Brief regering : Invulling van de motie van het lid Sneller c.s. over evalueren van de Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyses

Nr. 33 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 november 2020

Op 8 oktober 2019 (Handelingen II 2019/20, nr. 10, item 17) is in de Kamer de motie van het lid Sneller (Kamerstuk 35 300, nr. 54) aangenomen die de regering verzoekt de Algemene Leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyses
(MKBA) vanuit het concept brede welvaart te evalueren, met als doel om de relevante
maatschappelijke component in deze analyses beter te verankeren. Deze opgave is gezamenlijk
door de ministeries van Economische Zaken en Klimaat en Financiën opgepakt. Middels
deze brief bied ik u, mede namens de Minister van Economische Zaken en Klimaat, bijgaand
rapport voor de beantwoording van deze motie aan1. In deze brief geef ik de belangrijkste conclusies en aandachtspunten uit het rapport
en sluit ik af met de vervolgacties.

In de motie wordt expliciet verwezen naar de Monitor Brede Welvaart als een van de
ontwikkelingen die de interpretatie van de maatschappelijke component, sinds het opstellen
van de leidraad in 2013 (Kamerstuk 33 750 IX, nr. 9), heeft verbreed. Om die reden is de Monitor een prominente rol toebedeeld in deze
evaluatie. Het is echter belangrijk te benadrukken dat de MKBA en de Monitor twee
verschillende instrumenten zijn met verschillende doelen, maar dat allebei de instrumenten
een breed welvaartsbegrip hanteren. In deze brief en het rapport zijn beide instrumenten
en de verschillen en gelijkenissen beschreven. Vervolgens is de MKBA vanuit het concept
brede welvaart geëvalueerd en zijn enkele aandachtspunten geïdentificeerd. We bevelen
aan om een update van of aanvulling op de Leidraad te maken, waarbij deze aandachtspunten
nader onderzocht en uitgewerkt kunnen worden.

Verschillen en gelijkenissen tussen de MKBA en Monitor Brede Welvaart

De Monitor monitort de huidige staat en ontwikkelingen van de brede welvaart van Nederland aan de hand
van een breed scala aan indicatoren. De MKBA is daarentegen primair een instrument voor ex ante beleidsevaluatie en moet inzicht bieden in de toekomstige effecten van een voorgenomen project of
maatregel op de brede welvaart in Nederland, bezien over een lange tijdshorizon. Een
overeenkomst is dat beide instrumenten naar brede welvaart kijken. Hiermee wordt bedoeld dat breder wordt gekeken dan alleen de financieel-economische
aspecten van welvaart en ook kosten en baten op terreinen als gezondheid, klimaat
en natuur dienen te worden meegenomen. Brede welvaart bestaat uit drie aspecten: de
kwaliteit van leven van huidige generaties, de welvaart van latere generaties en de
welvaart van mensen elders in de wereld. De manier waarop brede welvaart wordt gemeten
verschilt echter tussen de MKBA en de Monitor.

In de MKBA staat de economische welvaartstheorie centraal en worden verschillende
effecten gewogen met behulp van prijzen of waarderingskengetallen (monetarisering).
In de Monitor wordt gebruik gemaakt van een dashboardbenadering, waarin uiteenlopende
indicatoren naast elkaar gepresenteerd worden. In de Monitor is met aparte indicatoren
aandacht voor de welvaart voor latere generaties en voor mensen in andere landen.
In de MKBA ligt de focus voornamelijk op de welvaart van de huidige generaties in
Nederland, maar worden ook langetermijneffecten meegenomen en gewogen. Grensoverschrijdende
effecten worden in een MKBA alleen in beeld gebracht als deze relevant zijn. De MKBA
werkt toe naar een gewogen saldo van kosten en baten, om te kunnen beoordelen of een
project welvaartsverhogend is, vanuit het moment waarop de beslissing genomen wordt
en voor de groepen die het beleid betreft. De Monitor maakt nadrukkelijk geen weging
en laat de waardering van verschillende indicatoren aan de politiek.

MKBA-werkwijzers

Sinds het instellen van de Algemene leidraad in 2013 heeft het vakgebied niet stilgezeten.
Voor een aantal beleidsterreinen zijn meer specifieke handreikingen gemaakt, de zogeheten
werkwijzers. De Leidraad en de specifieke werkwijzers bieden daarmee ondersteuning
aan de trend en ambitie om het MKBA-instrument ook op andere terreinen dan infrastructuur
en het ruimtelijke domein zinvol toe te passen. Sinds het verschijnen van de leidraad
in 2013 zijn onder meer de werkwijzer voor het sociale domein (2016), de werkwijzer
milieu (2017), de werkwijzer natuur (2018), en de werkwijzer digitale overheid (2019)
verschenen.2 Op dit moment wordt gewerkt aan een verkenning voor een werkwijzer op het gebied
van justitie en veiligheid en een werkwijzer voor de luchtvaart.

