinen van het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat wordt binnen maritieme veiligheid een risicogestuurde aanpak doorgevoerd.
Bij de risicogestuurde aanpak ligt de focus primair op de risico’s die de grootste
impact voor mens, milieu en/of infrastructuur kunnen hebben. Het is daarvoor nodig
om door middel van een periodiek uit te voeren risicobeoordeling een actueel en betrouwbaar
beeld te hebben van de maritieme veiligheidsrisico’s. Zo vormt bijvoorbeeld het toenemende
meervoudig ruimtegebruik op de Noordzee een reden om de risicobeoordelingen periodiek
aan de actualiteit te toetsen. Als de risico’s inzichtelijk zijn kan er aan risicomanagement
worden gedaan3. Het beschrijven van risico's en de keuzes die worden gemaakt in de beheersing daarvan
geeft inzicht en maakt beleidskeuzes transparant. Goed risicomanagement is het product
van een adequaat veiligheidsmanagementsysteem waarbij een solide monitorings- en evaluatiecyclus
wordt doorlopen. Een effectief systeem van registratie en analyse van incidenten zijn
hiervoor belangrijke onderdelen evenals monitoring en evaluatie van de effecten van
maatregelen. Een onmisbare voorwaarde voor een goed risicomanagement is dat er voldoende
awareness, oftewel veiligheidsbewustzijn, is bij alle stakeholders die de veiligheid moeten
borgen.

Er is sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid voor de maritieme veiligheid. Zo
heeft de individuele verkeersdeelnemer, reder of havenfaciliteit een belangrijke eigen
verantwoordelijkheid. De beheerders zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van beheersmaatregelen
en het toezicht op de naleving, en de systeemverantwoordelijkheid ligt bij het Ministerie
van IenW. Voor adequate beheersing van de veiligheidsrisico’s is goede samenwerking
tussen deze partijen nodig.4

Deze elementen zijn zowel op safety als op security van toepassing. De risicogestuurde
aanpak legt evenwel op onderdelen verschillende accenten.

4. Inzet op safety (nautische veiligheid)

Safety (nautische veiligheid) gaat over de beheersing van gevaren die onbedoeld een
scheepsongeval5 en daarmee schade kunnen veroorzaken. Voor safety worden in nationale en internationale
wetgeving eisen gesteld aan het schip, het vervoer van lading en personen, de bemanning,
het vaargedrag en het gebruik van scheepvaartroutes en vaarwegen. Zo zijn er onder
meer de Scheepvaartverkeerswet en de internationale regelgeving ontwikkeld in IMO-verband
(voor zeevaart) en in CCR-verband (voor binnenvaart). Naast het stellen van inhoudelijke
(materiële) eisen gaat het bij safety ook over bevoegdheden, procedurele eisen en
de taaktoewijzing voor de uitvoering daarvan aan de beheerders. Rijkswaterstaat is
aangewezen als nautisch beheerder (uitvoerder van het nautisch beleid) op de binnenwateren
die in beheer bij het rijk zijn. De Kustwacht is aangewezen als nautisch beheerder
van de Noordzee, de (rijks)havenmeesters van de zeehavens zijn aangewezen als nautisch
beheerder voor de aanloopgebieden van die zeehavens. Gemeenten en provincies zijn
nautisch beheerder van respectievelijk de gemeentelijke en provinciale waterwegen.
Het toezicht op het voldoen aan de wetgeving is onder meer bij de ILT en Rijkswaterstaat
belegd. De systeemverantwoordelijkheid ligt bij de Minister van IenW.

