Brief regering : Fiche: Wijziging Verordening implementatie Verdrag van Aarhus

Nr. 2985
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Methaanstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 2980)

Fiche: Mededeling strategie voor duurzame chemische stoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 2981)

Fiche: Mededeling Een renovatiegolf voor Europa (Kamerstuk 22 112, nr. 2982)

Fiche: Besluit 8e Milieuactieprogramma (Kamerstuk 22 112, nr. 2983)

Fiche: Mededeling verbetering toegang tot rechter in milieuzaken in EU en lidstaten
(Kamerstuk 22 112, nr. 2984)

Fiche: Wijziging Verordening implementatie Verdrag van Aarhus

Fiche: Verordening EU-éénloketomgeving voor douane (Kamerstuk 22 112, nr. 2986)

Fiche: Verordening gemeenschappelijk Europees Luchtruim (Kamerstuk 22 112, nr. 2987)

Fiche: Verordening Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart -prestatiebeoordelingsorgaan
gemeenschappelijk Europees luchtruim (Kamerstuk 22 112, nr. 2988)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Wijziging Verordening implementatie Verdrag van Aarhus

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement
en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het
Verdrag van Aarhus betreffende de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming
en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen
en organen

b) Datum ontvangst Commissiedocument

14 oktober 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020) 642 final

d) EUR-Lex:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020PC06…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing:

Niet opgesteld1

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

h) Rechtsbasis

Artikel 192, eerste lid, Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

De EU is, net als al haar lidstaten, partij bij het Verdrag van Aarhus inzake toegang
tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden.
Door het Aarhus nalevingscomité (ACCC) is in 2017 geconstateerd dat de EU niet voldoet
aan het verdrag op het punt van toegang tot de rechter voor niet-gouvernementele organisaties
(ngo’s) als het gaat om besluiten die door de Europese instellingen of organen worden
genomen2. Dit nieuwe voorstel voor wijziging van de Aarhusverordening beoogt dit gebrek te
herstellen, en is in het kader van de Europese Green Deal en in samenhang met de mededeling
over verbetering van toegang tot de rechter3 uitgebracht. Het voorstel heeft tot doel de toegang voor ngo’s tot de procedure voor
bestuursrechtelijke toetsing van administratieve handelingen en nalatigheden van de
Europese instellingen en organen, die in strijd zijn met het milieurecht, te verbeteren.
Daartoe bevat het voorstel een drietal wijzigingen in de Aarhusverordening die onderstaand
worden belicht.

Het voorstel regelt allereerst een uitbreiding van de handelingen die door ngo’s bij
de EU-instelling of het EU-orgaan voor bestuursrechtelijke toetsing kunnen worden
voorgelegd. De belangrijkste reden voor ontoelaatbaarheid van verzoeken om interne
herziening door ngo’s in de huidige praktijk is dat de betreffende handeling waartegen
een ngo wil opkomen niet van individuele strekking wordt geacht. Een beslissing op
verzoek om interne herziening van een handeling van een EU-instelling kan door het
Europees Hof van Justitie worden getoetst, maar bij deze toetsing kan niet naar de
inhoud van de oorspronkelijke handeling worden gekeken. In de praktijk van de rechtspraak
van het Europees Hof vormt het criterium van rechtstreekse geraaktheid genoemd in
artikel 263 VWEU een vereiste waaraan ngo’s niet kunnen voldoen. In het nieuwe voorstel
wordt het vereiste van «individuele strekking» van de administratieve handeling niet
meer gehanteerd. Niet-wetgevingshandelingen van algemene strekking komen hierdoor
ook onder de reikwijdte en worden vatbaar voor een verzoek tot interne herziening,
zoals bijvoorbeeld een besluit van de Commissie op het verzoek van een lidstaat voor
een derogatie. Niet-wetgevingshandelingen waarvoor uitvoeringshandelingen op nationaal
niveau vereist zijn, worden uitgezonderd. Als reden voor de uitzondering wordt vermeld
dat ten aanzien van dergelijke handelingen een prejudiciële procedure open staat (artikel
267 VWEU).

Het voorstel verduidelijkt ten tweede dat interne herziening moet worden uitgevoerd
om te toetsen of een administratieve handeling «in strijd is met het milieurecht».
Deze bewoordingen beogen een betere aansluiting bij de eisen uit het Verdrag van Aarhus.
Voortaan moet getoetst worden of een handeling bepalingen bevat die vanwege hun gevolgen
strijdig met het milieurecht zijn, dat wil zeggen een negatief effect op de doelstellingen
van het EU-milieurecht kunnen hebben. Dit betekent een verruiming van de huidige werkingssfeer,
die alleen ziet op handelingen die gebaseerd zijn op een milieugrondslag. Daarmee
kunnen besluiten op het gebied van bijvoorbeeld transport, energie of landbouw die
raken aan het milieubeleid ook onder de werking van de Aarhusverordening vallen.