Uitkomsten onderzoek en suggesties voor verbetering

In het kader van deze motie is gesproken met experts met relevante kennis en ervaring
met de theorie en/of praktijk van de MKBA. Deze experts zijn werkzaam bij de drie
planbureaus, het CBS, de Algemene Rekenkamer, universiteiten en bij verschillende
ministeries. Daarnaast is onderzoek verricht naar acht MKBA’s die opgesteld zijn op
basis van de leidraad uit 2013. Uit deze gesprekken en case studies volgen enkele
aandachtspunten.

Inspiratiebron en checklist

De Monitor kan in een vroege fase van de MKBA gebruikt worden als inspiratiebron en
checklist voor de te onderzoeken effecten, naast de Leidraad, bestaande thematische
werkwijzers en inhoudelijke expertise. Ook kan de Monitor inspiratie bieden voor nog
te maken werkwijzers. De indicatoren uit de Monitor kunnen echter niet 1-op-1 worden
overgenomen, omdat zij vaak van een andere aard zijn dan nodig is voor de MKBA. In
dat geval kunnen maatstaven worden gebruikt die verwant zijn aan de indicatoren uit
de Monitor.

Grensoverschrijdende effecten

Een ander aandachtspunt is het vermelden van de kosten en baten die elders optreden,
over de grenzen van de geografische eenheid waarop de MKBA betrekking heeft. Vaak
beperkt de MKBA zich grotendeels tot een afgebakende geografische eenheid die voor
de opdrachtgever relevant is, maar maatschappelijk gezien mogelijk verstrekkendere
gevolgen heeft. Hierdoor worden wellicht belangrijke effecten die elders neerslaan
niet meegenomen, terwijl bij een verruiming van de geografische eenheid dit wel zou
gebeuren. Tot welk niveau dat zou moeten gaan, bijvoorbeeld tot aan Europees of mondiaal
niveau zal per MKBA verschillen en meer of minder relevant zijn.

Lange termijneffecten

De effecten op de lange termijn zouden duidelijker in beeld gebracht kunnen worden.
Voor een goede toepassing van de later-dimensie in de MKBA is het essentieel om manieren
te verkennen om meer duidelijkheid te verschaffen over de effecten op de lange termijn,
zoals de effecten op kapitaalvoorraden, zodat beleidsmakers waar nodig ook meer waarde
toe kunnen kennen aan deze effecten in een MKBA. Voor CO2 en andere milieueffecten kan namelijk een discussie gevoerd worden over de te hanteren
prijs. In een MKBA wordt daarnaast door toepassing van de discontovoet minder waarde
toegekend aan effecten in de (verre) toekomst dan aan effecten op de korte termijn.
Een manier om meer waarde toe te kennen aan de dimensie later bij een MKBA is om een
lagere discontovoet te hanteren, bijvoorbeeld voor zaken als klimaat en natuurbeleid.
De werkgroep Discontovoet komt later dit jaar met een advies over de hoogte van de
discontovoet. Een andere manier om de lezer meer bewust te maken van de langetermijneffecten
is door middel van presentatie: splits de korte en lange termijneffecten op en presenteer
deze expliciet. Hierdoor worden langetermijneffecten beter zichtbaar en kan het debat
hierover gevoerd worden.

Presentatie PM-Posten

De aanwezigheid van PM-posten (effecten die niet gekwantificeerd of gemonetariseerd
kunnen worden) blijft problematisch in een MKBA. Dit zijn vaak «zachtere effecten»
op het gebied van de natuurlijke leefomgeving of sociale effecten. In de communicatie
zou meer aandacht voor deze posten kunnen zijn, door de PM-posten in de samenvatting
en conclusies explicieter te formuleren. Dit kan door het saldo van de gekwantificeerde
effecten te noemen en daarbij de PM-posten als een positief of negatief sein te presenteren,
zonder daar getallen aan te verbinden. Op die manier is het duidelijker dat er bij
de beslissing nog rekening gehouden moet worden met PM-posten die een positieve of
negatieve invloed op het voorstel hebben.

Verdelingseffecten

Zoals ook in de Leidraad is beschreven, is het voor beleidsmakers belangrijk om naast
het saldo ook inzicht te hebben in de verdeling van de kosten en baten over verschillende
groepen in de samenleving. Hoewel de Algemene Leidraad aangeeft dat deze effecten
in kaart gebracht kunnen worden, is zij nog niet expliciet in het verplicht presenteren
van deze effecten in het samenvattende of concluderende deel van een MKBA-rapport. In de praktijk ontbreekt verdeling daarom regelmatig. Deze verdelingseffecten
kunnen echter wel belangrijk zijn, want deze verschaffen inzicht of compensatie mogelijk
en gewenst is. Daarom zou het waardevol zijn meer aandacht voor verdelingseffecten
te hebben in MKBA’s.