Voor safety zijn er risicobeoordelingen uitgevoerd door Rijkswaterstaat voor de Noordzee
en voor de binnenwateren. Er worden periodiek nieuwe studies uitgevoerd om de analyses
actueel te houden6. Bijlage 1 bevat de uitkomsten van de risicobeoordeling Noordzee en bijlage 2 die
van de binnenwateren. Deze beoordelingen zijn zowel gebaseerd op een data-analyse
van de incidentregistratie over afgelopen jaren, als op de gezamenlijke inschatting
van nautisch experts van mogelijke risico’s. De bij de risicobeoordelingen betrokken
experts zijn zowel van binnen als van buiten de overheid afkomstig. De inschattingen
van deze experts dragen bij aan een vollediger risicobeeld omdat daarmee ook zicht
wordt verkregen op mogelijke risico’s die nog geen incidenten hebben opgeleverd in
Nederland. Daarnaast geeft de risicobeoordeling onder andere zicht op de waarschijnlijkheid
dat risico’s zich voordoen. Het belang van ontwikkeling van de risicogestuurde aanpak
kan onder andere worden geïllustreerd aan de hand van een incident met weinig precedenten
in de nacht van 1 op 2 januari 2019, namelijk het ongeval met de MSC Zoe, waarbij
een groot aantal containers in zee terechtkwam. Door dit incident is het risico van
containerverlies op zee prominenter naar voren gekomen en gewogen ten opzichte van
andere door de experts geïdentificeerde risico’s. Door het totaal aan geïdentificeerde
risico’s goed in kaart te brengen en dit periodiek te blijven doen kan steeds beter
geanticipeerd worden op risico’s. Ook worden de beheersmaatregelen in kaart gebracht
en het effect die deze hebben op de risico’s. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar
de effecten van reeds ingezette maatregelen, maar ook naar aanscherping ervan of naar
nieuwe maatregelen naar aanleiding van de gemelde (bijna) ongevallen en OVV onderzoeken.
Uit de bovengenoemde risicobeoordeling van de binnenwateren blijkt bijvoorbeeld een
ongeval tussen beroepsvaart en een recreatievaartuig een van de grootste risico’s
op de binnenwateren te zijn. In verband met eerdere dodelijke slachtoffers is er sinds
enkele jaren ingezet op beheersmaatregelen om dit risico te verkleinen. Het aantal
aanvaringen tussen beroepsvaart en recreatievaart is gestaag gedaald, en het aandeel
van deze ongevallen in het totaal aantal geregistreerde scheepsongevallen is sterk
afgenomen.

Om uitwerking te geven aan de risicogestuurde aanpak op safety zal ik in samenwerking
met de betrokken partijen de komende periode een aantal initiatieven nemen. Daarbij
ligt mijn focus eerst op de rijksvaarwegen en de vaarroutes op de Noordzee.

1. Verbetering veiligheidscultuur

Een goed werkend veiligheidsmanagementsysteem is alleen mogelijk als er een proactieve
veiligheidscultuur aanwezig is binnen een organisatie. Daarin worden bijdragen aan
veiligheid als een eigen verantwoordelijkheid beschouwd, en worden ervaringen gedeeld
om van te kunnen leren. Ik zal in overleg met de nautisch beheerders bezien welke
mogelijkheden ingezet kunnen worden om deze cultuur binnen de organisaties van de
nautisch beheerders te bewerkstelligen. De eerste focus is hierbij gericht op de nautisch
beheerders van de rijksvaarwegen en de zeehavens, te weten Rijkswaterstaat, de havenmeesters
en de Kustwacht.

2. Risicobeoordelingen en kennisdeling daaromtrent

De risicobeoordelingen voor de Noordzee en de binnenwateren (inclusief zeehavens)
zullen periodiek bijgewerkt worden zodat er een actueel beeld is van de grootste risico’s.
Daarnaast wordt periodiek van alle Rijkswaterstaatregio’s een gedetailleerde gebieds-
en ongevallenanalyse gemaakt op grond waarvan de nautische veiligheidsrisico’s worden
beoordeeld. Aan de havenmeesters van de zeehavens zal ik ook vragen om een risicobeoordeling
te beheren, voor zover zij daarover nog niet beschikken, en deze periodiek bij te
werken.

Verder zal ik inzetten op het meer delen van kennis rond de opzet van risicobeoordelingen
en het transparant maken van de risicobeelden. De risicobeoordelingen die vanuit mijn
departement worden opgesteld zullen openbaar gemaakt worden zodat ook andere nautisch
beheerders deze kennis tot zich kunnen nemen. Ook worden voor andere landen relevante
risicobeoordelingen gedeeld in internationale overleggen. Daarnaast zet ik in op het
onderling delen van kennis tussen de verschillende nautisch beheerders over de risico’s
en risicomanagement.