Ten derde worden de termijnen voor de procedure voor interne herziening verruimd met
twee weken voor ngo’s voor het indienen van een verzoek en met vier weken voor de
instellingen van de EU voor beantwoording daarvan. De termijnen wijzigen daarmee van
de huidige zes weken naar acht weken voor indiening van een verzoek, en van de huidige
12 weken naar 16 weken voor beantwoording ervan.

b) Impact assessment Commissie

Er is geen apart impact assessment van het voorstel gemaakt. Wel is er in 2019 een studie4 gedaan naar de werking van toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, wat
het handelen en nalaten van de instellingen en organen van de EU betreft, en naar
de mogelijkheden ter verbetering. Het document besteedt aandacht aan de bevindingen
van het Aarhus nalevingscomité naar aanleiding van de klacht tegen de EU5, maar met een bredere reikwijdte, namelijk in het kader van de rechtsorde van de
EU en het stelsel van rechterlijke toetsing en het Handvest van de grondrechten van
de EU.

De studie verkent manieren en middelen om het Verdrag van Aarhus na te leven die verenigbaar
zijn met het algehele EU-systeem van rechterlijke toetsing, met het doel om een mogelijke
oplossing in te kunnen passen in de bestaande rechtsorde van de EU en het systeem
van rechtsbescherming. Het geeft onder meer een overzicht van EU-handelingen die vatbaar
zijn voor administratieve of rechterlijke toetsing en juridische procedures sinds
de inwerkingtreding van de oorspronkelijke Aarhusverordening in 2006, samen met de
kosten voor de EU-instellingen en andere stakeholders. De studie evalueert het hele
EU-systeem voor rechtsherstel, inclusief de Aarhusverordening samen met de artikelen
263, vierde alinea, en 267 VWEU, en gaat in op belangrijke gebieden om maatregelen
te nemen ter verbetering van het EU-systeem voor rechtsbescherming om naleving door
de EU van het Verdrag van Aarhus te verzekeren.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet is voorstander van een goede toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden.

Nederland is (net als de EU en alle lidstaten) partij bij het Verdrag van Aarhus inzake
de toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter in
milieuaangelegenheden. Het kabinet is van mening dat de beginselen van het Verdrag
van Aarhus, met burgerrechten op milieugebied, een groot goed zijn voor Nederland,
de EU en de 46 verdragsluitende staten. Ruime toegang tot de rechter is een basis
voor de democratische rechtstaat en de rechtsorde. Dit geldt niet alleen voor de lidstaten
maar ook voor de EU-instellingen en organen zelf.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

De Raad heeft de Commissie middels besluit (EU) 2018/881 verzocht om te komen met
een studie en een voorstel tot wijziging van de verordening. Het kabinet vindt het
dan ook belangrijk dat de EU weer aan de verplichtingen voldoet die voortvloeien uit
het Verdrag van Aarhus. Het kabinet acht het voorstel opportuun en is van mening dat
een verbeterde toegang tot de rechter voor ngo’s op het gebied van besluiten door
de EU-instellingen en organen bijdraagt aan verbetering van de democratische rechtsorde
in Europa. Aanpassing van de Aarhusverordening is een noodzakelijke stap om ervoor
te zorgen dat de EU de verplichtingen in het kader van het Verdrag van Aarhus naleeft.
Het kabinet kan zich vinden in het schrappen van het vereiste van individuele strekking
van de niet-wetgevingshandeling waarvoor toetsing gevraagd kan worden, de verbreding
naar besluiten met milieugevolgen, en de verruiming van termijnen voor indiening van
een herzieningsverzoek en voor beantwoording daarvan om een zorgvuldige afweging te
kunnen maken. Als gevolg van het voorstel wordt de definitie van administratieve handelingen
waarvoor bestuurlijke herziening voor ngo‘s op het gebied van besluiten door de EU-instellingen
en organen open staat verruimd en daarmee samenhangend zal in een ruimer aantal gevallen
het recht op rechtsbijstand relevant kunnen zijn. Dit draagt bij aan verdere bescherming
van de fundamentele rechten.

Daarom zet het kabinet zich ervoor in om ervoor te zorgen dat er een akkoord kan worden
bereikt over wijziging van de verordening, met het oog op een te nemen besluit door
de Bijeenkomst van partijen bij het Verdrag van Aarhus, in oktober 2021. Deze bijeenkomst
beoogt een besluit te nemen over de door het Aarhus nalevingscomité geconstateerde
verdragsschending op het punt van toegang tot de rechter voor ngo’s bij besluiten
van de EU-instellingen en organen. Tijdens de vorige bijeenkomst van verdragspartijen
werd besluitvorming uitgesteld omdat de EU niet kon instemmen met het concept-besluit6. Het kabinet zal daarbij het vraagstuk van de precieze reikwijdte van de betreffende
administratieve handelingen die voor administratieve herziening in aanmerking komen
en de gevolgen ervan tijdens de onderhandelingen over wijziging van de verordening
aan de orde brengen. Ook zal Nederland het verzoek steunen om de Commissie in overleg
te laten treden met het Aarhus-nalevingscomité om na te gaan of de voorgestelde wijziging
afdoende tegemoetkomt aan de aanbevelingen van het Aarhus nalevingscomité.

