Brief regering : Fiche: Verordening Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart -prestatiebeoordelingsorgaan gemeenschappelijk Europees luchtruim

Nr. 2988
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Methaanstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 2980)

Fiche: Mededeling strategie voor duurzame chemische stoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 2981)

Fiche: Mededeling Een renovatiegolf voor Europa (Kamerstuk 22 112, nr. 2982)

Fiche: Besluit 8e Milieuactieprogramma (Kamerstuk 22 112, nr. 2983)

Fiche: Mededeling verbetering toegang tot rechter in milieuzaken in EU en lidstaten
(Kamerstuk 22 112, nr. 2984)

Fiche: Wijziging Verordening implementatie Verdrag van Aarhus (Kamerstuk 22 112, nr. 2985)

Fiche: Verordening EU-éénloketomgeving voor douane (Kamerstuk 22 112, nr. 2986)

Fiche: Verordening gemeenschappelijk Europees Luchtruim (Kamerstuk 22 112, nr. 2987)

Fiche: Verordening Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart -prestatiebeoordelingsorgaan
gemeenschappelijk Europees luchtruim

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Verordening Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart -prestatiebeoordelingsorgaan
gemeenschappelijk Europees luchtruim

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een verordening van het Europees parlement en de Raad tot wijziging
van Verordening (EU) 2018/1139 met betrekking tot het vermogen van het Agentschap
van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart om op te treden als prestatiebeoordelingsorgaan
van het gemeenschappelijk Europees luchtruim

b) Datum ontvangst Commissiedocument

september 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020) 577 final

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC05…

e) Nr. impact assessment Commissie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Transportraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Defensie

h) Rechtsbasis

Artikel 100, tweede lid van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
(VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 22 september 2020 presenteerde de Commissie twee voorstellen voor het vernieuwen
van het regelgevend kader voor het gemeenschappelijke Europees luchtruim (single European sky, SES). Dit fiche gaat over de herziening van de regelgeving om het Europees Agentschap
voor luchtvaartveiligheid (European Union Aviation Safety Agency, EASA) op te kunnen laten treden als prestatiebeoordelingsorgaan (Performance Review Body, PRB) voor SES (hierna: voorstel prestatiebeoordelingsorgaan). Voor het andere voorstel
van de Commissie – een aanpassing van het voorstel voor herschikking (recast) van de regelgeving inzake de tenuitvoerlegging van SES (hierna: het aangepaste herschikkingsvoorstel
SES) – is een separaat fiche opgesteld1. Beide voorstellen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. De voorstellen hebben
als doel om het beheer van het Europese luchtruim te moderniseren en duurzamere en
efficiëntere vliegpaden te bereiken.

Dit voorstel betreft de praktische uitvoering en juridische implementatie van het
voorstel het prestatiebeoordelingsorgaan2 dat rechtstreeks de prestatiedoelen moet gaan vaststellen van de nationale luchtverkeersleidingsorganisaties
onder EASA te brengen. Om uitvoering te kunnen geven aan het onderbrengen van het
prestatiebeoordelingsorgaan bij EASA dient de EASA Basisverordening3 te worden aangepast. De uitwerking van de rol en verantwoordelijkheden van het prestatiebeoordelingsorgaan
zijn onderdeel van het aangepaste herschikkingsvoorstel SES. Het prestatiebeoordelingsorgaan
zal binnen EASA functioneel gescheiden zijn van de EASA directie(s) die toezicht houden
op de vliegveiligheid en zal hiërarchisch niet ondergeschikt zijn aan de uitvoerend
directeur van EASA. De voorgestelde verordening verzorgt de introductie van het orgaan
(regelgevende raad voor prestatiebeoordeling); een adviserend coördinatieorgaan voor
nationale toezichthouders (adviesraad voor prestatiebeoordeling); de functie van directeur
voor prestatiebeoordeling; en een beroepsraad voor prestatiebeoordeling. Het voorstel
bevat diverse bepalingen die er zorg voor moeten dragen dat de onafhankelijkheid van
het prestatiebeoordelingsorgaan binnen EASA gegarandeerd is. De activiteiten van het
prestatiebeoordelingsorgaan zullen vooral moeten worden gefinancierd door de luchtverkeersleidingsorganisaties.

b) Impact assessment Commissie

Niet opgesteld

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet steunt de doelstellingen van een gemeenschappelijk Europees luchtruim.
Ook het Nederlands beleid is gericht op het borgen van de veiligheid, vergroten van
de capaciteit, minimaliseren van de milieu impact en waar mogelijk verlagen van de
kosten van het luchtverkeerbeheer.

Binnen het huidige regelgevingskader wordt in Nederland bijgedragen aan de SES doelen
via onder andere het civiel-militaire Programma Luchtruimherziening, de sturing van
het kabinet op de prestaties van de luchtverkeersleidingsorganisaties en 1ATM4.

De luchtnavigatiedienstverlening in Nederland wordt uitgevoerd door het zelfstandig
bestuursorgaan (ZBO) Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL), het Ministerie van Defensie,
de internationale organisatie EUROCONTROL (Maastricht Upper Area Control Centre) en
het KNMI. Deze organisaties vallen onder de (deels gezamenlijke) verantwoordelijkheid
van de ministers van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie.

Het kabinet ziet de «militaire waarborgen» uit de huidige Single European Sky (SES)
raamwerkverordening5, waarin onder meer staat dat «SES-voorschriften niet van toepassing zijn op militaire
operaties en trainingen», als randvoorwaarde voor de efficiënte uitvoering van de
grondwettelijke taak van de krijgsmacht en wenst deze te behouden.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet beoordeelt de doelstellingen om het beheer van het Europese luchtruim
te moderniseren, en duurzamere en efficiëntere vliegpaden te bereiken, als positief.
De doelstellingen die met onderhavig voorstel en het aangepaste herschikkingsvoorstel
SES worden nagestreefd worden reeds door het kabinet ondersteund en ten uitvoering
gebracht.

Het kabinet hecht belang aan een goede prestatiesturing om zodoende de prestatie van
luchtverkeersbeheer te verbeteren als het gaat om veiligheid, capaciteit, kosten-efficiëntie
en milieu. Voor het kabinet is het echter onvoldoende duidelijk hoe het onderbrengen
van het prestatiebeoordelingsorgaan bij EASA en de voorgestelde inrichting van het
prestatiebeoordelingsorgaan hieraan gaat bijdragen. Overkoepelend betreft dit voorstel
vooral een uitbreiding van bevoegdheden van het prestatiebeoordelingsorgaan bij EASA
die op dit moment bij de lidstaten liggen. Door de summiere onderbouwing is het kabinet
niet overtuigd dat en op welke wijze deze uitbreiding van bevoegdheden bijdraagt aan
het bereiken van de doelstellingen van een meer schaalbaar en duurzamer luchtverkeersbeheer.
Het kabinet acht deze uitbreiding van bevoegdheden problematisch vanwege de nationale
verantwoordelijkheid met betrekking tot het luchtruim. De Commissie geeft daarnaast
onvoldoende onderbouwing in hoeverre de doelstellingen kunnen worden bereikt met de
voorgestelde maatregelen in het voorstel prestatiebeoordelingsorgaan. Bovendien is
het reeds mogelijk om binnen de huidige SES-regelgeving de doelstellingen na te streven.

Met het voorstel wordt meer complexiteit geïntroduceerd in een al drukke en complexe
omgeving. Door de sturing van de luchtverkeersdienstverleners deels te beleggen bij
het prestatiebeoordelingsorgaan binnen EASA, zal Nederland onvoldoende kunnen sturen
op de kwaliteit en continuïteit van de luchtverkeersdienstverlening in het eigen luchtruim
en de uitvoering van relevante onderdelen van het nationale luchtvaartbeleid. Het
kabinet ziet graag dat deze rol bij de lidstaat blijft.

Het kabinet is van mening dat de inhoud van dit voorstel in samenhang moet worden
bezien met het aangepaste herschikkingsvoorstel SES, waarbij het logisch is om de
behandeling te starten met het aangepaste herschikkingsvoorstel SES. In de discussies
over het aangepaste herschikkingsvoorstel SES dient te worden besloten hoe de prestatiesturing
moet gaan functioneren en welke rol het prestatiebeoordelingsorgaan daarin heeft.
Pas daarna kan worden gesproken over de vraag hoe het prestatiebeoordelingsorgaan
moet worden ingericht en waar dit moet worden ingebed.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het voorstel is in gezamenlijkheid met het aangepaste herschikkingsvoorstel SES gepresenteerd.
Over het algemeen zijn het onderhavige voorstel en het aangepaste herschikkingsvoorstel
SES kritisch ontvangen. Specifiek voor het voorstel om het prestatiebeoordelingsorgaan
bij EASA onder te brengen willen veel lidstaten eerst meer zekerheid over de prestatiesturing
als onderdeel van het aangepaste herschikkingsvoorstel SES, voordat zij willen beoordelen
of dit gerelateerde voorstel gepast is.

Ook in het Europees parlement is onderhavig voorstel in gezamenlijkheid met het aangepaste
herschikkingsvoorstel SES gepresenteerd. Er werd al lange tijd uitgekeken naar een
herziening van de SES-regelgeving. De twee Commissie voorstellen zijn door het EP
over het algemeen positief ontvangen. Enkele leden zijn kritisch over de onderbouwing
van de bijdrage van de twee voorstellen aan het behalen van de doelstelling op het
gebied van duurzaamheid.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De voorgestelde
rechtsgrondslag is artikel 100, lid 2, VWEU. Op grond van dit artikel kunnen het Europees
parlement en de Raad, in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid, volgens
de gewone wetgevingsprocedure, passende bepalingen vaststellen voor de luchtvaart.
Op het terrein van vervoer is sprake van een gedeelde bevoegdheid van de EU en de
lidstaten (artikel 4, lid 2, onder g), VWEU).

b) Subsidiariteit

De beoordeling van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Internationale
samenwerking op het gebied van luchtruimbeheer en luchtvaartnavigatiediensten geschiedt
reeds in de ICAO op grond van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart.
De afspraken in dat verband zijn slechts in beperkte mate bindend en niet direct werkend.
De wenselijkheid van communautaire wetgeving en samenwerking sluit aan op de doelstellingen
van SES. De beoogde doelen van het genoemde herschikkingsvoorstel SES gericht op schaalbare
luchtverkeersleidingscapaciteit en vermindering van de milieu impact zouden door gemeenschappelijke
regelgeving kunnen worden bereikt. Met louter maatregelen van afzonderlijke lidstaten
kunnen deze doelen niet worden verwezenlijkt. Onderhavig voorstel bevat de nadere
uitwerking van onderdelen in het herschikkingsvoorstel SES met de benodigde wijzigingen
in de EASA Basisverordening.

c) Proportionaliteit

De proportionaliteit van het voorstel wordt als negatief beoordeeld. In dit voorstel
worden de taken van het prestatiebeoordelingsorgaan ondergebracht bij EASA en wordt
de bevoegdheid over prestatiesturing van de luchtverkeersdienstverlening van het prestatiebeoordelingsorgaan
– dat reeds is geïntroduceerd in het genoemde herschikkingsvoorstel SES – nader ingevuld.
Met name de bevoegdheden over prestatiesturing (inclusief financiering) van de luchtverkeersdienstverlening
door middel van het rechtstreeks indienen van de prestatieplannen van de verschillende
luchtverkeersdienstverleningsorganisaties gaat het kabinet te ver. Onder de huidige
SES-regelgeving zijn het de lidstaten die prestatieplannen van de luchtverkeersdienstverleningsorganisaties
goedkeuren en een nationaal prestatieplan indienen bij de Commissie. De noodzakelijke
aansturing van de lidstaat op de luchtverkeersdienstverlening wordt hiermee sterk
verminderd. Het kabinet ziet hier een risico dat onvoldoende rekening kan worden gehouden
met nationale en lokale belangen ten opzichte van netwerkbelangen. Hierdoor gaat het
voorgestelde optreden verder dan noodzakelijk en laat het onvoldoende ruimte aan de
lidstaten.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel leidt niet tot extra EU-uitgaven.

Wel leidt het voorstel tot een wijziging in de EASA-begroting. EASA zal voortaan deels
gefinancierd worden uit financiering van Eurocontrol ter compensatie van het overnemen
van de regelgevende activiteiten voor interoperabiliteit en bijdrages van luchtverkeersleidingsorganisaties
(effectief: betalingen van luchtruimgebruikers via luchtverkeersleidingstarieven)
om het functioneren van het prestatiebeoordelingsorgaan te financieren.

Indien het voorstel toch tot financiële gevolgen leidt is het kabinet van mening dat
de benodigde middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van het meerjarig financieel kader: MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027, en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

Voor zover thans valt te overzien leidt het voorstel niet tot extra uitgaven voor
de rijksoverheid.

Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

De financiering van de activiteiten van het prestatiebeoordelingsorgaan uit heffingen
zal de heffingen voor de luchtvaartmaatschappijen verder verhogen.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

Het onderbrengen van het prestatiebeoordelingsorgaan onder EASA heeft tot gevolg dat
luchtverkeersdienstverleners zich voor verschillende activiteiten bij verschillende
toezichthouders moeten verantwoorden. Dit zal hogere kosten en administratieve lasten
voor luchtverkeersdienstverleners met zich meebrengen.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

Een verruiming van bevoegdheden van het prestatiebeoordelingsorgaan onder EASA kan
leiden tot een afbreuk van de sturingsmogelijkheden van lidstaten op luchtverkeersdienstverleners.
Hierdoor kan Nederland in mindere mate sturen op de kwaliteit en continuïteit van
de luchtverkeersdienstverlening in het eigen luchtruim en heeft Nederland niet meer
de volledige bevoegdheid om voor de civiele luchtvaart een afweging te kunnen maken
tussen lokale en netwerkbelangen. Dit kan de concurrentiekracht van de Nederlandse
luchtvaartsector negatief beïnvloeden.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Voor zover thans valt te overzien zal het voorstel en de daaropvolgende uitvoeringsverordeningen
tot aanpassing van nationale voorwaarden leiden. Dit zal wijziging met zich meebrengen
van de Wet Luchtvaart, in het bijzonder de hoofdstukken 5 (Luchtverkeer) en 11 (toezicht
en handhaving) en de lagere regelgeving die krachtens deze wet van toepassing zijn.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel bevat nieuwe bevoegdheden om uitvoeringshandelingen vast te stellen.

Artikel 120 bis, achtste lid uitvoeringshandelingen volgens onderzoeksprocedure. Hiermee
worden regels gesteld voor de berekening van de jaarlijkse bijdragen van aangewezen
verleners van luchtverkeersdiensten. Het kabinet maakt het voorbehoud dat het bedenkingen
heeft bij financiering van het prestatiebeoordelingsorgaan uit bijdrages van luchtverkeersdienstverleners.
Indien wel tot deze aanpak wordt besloten, kan het kabinet uitvoeringshandelingen
volgens onderzoeksprocedure voor Artikel 120 bis, achtste lid, steunen, omdat hiermee
wordt gewaarborgd dat de verordening in alle lidstaten volgens eenvormige voorwaarden
wordt uitgevoerd en het gaat om handelingen van algemene strekking.

Artikel 126 bis, vierde lid uitvoeringshandelingen volgens onderzoeksprocedure. Hierin
wordt voorgesteld gedetailleerde regels vast te stellen voor de door het als prestatiebeoordelingsorgaan
optredende Agentschap opgelegde vergoedingen en heffingen, waarin met name wordt gespecificeerd
hoe hoog die vergoedingen en heffingen zijn en hoe ze moeten worden betaald. Het kabinet
maakt het voorbehoud dat het bedenkingen heeft bij financiering van het prestatiebeoordelingsorgaan
uit vergoedingen en heffingen. Indien wel tot deze aanpak wordt besloten, kan het
kabinet uitvoeringshandelingen volgens onderzoeksprocedure in Artikel 126 bis, zesde
lid, steunen, omdat hiermee wordt gewaarborgd dat de verordening in alle lidstaten
volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd en het gaat om handelingen van algemene
strekking.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

In het voorstel wordt voorgesteld dat de verordening in werking treedt op de twintigste
dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie wat
de gebruikelijke inwerkingtredingtermijn is.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het aangepaste herschikkingsvoorstel SES bevat in het voorgestelde artikel 43 een
evaluatiebepaling waarin de Commissie uiterlijk in 2030 een evaluatie uitvoert om
de toepassing van deze verordening te beoordelen. Deze evaluatiebepaling zal vooral
betrekking moeten hebben op de uitvoering van de functie van het prestatiebeoordelingsorgaan,
in het licht van de onderliggende doelstellingen. Die evaluatie zal dus betrekking
hebben op de in het onderhavige voorstel voorgestelde wijzigingen.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Het voorstel heeft tot gevolg dat nationale toezichthouders (NSAs) moeten gaan samenwerken
met het prestatiebeoordelingsorgaan dat is ondergebracht bij EASA. Daarnaast neemt
het prestatiebeoordelingsorgaan enkele taken van de NSAs over waar het gaat om het
hogere (en-route) luchtruim. Tegelijkertijd introduceert het voorstel hiermee meer complexiteit in
het landschap van en noodzaak voor coördinatie tussen de betrokken organisaties en
instituten, wat de werklast weer kan verhogen.

Door het splitsen van toezichtstaken voor en-route en terminal luchtruim tussen het prestatiebeoordelingsorgaan en de NSA zullen luchtverkeersleidingsorganisaties
onder verschillende toezichthouders komen te staan. Dit vergroot de complexiteit en
verhoogt de management last van luchtverkeersleidingsorganisaties.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

N.v.t.