3. Beheersing grootste risico’s

Bij het risicogestuurde nautisch beleid hebben vooral de grootste risico’s mijn aandacht
en wordt systematisch aan verbetering van de risicobeheersing van deze risico’s gewerkt.
Ook wordt bezien of de benoemde risico’s door beheersmaatregelen verminderen. In dat
kader ga ik voor de grootste risico’s uit de risicobeoordelingen na welke beheersmaatregelen
zijn ingezet om de risico’s te beheersen, en zal ik bezien of er kansrijke en haalbare
verbeteringen mogelijk zijn in de beheersmaatregelen.

Bij de inzet van beheersmaatregelen moet een afweging plaatsvinden tussen de verwachte
opbrengst voor de veiligheid en de kosten van de voorgestelde beheersmaatregel. Uiteindelijk
resulteert dit in politiek-bestuurlijke overeenstemming over de aard en omvang van
veiligheidsmaatregelen en een bijbehorend acceptabel niveau van veiligheid. Dit proces
zal samen met de relevante partijen, zoals havenmeesters en de sector, worden uitgevoerd.
De tien uitgangspunten uit «I&M Rode Draden» (2014)7 vormen een belangrijk richtsnoer voor dit afwegingsproces. Als voorbeeld heb ik zowel
voor de Noordzee als de binnenwateren enkele risico’s uitgewerkt, deze zijn te vinden
in bijlage 3 van deze brief.

4. Registratie en monitoring van incidenten

Wat betreft de registratie en monitoring van incidenten zal Rijkswaterstaat doorgaan
met het beheer van de zogenaamde SOS-database. In deze database registreren de nautisch
beheerders, zoals de havenmeesters, Kustwacht, provincies, gemeenten evenals de politie
en inspectie, de incidenten op de vaarwegen in Nederland. Jaarlijks wordt uw Kamer
geïnformeerd8 over de scheepsongevalscijfers op basis van deze database.

Daarnaast ga ik in samenwerking met de havenmeesters indicatoren benoemen die, naast
de ongevalscijfers uit de SOS-database, inzicht geven in de mate van beheersing van
de grootste risico’s op bepaalde vaarwegen. Ik zal zowel Rijkswaterstaat als de Kustwacht
en havenmeesters verzoeken mij jaarlijks inzicht te geven in het verloop van de risico’s
volgens de afgesproken indicatoren in het betreffende beheergebied.

Naast een goede registratie is het noodzakelijk dat beheerders incidenten en near miss evalueren. Het in openheid bespreken binnen de organisatie en leren van eventuele
gemaakte fouten is onmisbaar voor een nautisch beheerder. Dit gebeurt al binnen de
organisaties van de nautisch beheerders. Er is echter nog een slag te maken met betrekking
tot het delen van kennis tussen de verschillende nautisch beheerders over incidenten
en near miss. Bij de grotere incidenten gebeurt dit wel (bijvoorbeeld via de rapportages van de
OvV), maar bij kleinere incidenten of near miss is dit veel minder het geval.

Met de nautisch beheerders van de rijksvaarwegen (Rijkswaterstaat, de havenmeesters
en de Kustwacht) zal ik daarom afspraken maken over het jaarlijks intern binnen de
betreffende organisatie onderzoeken en bespreken van een aantal incidenten of near miss die in het vaargebied van deze beheerder hebben plaatsgevonden. Daarnaast zal ik
inzetten op het delen van kennis tussen deze bevoegde autoriteiten door het jaarlijks
of zoveel vaker als nodig gezamenlijk bespreken van een of meerdere van deze casus.

5. Inzet op maritieme security

Aan de hand van de risicogestuurde aanpak wil ik de komende tijd bezien of de huidige
inrichting van het securitybeleid in balans is met de risico’s op het terrein van
maritieme security.

Het huidige juridisch kader voor maritieme security vindt zijn oorsprong met name
in de ISPS-code daterend uit 2004, die door de EU is overgenomen en aangevuld in de
vorm van verordeningen, zoals EU Verordening 725/2004 (Maritime Security), en EU Richtlijn 2005/65 (Port Security). Deze zijn door
Nederland geïmplementeerd in onder andere de Havenbeveiligingswet en het Schepenbesluit
2004. Hier is in de loop der jaren verder op voortgebouwd. In samenhang met dit juridisch
kader is het maritieme security beleidsterrein opgebouwd uit een governancestructuur
waarbij onderdelen van de verantwoordelijkheid liggen bij lokale bestuurslagen en
actoren in de havens en in de scheepvaart, zoals gemeenten, zeehavenbeheerders en
de private sector. Ook ligt er een rol bij enkele departementen en hun uitvoeringsorganisaties
en instanties. De NCTV heeft als onderdeel van JenV bijvoorbeeld een coördinerende
rol ten aanzien van terrorismebestrijding. De Minister van IenW is systeemverantwoordelijk,
waarbij de ILT de naleving op wet- en regelgeving op het terrein van havens en van
scheepvaart handhaaft. In de preventieve sfeer zijn er deels andere partijen aan zet
dan na het plaatsvinden van een incident, of komt in ieder geval het zwaartepunt anders
te liggen bij handelingsperspectieven. In het verlengde hiervan bestaan er diverse
crisisstructuren, zowel op het niveau van de rijksoverheid als op regionaal en lokaal
niveau.

Dit samenspel van het juridisch kader, de governancestructuur en de crisisstructuren
moet in goede verhouding staan tot de risico’s die zich voordoen in de havens, op
vaarwegen en op schepen, en deze op de juiste manier ondervangen. Daartoe is een effectief
systeem voor risicomanagement nodig. In samenwerking met de betrokken actoren zal
ik hiertoe de komende periode een aantal initiatieven nemen.

1. Inventariseren bijdrage aan proactieve veiligheidscultuur

Net als bij safety is een proactieve veiligheidscultuur bij de verschillende partijen
in het maritieme domein van wezenlijk belang om risico’s te minimaliseren. Ik zal
daarom inventariseren op welke manier het Ministerie van IenW bij kan dragen aan de
veiligheidscultuur binnen organisaties, waarbij ik me in eerste instantie zal richten
op de havens. Ten aanzien van cybersecurity zal ik de komende jaren in ieder geval
verder inzetten op campagnes om het bewustzijn van cyberrisico’s te vergroten. Ik
zal de sector ook ondersteunen door middel van het aanbieden van (operationele) workshops
en handreikingen; zo heb ik bijvoorbeeld onlangs een handreiking ten aanzien van cyberrisicomanagement
voor de Nederlandse reders laten opstellen. Het is van belang dat alle betrokken partijen
nauw samenwerken en een ieder hierin verantwoordelijkheid neemt.

2. Periodieke risicobeoordelingen op rijksniveau

Ik wil op basis van risicobeoordelingen kunnen bepalen of de juiste beheersmaatregelen
zijn ingezet om de risico’s te beheersen. Er worden door IenW momenteel risicobeoordelingen
uitgevoerd voor maritieme security, met inbegrip van cybersecurity. Deze risicobeoordelingen
hebben als oogmerk om meer inzicht te krijgen in de effectiviteit en proportionaliteit
van de maatregelen die worden genomen op basis van het huidige juridische kader. Mogelijk
zullen deze risicobeoordelingen door het Ministerie van IenW in de toekomst worden
uitgebreid naar andere onderdelen in het maritieme domein. Ook zal er extra aandacht
zijn voor het uitvoeren van een cyberrisicobeoordeling.

3. Gezamenlijke methode lokale risicobeoordelingen

Op basis van hetzelfde juridische kader voeren havens en havenfaciliteiten risicobeoordelingen
uit. De komende periode wil ik samen met de havens verkennen op welke manier een meer
gedeelde aanpak in de methode voor de beoordeling van risico’s een meerwaarde zou
kunnen hebben. Ik denk hierbij onder andere aan het bundelen van en daarmee het vergroten
van de kennis die nodig is voor het inventariseren en het beoordelen van risico’s
door havens.

4. Systeem van incidentmeldingen

Voor een effectief veiligheidsmanagementsysteem is het nodig om op permanente basisinzicht
te hebben in incidenten die hebben plaatsgevonden. Dit kan ertoe leiden dat risico’s
moeten worden bijgesteld. De komende periode wil ik in dit licht in samenwerking met
de havens en andere relevante actoren het huidige systeem van de registratie en de
monitoring van incidenten versterken. Dit betreft enerzijds de meldingen van incidenten
die hebben plaatsgevonden, en anderzijds het versterken van het gehele netwerk waarbinnen
gevolg kan worden gegeven aan de registratie, opvolging en monitoring van incidenten.

6. Vervolg

De komende periode zal in het licht staan van het beter borgen van de risicogestuurde
aanpak voor maritieme veiligheid. Ik heb in het voorgaande benoemd welke stappen ik
hiertoe de komende twee jaar in samenwerking met de betrokken actoren zal zetten.

De komende periode ga ik in gesprek met de relevante partijen in het domein van maritieme
veiligheid om deze acties samen met hen vorm te geven en de maritieme veiligheid beter
te borgen. Daarbij zal ik uw Kamer op de hoogte houden van de voortgang van deze acties
ter verwezenlijking van de risicogestuurde aanpak.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

BIJLAGE 1: RISICO’S (SAFETY) OP DE NOORDZEE

Deze tabel geeft een overzicht van de belangrijkste risico’s op de Noordzee. Deze
risico’s zijn beschreven en de hoogte van het risico is beoordeeld aan de hand van
kans x effect (slachtoffers, economische schade, en milieuschade). In de beoordeling
van het risico zitten onzekerheden en de risico’s zijn dan ook gegroepeerd en gesorteerd
naar groepen met gelijke ordegrootte van risico. Deze groepen zijn met letters aangeduid
onder de kolom risicogroep. Risico’s uit risicogroep A zijn van gelijke ordegrootte
en kennen een hoger risico dan de risico’s in risicogroep B, en die zijn weer hoger
dan de risico’s in groep C. In groep A zijn de risico’s vergelijkbaar maar wordt onderscheid
gemaakt in groep Aa en Ab. De risico’s in groep Aa scoren zowel wat betreft slachtoffers,
economische schade als milieuschade hoger dan de risicoscore van groep Ab.

Risico

Risicogroep

Preventieve Beheersingsmaatregelen

Aanvaring van twee koopvaardijschepen

Aa

Verkeersregelgeving en handhaving, routering, verkeersbegeleiding aanloopgebieden,
eisen aan bemanning

Slagzij maken en zinken van een koopvaardijschip

Aa

Eisen aan belading en stabiliteit van schepen, eisen aan bemanning

Brand en explosie van lading bij tankers en containerschepen (koopvaardij)

Ab

Brandveiligheidseisen aan lading en schepen, eisen aan bemanning

Aanvaring van platforms door schepen en objecten

Ab

Veiligheidszones, verkeersregelgeving, eisen aan bemanning

Brand op een passagierschip

Ab

Brandveiligheidseisen aan schepen, eisen aan bemanning

Gronding recreatievaart

Ab

Betonning en informatie over diepte in kaarten

Lekraken, zinken en kapseizen recreatievaart

Ab

Voorlichting (Varen doe je Samen)

Verlies van containers

Ab

Stuwage en stabiliteitseisen, eisen aan bemanning

Schipbreuk en zinken van visserijschepen

B

Brand en explosie van lading bij bulk vervoerende koopvaardij

B

Brandveiligheidseisen aan lading en schepen, eisen aan bemanning

Aanvaring van windmolens door schepen

B

Veiligheidszones, verkeersregelgeving, eisen aan bemanning

Brand en explosie recreatievaart

B

Voorlichting (Varen doe je Samen)

Aanvaring recreatievaart met andere vaart

B

Verkeersregelgeving

BIJLAGE 2: RISICO’S (SAFETY) OP DE BINNENWATEREN (INCLUSIEF ZEEHAVENS)

Deze tabel geeft een overzicht van de belangrijkste risico’s op de binnenwateren.
Deze risico’s zijn beschreven waarbij de hoogte van het risico is beoordeeld aan de
hand van kans x effect (slachtoffers, economische schade (inclusief stremming vaarweg),
en milieuschade). In de beoordeling van het risico zitten onzekerheden, en de risico’s
zijn dan ook gegroepeerd en gesorteerd naar groepen met gelijke ordegrootte van risico.
Deze groepen zijn met letters aangeduid onder de kolom risicogroep. Risico’s uit risicogroep
A zijn van gelijke ordegrootte en kennen een hoger risico dan de risico’s in risicogroep
B en die zijn weer hoger dan de risico’s in groep C. Bij deze tabel is het niet mogelijk
een verdere onderverdeling te maken, zoals wel in de tabel (bijlage 1) voor de Noordzee
is gebeurd.

Risico

Risicogroep

Preventieve Beheersingsmaatregelen

Aanvaring tussen recreatievaart en beroepsvaart

A

Verkeersregelgeving en handhaving, scheiden beroepsvaart-recreatievaart, voorlichting
Varen doe je Samen

Aanvaring beroepsvaart van een brug

A

Remmings- en geleidewerken, scheepvaarttekens, informatie over hoogte brug en waterstanden,
snelheidsbeperking

Eenzijdig ongeval recreatievaart (brand, kapseizen, zinken e.d.)

B

Voorlichting Varen doe je Samen t.a.v. onderhoud en risico's; waarschuwing scheepvaart
voor weersomstandigheden

Ongeval met dienstvaart (zinken/kapseizen/omslaan)

B

Stabiliteitseisen schepen

Ongeval met een veerpont

B

Verkeersregelgeving, scheepvaarttekens, vergunning, voorlichting Varen doe je Samen,
veilig langs een veerpont

Ongeval met passagiersschip

B

Verkeersregelgeving, eisen t.a.v. uitrusting, constructie en brandveiligheid, verkeersbegeleiding

Aanvaring met sluis

B

Verkeerstekens, remmingwerken, aanvaarbeveiliging, bediening

Aanvaring van een zwemmer

B

Zwemverbod handhaving, voorlichting over risico's, verkeerstekens

Aanvaring tussen recreatievaart onderling

BC

Verkeersregelgeving, scheepvaarttekens, voorlichting

Aanvaring tussen beroepsvaart onderling

C

Verkeersregelgeving, scheepvaarttekens, voorlichting, verkeersbegeleiding

Gronding beroepsvaart

C

Waterstanden, vaargeul, scheepvaarttekens, minst gepeilde diepte

Aanvaring met stuwen

C

Scheepvaarttekens, verbetering vaarwegbeeld

Aanvaring met keringen

C

Scheepvaarttekens, verbetering vaarwegbeeld, stremming vaarweg

Ongeval met beroepsvaart (zinken/kapseizen/omslaan)

C

Stabiliteits en beladingseisen schepen, voorlichting, informatie over weers-en golfcondities

BIJLAGE 3: UITWERKING VAN AANTAL RISICO’S9 IN DE VORM VAN BEHEERSMAATREGELEN.

Risicogestuurd beleid houdt in dat systematische risico’s in beeld worden gebracht
en gekeken wordt waar de meeste winst geboekt kan worden. Daarbij wordt vooral aandacht
besteed aan de grootste risico’s en aan risico’s die mogelijk groot kunnen worden.
In lijn hiermee wordt een overzicht gegeven van de hoofdlijnen van deze risico’s voor
de Noordzee en de binnenwateren.

Nautische risico’s zeevaart

De grootste twee risico’s op Noordzee betreffen:

1. Aanvaring tussen koopvaardijschepen

2. Slagzij maken en zinken van een koopvaardijschip

Ad 1 Aanvaring tussen koopvaardijschepen

Aanvaringen tussen koopvaardijschepen kunnen ernstige gevolgen hebben voor de bemanning
en gepaard gaan met grote economische en milieuschade. Een voorbeeld van een incident
is de aanvaring van het schip de Baltic Ace met het schip de Corvus J in 2012. Ondanks
de onmiddellijke evacuatie die op de Baltic Ace werd ingezet, zijn slechts 13 van
de 24 bemanningsleden gered. Het schip, met aan boord meer dan 1400 auto’s, zonk binnen
15 minuten. Naast het verlies van 11 levens ging het schip en lading verloren. De
bergingsoperatie van het schip kostte vele tientallen miljoenen euro.

Door de toenemende druk op het ruimtegebruik op de Noordzee neemt het risico op een
aanvaring van twee koopvaardijschepen toe. Door de aanleg van windparken is minder
ruimte voor het scheepvaartverkeer beschikbaar, hetgeen van invloed is op het risico
van aanvaring tussen schepen. Belangrijke factoren die bijdragen aan dit risico zijn
het vertonen van afwijkend gedrag door schepen (zoals een plotselinge onverwachte
koerswijziging), miscommunicatie aan boord van een schip en tussen schepen onderling,
en het falen van navigatie- of manoeuvreermiddelen. Er is in de risicobeoordeling
door nautische experts een aantal preventieve beheersmaatregelen geïdentificeerd dat
kan helpen bij het verkleinen van de risico’s. Deze beheersmaatregelen worden reeds
toegepast en worden over het algemeen als effectief beschouwd. Verbeterpunten liggen
bij de opleiding en training van de bemanning en bij het effectiever gebruik van VTS
in de aanloopgebieden van de havens. Ook bij het toepassen van back-up systemen voor
navigatieapparatuur, AIS-data gebruik voor monitoring (door VTS) en handhaving (door
de betrokken diensten) bij afwijkend vaargedrag en regulering van acceptabele normen
voor ruimtegebruik op de Noordzee liggen verbeterpunten.

Ad 2 Slagzij maken en zinken van een koopvaardijschip.

Een koopvaardijschip kan slagzij maken en zinken, hetgeen ernstige gevolgen kan hebben
voor de bemanning en gepaard kan gaan met grote economische en milieuschade. Een dergelijk
voorval heeft niet recentelijk op de Noordzee plaatsgevonden, maar er zijn wel internationale
voorbeelden. Zo kapseisde in september 2019 een vrachtschip nabij de haven van Brunswick
in de Amerikaanse staat Georgia. In januari 2016 moest de volledige bemanning van
een vrachtschip geëvacueerd worden dat voor de Franse kust dreigde te kapseizen.

Stabiliteitsproblemen (o.a. foute stabiliteitsberekeningen, verbruik brandstof, problemen
met ballastwater) worden door nautische experts gezien als de meest risicovolle bedreiging
voor slagzij maken van het schip. Een geclassificeerd, gecertificeerd zeewaardig schip
is vanzelfsprekend een belangrijke voorwaarde om dit risico te minimaliseren. Ook
bij dit risico ligt er een verbeterpunt bij het op de juiste manier opgeleid en getraind
zijn van de bemanning. Mogelijke preventieve maatregelen bevinden zich voornamelijk
op het niveau van schip (goed zeemanschap) en lading. De beperkte invloed die de overheid
kan uitoefenen ligt tijdens het laden in Nederland, door middel van inspectie en handhaving
bij het laadproces.

Twee risico’s die een minder hoog risico vormen maar nadrukkelijk de aandacht hebben
zijn:

– Het verlies van containers

– De aanvaring van windturbines door schepen

Verlies van containers.

Door het ongeval met de MSC Zoe, waarbij in de nacht van 1 op 2 januari 2019 een groot
aantal containers in zee terechtkwam waardoor vervuiling van het Waddengebied optrad,
is het risico van containerverlies op zee prominent naar voren gekomen. Omdat het
verlies van containers in de jaren daarvoor slechts sporadisch voorkwam, werd dit
risico (vergeleken met andere risico’s; zie bijlage 1) aanvankelijk niet hoog ingeschat.
Door de gebeurtenissen met de MSC Zoe is gebleken dat het van belang is om goed grip
te hebben op de risico’s van containertransport op de Noordzee. Rijkswaterstaat heeft
daarom op mijn verzoek een risicoanalyse uitgevoerd. Het rapport dat die risicoanalyse
beschrijft zal ik u op korte termijn toesturen, samen met mijn uitgebreide reactie
op het OvV-rapport over de MSC Zoe. De voorgestelde maatregelen in de risicoanalyse
zullen verder worden beschouwd in het kader van de opvolging van de aanbevelingen
uit het OvV-rapport.

Aanvaring van windturbines door schepen.

Vanwege het toenemend aantal windturbineparken op de Noordzee heeft de beheersing
van risico’s die daarmee samenhangen mijn aandacht. In de komende jaren worden windturbineparken
op de Noordzee gerealiseerd ten behoeve van de duurzame energievoorziening van Nederland.
Deze parken hebben invloed op de nautische veiligheidsrisico’s op de Noordzee, zoals
het risico van aanvaring van windturbines. Het scheepvaartverkeer zal grotendeels
om de parken heengeleid worden. Bij de voorbereiding van de windparken zijn de scheepvaarroutes
geoptimaliseerd en is beleid geformuleerd10 ten aanzien van veiligheidszones rond windturbineparken. Op dit moment wordt onderzocht
welke aanvullende maatregelen nodig zijn om de risico’s voldoende te beheersen.

Nautische risico’s binnenwateren (inclusief zeehavens)

De grootste nautische risico’s op de binnenwateren (inclusief zeehavens) zijn:

1. Aanvaring tussen recreatievaart en beroepsvaart

2. Aanvaring beroepsvaart van een brug of ander object

Ad 1. Een ongeval tussen beroepsvaart en een recreatievaartuig is een van de grootste risico’s op de binnenwateren. In het verleden zijn hierbij
meerdere dodelijke slachtoffers te betreuren geweest, zodat er al jaren ingezet wordt
op beheersmaatregelen om dit risico te verkleinen. Een van de maatregelen is het zo
veel mogelijk scheiden van beroepsvaart van recreatievaart en het geven van voorlichting
aan vaarweggebruikers over de risico’s en het gewenste vaargedrag om ongevallen te
voorkomen vanuit het samenwerkingsverband «Varen doe je Samen». Ook wordt handhavend
opgetreden op het naleven van de verkeersregels. Het aantal aanvaringen tussen beroepsvaart
en recreatievaart is inmiddels gestaag gedaald en het aandeel van deze ongevallen
in het totaal aantal geregistreerde scheepsongevallen is sterk afgenomen zoals uit
bijgevoegde figuur blijkt. Hieruit kan worden opgemaakt dat de ingezette maatregelen
effectief zijn, zodat dit beleid wordt voortgezet.

Ad 2. Aanvaring van beroepsvaart van bruggen en andere objecten. In navolging van een aanbeveling in het rapport van de OvV op de aanvaring van stuw
Grave is systematisch in beeld gebracht hoe groot de risico’s van aanvaring van bruggen
(en andere objecten) zijn11. Nederland kent een groot aantal bruggen en lang niet alle bruggen zijn gevoelig
voor aanvaring. Aanvaringen met bruggen kunnen ernstige schade opleveren aan deze
kunstwerken en leiden tot stremmingen van de vaarweg en van kruisende wegen en railverbindingen.
De effecten daarvan op omwonenden en gebruikers zijn ongewenst en ik streef een betere
beheersing van dit risico na. Een nadere analyse is nog nodig voor gerichte verbetering
van de risicobeheersing. Duidelijk is wel dat relatief smalle kanalen met oude bruggen
waar geleidelijk aan steeds grotere scheepvaart is gaan varen een hoger risico kennen.
Een voorbeeld hiervan is de hoofdvaarweg Lemmer-Delfzijl. Rijkswaterstaat werkt met
de provincies Fryslân en Groningen aan het verbeteren van de hoofdvaarweg Lemmer-Delfzijl.
Een achttal bruggen is hier in het verleden al vervangen. In november 2018 heb ik
de startbeslissing getekend voor de aanpak voor vijf bruggen in Fryslân. Naar verwachting
zijn alle vijf de bruggen vervangen eind 2026. Ook in Groningen lopen studies naar
een aantal bruggen.

Naast bruggen zijn er ook andere objecten zoals stuwen of keringen die aangevaren
kunnen worden. Het incident met stuw Grave en de recente aanvaring van stuw Linne
maken duidelijk dat er verbetermaatregelen nodig zijn. Naar aanleiding van het incident
bij de stuw Grave heeft Rijkswaterstaat onderzoek gedaan naar het vaarwegbeeld dat
schippers hebben bij het benaderen van objecten (keringen en spui/sluisobjecten).
Hieruit bleek dat het vaarwegbeeld niet op alle punten helder was voor schippers.
In mijn schrijven aan uw Kamer van 19 maart 202012 heb ik de resultaten van dat onderzoek aangeboden en verbetermaatregelen aangekondigd.
De aangekondigde verbetermaatregelen worden nu geïmplementeerd. Aanvullend onderzoek
naar het vaarwegbeeld op andere locaties is in uitvoering en Rijkswaterstaat onderzoekt
de verbetering van risicobeheersing van aanvaringen van een aantal objecten.