Implicaties voor brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de motie van het lid Van Raan7 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit
van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Op alle vier aspecten beoordeelt het
kabinet dit voorstel positief, omdat het de toegang van ngo’s tot een herzieningsprocedure
tegen handelingen van de EU-instellingen en organen die gevolgen kunnen hebben voor
het milieu vergemakkelijkt.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Veel lidstaten zijn positief over het voorstel omdat het als noodzakelijke stap wordt
gezien om ervoor te zorgen dat de EU kan instemmen met een besluit door de bijeenkomst
van partijen over de bevindingen en aanbevelingen in de zaak tegen de EU, en dat de
EU het Verdrag van Aarhus weer zal naleven. Wel zijn er vragen naar de precieze reikwijdte
vanwege de complexiteit van het voorstel. Een enkele lidstaat trekt de noodzaak van
het voorstel in twijfel. Het Europees Parlement heeft de Commissie in 20178 (net als de Raad9) verzocht ervoor te zorgen dat de EU zich aan het Verdrag van Aarhus houdt en is
daarom naar verwachting positief over het feit dat er een wijziging van de verordening
wordt voorbereid.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid voor het voorstel als positief. De Commissie
baseert het voorstel op artikel 192, lid 1, VWEU. Uit dit artikel volgt dat het Europees
Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure de activiteiten vaststellen
die de Unie moet ondernemen om de doelstellingen van artikel 191 VWEU, zoals het bijdragen
aan het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu,
te verwezenlijken. Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde rechtsgrondslag.
De voorgestelde rechtsgrondslag komt bovendien overeen met de rechtsgrondslag van
de via het voorstel te wijzigen verordening.

b) Subsidiariteit

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het voorstel positief. Maatregelen op
het niveau van de EU zijn nodig omdat de EU partij is bij het Verdrag van Aarhus en
de Europese instellingen en organen moeten voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien
uit het verdrag die bindend zijn voor de EU. De voorgestelde verordening heeft tot
doel de uitvoering van de bepalingen uit het Verdrag van Aarhus betreffende de bestuursrechtelijke
of rechterlijke toetsing van bepaalde categorieën handelingen van de Unie te verbeteren.
Aangezien het hierbij gaat om handelingen van de Unie kan deze doelstelling alleen
bereikt worden op het niveau van de EU en is het voor de lidstaten niet mogelijk om
dit te realiseren. Het is daarom noodzakelijk dat dit op Europees niveau wordt geregeld.
Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving slechts op EU-niveau plaatsvinden.

c) Proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit van het voorstel positief. De voorgestelde
wijziging van de geldende verordening is het juiste instrument om het beoogde doel
van verbeterde rechtsbescherming voor ngo’s in milieuzaken betreffende besluiten van
de Europese instellingen te bereiken en gaat niet verder dan nodig is.

Ook inhoudelijk gaat het voorstel niet verder dan noodzakelijk en is het geschikt
om de doelstelling te bereiken. In de nalevingszaak van het ACCC tegen de EU is gebleken
dat de reikwijdte van het bestaande begrip «administratieve handeling» te beperkt
is en verruiming behoeft door het vereiste van individuele geraaktheid los te laten,
dat wat betreft de relatie met het milieu beter moet worden aangesloten bij de bewoordingen
van het Verdrag van Aarhus, en dat de voorgestelde verruiming van de termijnen nodig
is voor een goede voorbereiding van een herzieningsverzoek door een ngo en zorgvuldige
behandeling door de EU-instelling ervan.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel heeft mogelijk beperkte gevolgen voor de EU-begroting. De lasten voor
de EU-instellingen hangen direct samen met het verwachte aantal verzoeken om herziening
en zijn daarom moeilijk te voorzien. Omdat het voorstel drempels voor herzieningsverzoeken
verlaagt, zullen de lasten toenemen. Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het
MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

Er zijn geen financiële gevolgen voorzien voor (mede)overheden. Als een overheidsinstantie
materieel belang heeft bij een herzieningsverzoek en de aansluitende juridische procedure
en daarin argumentatie wil aandragen zal dit extra inzet kunnen vergen. Daarnaast
is het mogelijk dat lidstaten actie dienen te ondernemen als gevolg van uitspraken
van aangespannen rechtszaken door ngo’s, welke financiële gevolgen met zich mee kunnen
brengen.

Eventuele nationale budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de
beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Er zijn geen generieke financiële gevolgen voorzien. Financiële gevolgen voor het
bedrijfsleven worden voorzien als bedrijven kiezen voor belangbehartiging in een zaak
aangebracht door een ngo over gevolgen voor het milieu. Financiële baten voor burgers
kunnen bestaan uit een betere uitvoering en handhaving, of de vermeden kosten van
niet-uitvoering en voordelen van betere handhaving van de EU-milieuregelgeving.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

De lasten voor het bedrijfsleven zullen naar verwachting toenemen; dit houdt direct
verband met de stijging van het aantal verzoeken tot herziening. De mate van lastenstijging
hangt ook af van de aard van de bestreden handelingen. Mogelijk wordt dit voor een
deel gecompenseerd door een grotere efficiëntie van het systeem van rechtsbescherming
vanwege het wegvallen van bepaalde niet-ontvankelijke verzoeken tot herziening die
op dit moment niet in positieve besluiten (kunnen) eindigen maar wel tot vertraging
leiden.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

Er zijn geen gevolgen voor de concurrentiekracht voorzien.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Er worden geen gevolgen voorzien voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering
beleid of toepassing van de lex silencio positivo. Indirect kunnen er vanwege het
voorstel juridisch en materiële gevolgen voor Nederland worden voorzien als een administratieve
handeling naar aanleiding van een verzoek van een ngo wordt herzien.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Er zijn geen gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen als gevolg van het voorstel
nodig.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Het voorstel treedt in werking op de twintigste dag na bekendmaking.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel bevat geen evaluatie-/horizonbepaling. Ook de geldende Aarhus-verordening
zelf bevat een dergelijke bepaling niet. Een dergelijke bepaling is niet gewenst omdat
de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus structureel (niet tijdelijk)
van aard zijn.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a. Uitvoerbaarheid

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de uitvoerbaarheid in Nederland.

b. Handhaafbaarheid

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de handhaafbaarheid in Nederland.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het kabinet voorziet geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Fiche: Verordening EU-éénloketomgeving voor douane

9. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de éénloketomgeving
van de Europese Unie voor de douane en tot wijziging van Verordening (EU) No 952/2013

b) Datum ontvangst Commissiedocument

28 oktober 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM (2020) 673

d) EUR-lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020PC0673…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2020) 239

f) Behandelingstraject Raad

Raad Economische en Financiële Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën

h) Rechtsbasis

Artikel 33 VWEU

Artikel 114 VWEU

Artikel 207 VWEU

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

10. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Dit voorstel is onderdeel van de onlangs verschenen mededeling «Een actieplan om de
douane-unie op een hoger plan te brengen».10 Met de verordening doet de Commissie een voorstel voor een EU-éénloketomgeving voor
douane. Dit moet bijdragen aan het sneller en efficiënter delen van elektronische
gegevens tussen verschillende overheidsinstanties die betrokken zijn bij het toezicht
op de in-, uit- en doorvoer van goederen. De Commissie stelt dat bij de formaliteiten
aan de EU-buitengrenzen vaak veel autoriteiten betrokken zijn die elk verantwoordelijk
zijn voor verschillende beleidsterreinen, zoals gezondheid, veiligheid, milieu, landbouw,
cultureel erfgoed, markttoezicht en productconformiteit. Als gevolg hiervan moeten
bedrijven informatie indienen bij verschillende autoriteiten, elk met hun eigen procedures.
Dit is voor het bedrijfsleven een tijdrovend proces en vermindert het vermogen van
autoriteiten om gezamenlijk op te treden bij risicobestrijding. Daarom stelt de Commissie
een EU-éénloketomgeving voor douane voor met als doel dat verschillende autoriteiten
die betrokken zijn bij het toezicht op de in-, uit- en doorvoer van goederen gemakkelijker
elektronische informatie uit kunnen wisselen. De Commissie stelt dat door de EU-éénloketomgeving
voor douane de samenwerking en coördinatie tussen verschillende autoriteiten zal worden
versterkt en de controle van goederen die de EU binnenkomen, uitgaan of daarbinnen
vervoerd, worden ondersteund. Voor het bedrijfsleven leidt een éénloketomgeving volgens
de Commissie tot vermindering van administratieve lasten. De harmonisatie van data,
als gevolg van de EU-éénloketomgeving, biedt volgens de Commissie een goedkopere en
efficiëntere oplossing dan 27 losse systeemoplossingen. Dit voorstel is de eerste
stap in het creëren van een digitaal kader voor nauwere samenwerking tussen de autoriteiten
die betrokken zijn bij het toezicht op de in-, uit- en doorvoer van goederen via een
éénloketomgeving.

Om een volledig functionerende omgeving met één loket in de EU tot stand te brengen,
is een inzet vereist van de vele verschillende autoriteiten die aan de EU-grenzen
werken. Daarom zijn er volgens de Commissie aanhoudende investeringen van alle lidstaten
nodig om een éénloketomgeving voor douane te realiseren. De Commissie stelt dat het
vraagt om goede samenwerking tussen autoriteiten. Zij zullen namelijk overeenstemming
moeten bereiken over een bestuurskader, het opzetten van gemeenschappelijke IT-oplossingen
en afspraken moeten maken over een manier om gegevens te harmoniseren ter verbetering
van de processen voor samenwerking met andere autoriteiten. De Commissie zal de lidstaten
waar nodig zowel technische als financiële steun vanuit het Douane-programma11 bieden om dit te bereiken. Op EU-niveau zal de Commissie ook werken aan het operationeel
maken van de EU-component van de éénloketomgeving, zodat alle lidstaten zich daarop
kunnen aansluiten.

De Commissie stelt voor om via gedelegeerde handelingen een deel van de éénloketomgeving
nader uit te kunnen werken. Zo zal een aanvulling van de omgeving mogelijk zijn, in
de zin dat meer data-elementen kunnen worden uitgewisseld. Daarnaast zullen via gedelegeerde
handelingen de data-elementen worden vastgesteld die via de éénloketomgeving worden
uitgewisseld. Tot slot stelt de Commissie voor om via gedelegeerde handelingen datasets
vast te stellen ten behoeve van dataharmonisatie.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft de mogelijkheden voor de architectuur die harmonisatie kan bewerkstelligen
en opties voor de reikwijdte geanalyseerd. Op basis van de baten-lasten verhouding,
draagvlak bij de stakeholders, verwachte effectiviteit en coherentie met ander beleid
is gekozen voor een combinatie van de onderstaande opties.

De eerste optie betrof het verplicht gebruik van EU-CSW CERTEX12 voor de uitwisseling van gegevens tussen de douane en andere autoriteiten, waarbij
de relevante informatie beschikbaar is op EU-niveau. De tweede optie zag op het tot
stand brengen van nationale éénloketsystemen waarbij de marktdeelnemers voor zowel
douane- als niet-douaneformaliteiten een enkelvoudig aanleverpunt kunnen gebruiken.
De derde optie betrof het gebruik van andere autoriteiten van de EORI-database13 voor het valideren van de gebruikte EORI-nummers.

11. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In het algemeen is de Nederlandse inzet op douaneterrein erop gericht om samenwerking
met douaneautoriteiten van andere lidstaten en andere toezichthouders van het EU-buitengrensoverschrijdend
goederenverkeer te behouden en te versterken. Een goede samenwerking tussen de douane-administraties
en andere handhavingsdiensten van de EU-lidstaten is namelijk van belang voor de EU
als geheel en voor Nederland, mede gezien de gemeenschappelijke EU-buitengrenzen.
Op nationaal niveau werkt de Nederlandse douane intensief samen met andere handhavingsinstanties,
wat bijdraagt aan een sterkere concurrentiepositie van zowel Nederland als de EU als
geheel. Zo is de Nederlandse douane continu bezig met het vinden van de juiste balans
tussen het faciliteren van de legale handel en het intensief controleren van hen die
kwaadwillende motieven hebben.

Ten aanzien van IT, streeft Nederland naar de maximale digitalisering van processen
en informatiestromen, omdat hiermee het toezicht op de in-, uit- en doorvoer van goederen
efficiënter en meer risicogericht kan worden ingericht. Op EU-niveau is Nederland
voorstander van het gebruik van geharmoniseerde IT-systemen, ten behoeve van de uitwisseling
van informatie tussen de lidstaten. Nederland heeft altijd éénloket(achtige)-oplossingen
gesteund, zodat aangifteprocessen kunnen worden ondersteund en geoptimaliseerd en
het bonafide bedrijfsleven gefaciliteerd wordt. Zo kent Nederland al éénloketsystemen
en is hierin ver ontwikkeld, met een éénloketomgeving voor maritiem en lucht. Daarbij
worden eenmalig gegevens aangeleverd en door de bevoegde overheden hergebruikt ten
behoeve van formaliteiten die bij binnenkomst moeten worden vervuld. Het aangiftesysteem
voor het plaatsen van goederen onder een douaneregeling kent al decennialang een éénloketinvulling,
waarbij koppelingen bestaan tussen douane en btw en niet-fiscale verplichtingen bij
in het vrije verkeer brengen. De Nederlandse douane neemt verder deel aan de uitwerking
van de Digitale Transport Strategie (DTS) van het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat en de daarbij horende basis data-infrastructuur (BDI).14

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

In algemene zin is het kabinet positief over deze voorgestelde stap in de verdere
digitalisering van de uitwisseling van gegevens tussen de verschillende autoriteiten
die toezicht uitoefenen op de in-, uit- en doorvoer van goederen. Ook is het kabinet
positief over het doel om administratieve lasten te verlagen en nakoming van horizontale
wetgeving (bijv. milieu, productveiligheid) te verbeteren. Het kabinet is positief
over de kans die de éénloketomgeving biedt om het totale (aangifte)proces verder digitaal
te ondersteunen en zo het bedrijfsleven te faciliteren. Door het verplicht gebruik
van een geautomatiseerde oplossing voor de uitwisseling van gegevens tussen de douane
en de andere autoriteiten wordt een efficiënte Europese oplossing geboden. Zo omvat
het voorstel een raamwerk voor dataharmonisatie en -rationalisatie. Dit is essentieel
om een lastenverlichting voor het bedrijfsleven te bewerkstelligen. Het kabinet steunt
het voorstel voor dataharmonisatie, dat ook een belangrijk doel is van het Douanewetboek
van de Unie (DWU). Het kabinet is positief over de mogelijkheid tot versterkte samenwerking
tussen de autoriteiten en de mogelijkheid dat enkelvoudig aangeleverde documenten,
meervoudig te gebruiken zijn ten behoeve van het faciliteren van het bonafide bedrijfsleven.
Dit is een stap in de verdere digitalisering van aan te leveren informatie in het
logistieke proces, ook bij niet-douaneprocessen, onder andere op het gebied van landbouw,
milieu en veiligheid. Het realiseren van een éénloketomgeving op het niveau van de
Europese Unie zal mogelijk efficiënter en goedkoper zijn, omdat alle deelnemende autoriteiten
gebruik kunnen maken van één systeem waar informatie wordt gedeeld.

De voorgestelde uitrol van de EU-éénloketomgeving en de juridische grondslag hiervoor
is positief volgens het kabinet. Het voorgestelde optreden is bovendien in lijn met
nationale plannen die voorsorteren op éénloketsystemen zoals de Handel en Transport
Gateway (HTG) van de douane waarin samengewerkt wordt met andere organisaties (onder
andere de NVWA en Rijkswaterstaat). Door optreden op EU-niveau ontstaat er een gelijk
Europees speelveld en wordt het bedrijfsleven gefaciliteerd door geharmoniseerde en
geautomatiseerde systemen. Zo wordt de communicatie tussen nationale douanesystemen
en EU-systemen geharmoniseerd. Dit biedt een kans om het totale (aangifte)proces voor
de aangever verder digitaal te ondersteunen en kan in het voordeel werken voor het
(Europese) bedrijfsleven.

Het kabinet steunt daarnaast het brede gebruik van de EORI-nummers binnen de éénloketomgeving,
waarbij niet alleen de douane maar ook andere autoriteiten gebruik kunnen maken van
het EORI-nummer ter identificatie van de marktdeelnemer. Met deze uitbreiding van
de toepassing van het EORI-nummer heeft de marktdeelnemer niet voor elke autoriteit
een ander identificerend gegeven nodig.

Het kabinet heeft echter ook enkele punten van zorg. Waar de uitrol van de EU-éénloketomgeving
nationale ontwikkelingen enerzijds kan versterken, kan het anderzijds de uitwerking
en het toepassen van technische vernieuwingen op nationaal niveau bemoeilijken. Het
gaat dan om vernieuwingen zoals in de DTS, waarbij wordt aangesloten op digitale vernieuwingen
(van DG MOVE) voor de logistieke sector die zien op een betere beschikbaarheid van
informatie. Hierbij wordt niet meer uitgegaan van één aanleverpunt voor bedrijven,
maar van het ophalen van informatie door overheden met een abonnement op berichten
bij die bedrijven. Bij de verdere uitwerking van de verordening moet ervoor gewaakt
worden dat de ontwikkelingen elkaar niet doorkruisen, maar versterken.

Daarnaast zal volgens het kabinet zorg moeten worden gedragen voor het combineren
van de planning omtrent de éénloketomgeving en andere EU IT-ontwikkelingen, zoals
de IT-ontwikkelingen voor het DWU, en nationale ontwikkelingen zoals vernieuwing van
verouderde systemen. Een ander punt van zorg is het ontbreken van stabiliteit in het
EU Customs Datamodel. De steeds maar wijzigende dataset als gevolg van wijzigingen
in wetgeving vormt een groot risico voor datadeling en harmonisatie, juist bij het
voornemen om één loket te gebruiken. Daarnaast is de naleving van privacyregelgeving
een punt van aandacht voor het kabinet. Verregaande digitalisering vraagt erom dat
alle lidstaten de AVG-vereisten op orde hebben.

Het voorstel van de Commissie behoeft op een aantal onderdelen nog nadere toelichting.
Zo wordt voorgesteld om verbindingen tot stand te brengen tussen douanesystemen en
Europese niet-fiscale systemen via het EU CSW-CERTEX. Daarmee worden resterende papierstromen
geautomatiseerd, wat het kabinet sterk ondersteunt. Het voorstel heeft daarbij wel
mogelijk een indirect effect op datasets die worden gebruikt door andere autoriteiten.
Het kabinet zal de Commissie vragen om dit nader toe te lichten. Daarnaast is het
niet duidelijk in hoeverre het voorstel ziet op een koppeling van een centrale EU-omgeving
met nationale éénloketsystemen van douaneadministraties. Hierover zal het kabinet
de Commissie vragen om verduidelijking, ook ten aanzien van nationale kosten voor
overheid en bedrijfsleven en de technische haalbaarheid hiervan. Daarbij is het volume
van de te verwerken transacties een belangrijk punt van aandacht. Vanaf 2021 treden
geleidelijk enkele wetswijzigingen in werking met IT-implicaties, die er alleen al
in Nederland toe leiden dat de douane meer dan 10 keer zoveel aangifteregels in de
actualiteit moet gaan verwerken. Daarnaast hebben lidstaten tot en met 2025 een overvolle
agenda voor implementatie van IT-verplichtingen die volgen uit het DWU, waarmee rekening
dient te worden gehouden. Het kabinet zal daarover haar zorgen uitspreken. De gevolgen
van de implementatie van verschillende IT-verplichtingen worden pas duidelijk bij
de uitvoering.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De voorgestelde verordening wordt op hoofdlijnen door het overgrote deel van de lidstaten
verwelkomd. Douaneautoriteiten van verschillende lidstaten hebben regelmatig een moeizame
samenwerking met andere autoriteiten en dit Commissievoorstel dwingt hen om beter
samen te werken. Ook zien diverse lidstaten voordelen ten aanzien van de facilitering
van het bedrijfsleven. Wel is de verwachting dat sommige lidstaten kritisch zullen
zijn ten aanzien van het harmoniseren van datasets. Het Europees Parlement heeft zich
tot dusverre nog niet uitgelaten over het voorstel.

12. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het kabinet beoordeelt de bevoegdheid als positief. De Commissie baseert haar voorstel
op artikel 33, artikel 114 en artikel 207 VWEU. Op grond van artikel 33 neemt de Unie
maatregelen ter versterking van de douanesamenwerking tussen de lidstaten onderling
en tussen de lidstaten en de Commissie. Artikel 114 geeft de Unie de mogelijkheid
om maatregelen vast te stellen inzake de harmonisatie van nationale wetgeving die
de instelling en de goede werking van de interne markt betreffen. Artikel 207 betreft
de mogelijkheid tot het vaststellen van maatregelen die het kader voor de uitvoering
van de gemeenschappelijke handelspolitiek bepalen. Op het gebied van de douane-unie
en de gemeenschappelijke handelspolitiek is de Unie exclusief bevoegd (zie respectievelijk
artikel 3, lid 1, a en artikel 3, lid 1, e VWEU). Op het gebied van de interne markt
is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, lid
2, a, VWEU). Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde rechtsgrondslag. De voorgestelde
rechtsgrondslag sluit bovendien aan bij de rechtsgrondslag van de via het voorstel
te wijzigen verordening.

b) Subsidiariteit

Voor zover het voorstel gebaseerd is op artikel 33 VWEU en artikel 207 VWEU is subsidiariteit
niet van toepassing; de douane-unie en gemeenschappelijke handelspolitiek betreffen
exclusieve bevoegdheden van de EU.

Voor zover het voorstel is gebaseerd op artikel 114 VWEU, is er sprake van een gedeelde
bevoegdheid en is optreden van de Unie nodig om verstoringen op de interne markt te
vermijden en de doeltreffende bescherming van de buitengrenzen van de Unie te ondersteunen.
Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit dan ook als positief. Tekortkomingen en uitdagingen
bij de tenuitvoerlegging van de douane-unie en de douanesamenwerking kunnen door het
instrument worden aangepakt. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving
slechts op EU-niveau plaatsvinden.

c) Proportionaliteit

De proportionaliteit van dit voorstel wordt door het kabinet als positief beoordeeld.
De voorgestelde éénloketomgeving is een geschikt instrument om administratieve lasten
voor het bedrijfsleven te verminderen en gegevensuitwisseling tussen verschillende
autoriteiten te verbeteren, en gaat bovendien niet verder dan strikt noodzakelijk.
Ook de gedelegeerde handeling voor het aanpassen van de bijlage behorend bij de verordening
en het opstellen van datasets past binnen het doel van de verordening, namelijk het
bijdragen aan het sneller en efficiënter delen van elektronische gegevens tussen verschillende
overheidsinstanties die betrokken zijn bij het toezicht op de in-, uit- en doorvoer
van goederen.

13. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

De middelen die aan dit voorstel zijn toegewezen, vallen onder het Douane-programma,
voorgesteld door de Commissie op 8 juni 2018 voor het MFK 2021–2027.15 Het gaat om, oplopend tot 2025 en daarna structureel, 9,2 miljoen euro per jaar.
Er zijn geen extra budgettaire gevolgen, hoewel de exacte beschikbare middelen voor
het Douane-programma momenteel nog niet bekend zijn. Dit hangt af van het resultaat
van de onderhandelingen over het MFK 2021–2027.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

Voor het voorstel zullen de lidstaten op nationaal niveau middelen beschikbaar moeten
stellen. De EU-middelen komen voort uit het reeds voorgestelde nieuwe Douane-programma.
Het kabinet zal de Commissie vragen precies aan te geven wat het financieel beslag
van de toekomstige voorstellen zal zijn en in hoeverre er financiële gevolgen zijn
voor de lidstaten. Ook zal het kabinet de Commissie vragen naar mogelijke budgettaire
gevolgen voor de lidstaten en de EU vanwege IT-investeringen en het opzetten van systemen.
(Eventuele) nationale budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de
beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel heeft in beginsel geen directe financiële gevolgen voor het bedrijfsleven
en de burger.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

De Commissie stelt dat een éénloketomgeving kan leiden tot vermindering van administratieve
lasten voor het bedrijfsleven. Het kabinet is het daarmee eens. Het digitaliseren
van aangiftegegevens leidt tot voordelen in de logistieke keten. Met het voorstel
verandert er weinig tot niets aan de regeldruk voor decentrale overheden en burger.
Het kabinet zal zich uiteraard inzetten om de gevolgen voor de regeldruk zo minimaal
mogelijk te houden.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

Er zijn geen directe gevolgen voor de concurrentiekracht. Door het voorstel zal de
communicatie tussen de douane en andere autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor
het toezicht op de in-, uit- en doorvoer van goederen in alle lidstaten verplicht
via dezelfde methode moeten plaatsvinden, wat zorgt voor een gelijk Europees speelveld.

14. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel heeft geen gevolgen voor nationale wetgeving op het terrein van douane.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

De Commissie stelt voor om een aantal elementen bij gedelegeerde regelgeving vast
te stellen. Ten eerste in artikel 5, lid 4, dat ziet op het wijzigen van de bijlage.
De bijlage bestaat uit een lijst van niet douanegerelateerde formaliteiten die via
het CSW-CERTEX-systeem met de éénloketomgeving worden verbonden. Deze gedelegeerde
handelingen kunnen tot een wijziging van het systeem leiden in de zin dat meer data-elementen
worden uitgewisseld, of meer datasets onderdeel worden van dataharmonisatie. Het kabinet
ziet dit als een wijziging van de mogelijkheden binnen de kaders van de voorgestelde
verordening. Het kabinet kan instemmen met deze gedelegeerde bevoegdheden omdat de
verordening hiermee op een snelle en efficiënte manier gewijzigd kan worden. De keuze
voor gedelegeerde handelingen ligt hierbij juridisch gezien voor de hand, omdat het
gaat om bevoegdheden tot wijziging van niet-essentiële onderdelen van de verordening
(zie art. 290 VWEU).Daarnaast stelt artikel 10, lid 3 dat de Commissie de bevoegdheid
krijgt om gedelegeerde handelingen vast te stellen waarin de gegevenselementen die
via EU CSW-CERTEX worden uitgewisseld, nader worden bepaald. Het kabinet begrijpt
deze keuze voor gedelegeerde handelingen, omdat het hier om een bevoegdheid tot aanvulling
van de verordening gaat.

Het voorstel bevat de volgende uitvoeringshandelingen:

– artikel 7, lid 2: vaststellen van nadere regels ten aanzien van de «controllers» van
de bescherming van persoonsgegevens;

– artikel 10, lid 4: bevoegdheid om regels vast te stellen voor de uitwisseling van
via EU-CSW-CERTEX verwerkte informatie;

– artikel 12, lid 2 bevoegdheid van de Commissie om door middel van uitvoeringshandelingen
te bepalen welke in de bijlage vermelde niet-douanegerelateerde Unieformaliteiten
aan de in die bepaling genoemde criteria voldoen;

– artikel 15, lid 3: vaststelling van procedureregels voor uitwisseling van informatie
tussen nationale éénloketomgevingen voor douane en niet-douanerelateerde Uniesystemen;

– artikel 19: vaststelling werkprogramma om de uitvoering van de bepalingen van de verordening
te ondersteunen die betrekking hebben op de verbinding van de in de bijlage bedoelde
niet-douanerelateerde Uniesystemen met EU-CSW-CERTEX en de integratie van de respectieve
niet-douane relateerde unieformaliteiten.

Het betreft hier uitvoeringshandelingen van algemene strekking. Op grond van de Comitologieverordening
(artikel 2, lid 2) is de onderzoeksprocedure van toepassing op uitvoeringshandelingen
van algemene strekking. Het kabinet is dan ook voorstander van toepassing van de onderzoeksprocedure
op alle voorgestelde uitvoeringshandelingen – de Commissie stelt deze alleen ten aanzien
van artikel 7, tweede lid voor – omdat het hier handelingen van algemene strekking
betreft.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De verordening treedt in werking op de 20e dag na publicatie na aanname door Raad
en parlement. Naar verwachting zal de voorgestelde verordening in de eerste helft
van 2021 worden aangenomen. Vervolgens worden zowel de douane- als de niet-douaneformaliteiten16 binnen de omgeving op een gefaseerde manier opgenomen. Voor de niet-douaneformaliteiten
geldt dat dit moet zijn opgenomen in het systeem op 1 maart 2023, 1 maart 2024 en
3 maart 2025.17 De douaneformaliteiten zijn van toepassing vanaf 1 januari 2031.18 Wanneer kan worden gestart met deze gefaseerde implementatie, hangt af van wanneer
in 2021 de voorgestelde verordening wordt aangenomen. Het kabinet zal vragen stellen
aan de Commissie over de haalbaarheid van de implementatie na aanname van de verordening.
Bovendien is het van belang zorg te dragen dat deze plannen geen obstakel vormen voor
andere nationale en EU-plannen en overige IT-plannen van de Commissie.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Zes jaar na de inwerkingtreding van de wetgeving (vanaf 2027) en daarna om de drie
jaar, zal de Commissie een evaluatie indienen bij het Europees Parlement en de Raad
over de werking van de EU-éénloketomgeving voor douane, inclusief een algemene evaluatie
van het EU CSW-CERTEX-systeem. Gezien het feit dat de éénloketomgeving nog niet volledig
zal zijn geïmplementeerd ten tijde van de eerste evaluatie, zal de focus liggen op
de inventarisatie van de voortgang, verbeterpunten en aanbevelingen voor de toekomst.
Het kabinet steunt deze voorgestelde wijze van evaluatie.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing

15. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a) Uitvoerbaarheid

Dit voorstel is in lijn met andere Nederlandse éénloketontwikkelingen en kan aansluiten
op de voorgenomen richting, afhankelijk van hoe de verdere uitwerking wordt vormgegeven.
Ten aanzien van de DTS wordt, mede in het kader van eGovernment, ingezet op de realisatie
van een federatieve datadeelinfrastructuur in de logistieke keten. Hierbij ligt de
nadruk veeleer op de noodzaak tot koppeling van verschillende éénloketsystemen dan
een centraliserende EU-systeembenadering. Een centraliserende EU-rol biedt als voordeel
te komen tot geharmoniseerde data-interoperabiliteit, maar een one-size-fits-all benadering
leidt er mogelijk toe dat de flexibiliteit wordt beperkt. Dit is een aandachtspunt
in de uitvoering. Om een inschatting te kunnen doen van de consequenties voor de uitvoerbaarheid
van het Commissievoorstel voor een EU éénloketomgeving voor douane, moet een uitvoeringstoets
gedaan worden. Het is volgens het kabinet van belang dat de beoogde doelstellingen
daadwerkelijk kunnen worden bereikt, doelmatig zijn en dat zij gepaard gaan met een
redelijk beslag op de uitvoering. Het kabinet benadrukt dat lidstaten tot en met 2025
een overvolle agenda hebben voor de implementatie van IT-verplichtingen die volgen
uit het DWU. Daarmee dient terdege rekening te worden gehouden

b) Handhaafbaarheid

Aangezien het voorstel een verplichting tussen overheidsinstanties betreft is een
toets op handhaafbaarheid overbodig.

16. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Positief, de verminderde regeldruk zal de import van producten uit ontwikkelingslanden
vergemakkelijken.