Daarbij zou ook nagedacht kunnen worden over het nut van gevoeligheidsanalyses die
rekening houden met verliesaversie en ongelijkheidsaversie van mensen. Er kan bij
een update van de MKBA-leidraad worden onderzocht of er aanleiding is om verdelingseffecten
te wegen, bijvoorbeeld door een toename in het inkomen voor lage inkomens zwaarder
te laten wegen dan een even grote toename in het inkomen voor hoge inkomens.

Communicatie

Ten slotte zijn er aandachtspunten bij de kwaliteit van de communicatie van de resultaten.
Om dit te verbeteren, is het belangrijk dat MKBA-opstellers de resultaten visueel en toegankelijk presenteren en daarbij helder aangeven
welke aspecten van brede welvaart zijn meegenomen in de analyse. Een manier om dit
te doen is middels een dashboard of spindiagram, waarin wordt aangegeven welke aspecten
van brede welvaart worden beïnvloed door het voorstel en of de effecten in de MKBA
zijn gekwantificeerd of niet. Zoals hierboven benoemd, zou het goed zijn om hierbij
korte- en langetermijneffecten ook apart te tonen. Bij deze presentatie is het ook
wenselijk dat MKBA-opstellers gebruik maken van een oplegger bij de MKBA waarin zichtbaar
wordt hoe de indicatoren uit de Monitor worden beïnvloed door de maatregel. Dit hoeft
niet per se gekwantificeerd te worden en kan ook bestaan uit onderbouwde plussen en
minnen op de relevante indicatoren. Voor de lezer en beleidsmakers helpt het om hierbij
ook de huidige stand en de recente ontwikkeling van deze indicatoren te zien, met
informatie uit de Monitor. Dit biedt context en is nuttig, omdat deze context per
definitie wegvalt bij de vergelijking van de huidige situatie en een beleidsmaatregel.

Tijd en budget voor «zachte effecten»

De uitvoering van MKBA’s is uiteraard gebonden aan tijd en budget. Bij een beperkt
budget en beperkte tijd vallen de moeilijker te achterhalen «zachte effecten» vaak
als eerste weg. Het is daarom van belang de MKBA-opstellers genoeg tijd en budget
krijgen van hun opdrachtgevers als belangrijke «zachte» effecten die moeilijk te kwantificeren
zijn goed moeten worden meegenomen bij een MKBA, bijvoorbeeld in het geval van leefomgevingseffecten.
Dit kan mogelijk verhinderen dat deze zaken te weinig aandacht krijgen in de analyse
en als PM-post worden opgenomen. Voor een compleet overzicht van de evaluatie van
de MKBA verwijs ik u naar het onderzoeksrapport dat opgenomen is als bijlage.

Vervolgacties

De MKBA is een belangrijk instrument om inzicht te geven in de voorziene welvaartseffecten
van verschillende beleidsopties en sluit aan bij het brede streven van de Rijksbrede
Operatie Inzicht in Kwaliteit om te werken aan meer evidence-informed beleid. Het
is daarom goed dat er blijvende aandacht is voor de manier waarop MKBA’s worden uitgevoerd
en dat deze goed aansluiten op de laatste inzichten op het gebied van brede welvaart.
De eerdergenoemde departementale werkwijzers en het voorliggende onderzoek spelen
hierin een belangrijke rol.

Het kabinet beveelt aan om een update van of aanvulling op de Leidraad te maken, waarbij
bovenstaande aandachtspunten nader onderzocht en uitgewerkt kunnen worden. Ook het
werk dat de afgelopen jaren in de vorm van nieuwe werkwijzers is verricht kan in deze
update bijdragen aan verbetering en verduidelijking van de MKBA. Daarbij is het volgens
het kabinet belangrijk om in het oog te houden dat de concrete invulling van het begrip
brede welvaart niet voor iedereen hetzelfde is. Politieke partijen hebben immers verschillende
ideeën, plannen en prioriteiten. Omdat meningen, waarderingen, posities en politieke
verhoudingen kunnen verschuiven is de invulling van «brede welvaart» niet statisch.

De Algemene Leidraad uit 2013 is opgesteld door het CPB en het PBL. Binnen het Rijk
zijn ministeries, planbureaus en andere organisaties binnen het Rijk verenigd in het
MKBA-kernteam. Het kabinet vraagt het MKBA kernteam om de Algemene Leidraad van de
beschreven update te (laten) voorzien en te bekijken hoe dit binnen de Leidraad het
beste kan worden vormgegeven.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra