Brief regering : Fiche: Mededeling Methaanstrategie
22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie
Nr. 2980
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 november 2020
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling Methaanstrategie
Fiche: Mededeling strategie voor duurzame chemische stoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 2981)
Fiche: Mededeling Een renovatiegolf voor Europa (Kamerstuk 22 112, nr. 2982)
Fiche: Besluit 8e Milieuactieprogramma (Kamerstuk 22 112, nr. 2983)
Fiche: Mededeling verbetering toegang tot rechter in milieuzaken in EU en lidstaten
(Kamerstuk 22 112, nr. 2984)
Fiche: Wijziging Verordening implementatie Verdrag van Aarhus (Kamerstuk 22 112, nr. 2985)
Fiche: Verordening EU-éénloketomgeving voor douane (Kamerstuk 22 112, nr. 2986)
Fiche: Verordening gemeenschappelijk Europees Luchtruim (Kamerstuk 22 112, nr. 2987)
Fiche: Verordening Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart -prestatiebeoordelingsorgaan
gemeenschappelijk Europees luchtruim (Kamerstuk 22 112, nr. 2988)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok
Fiche: Mededeling Methaanstrategie
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over een EU-strategie om methaanemissies
terug te dringen
b) Datum ontvangst commissiedocument
14 oktober 2020
c) Nr. Commissiedocument
COM (2020) 663
d) Eur-lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020DC0…
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Energieraad
g) Eerstverantwoordelijk Ministerie
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
2. Essentie voorstel
De Commissie presenteerde op 14 oktober 2020 een strategie met als doel om antropogene
methaanemissies te reduceren en zo bij te dragen aan het behalen van de doelstellingen
van de Europese Green Deal.1 De strategie schetst een beleidskader dat binnen de EU sector-overschrijdende maatregelen
combineert met sectorspecifieke acties en vergelijkbare acties op internationaal vlak
bevordert om zo methaanuitstoot binnen de EU terug te dringen.
Op horizontaal niveau wil de Commissie het meten, rapporteren en verifiëren van methaanemissies
stimuleren en de productie van biogas uit (landbouw)reststromen helpen ondersteunen.
Daarnaast worden sectorspecifieke acties aangekondigd voor de energie-, landbouw en
afvalsector. Volgens de Commissie zijn deze drie sectoren samen goed voor circa 98%
van de Europese antropogene methaanuitstoot en moet bijgevolg het zwaartepunt van
de maatregelen op deze sectoren worden gericht.
Energie
In de energiesector lekt methaan weg uit productielocaties van fossiele brandstoffen,
transmissiesystemen, schepen en distributiesystemen. Om dit aan te pakken kondigt
de Commissie voor de energiesector enkele wetgevingsvoorstellen aan, die de Commissie
voornemens is om in 2021 in te dienen. Het eerste voorstel verplicht het meten, rapporteren
en verifiëren van alle energie gerelateerde methaanemissies, voortbouwend op het Oil and Gas Methane Partnership (OGMP 2.0). Het tweede voorstel verplicht de verbetering van lekopsporings- en -dichtingsprogramma’s
(LDAR) ten aanzien van alle infrastructuur voor fossiel gas. De Commissie overweegt
wetgeving op te stellen om afblazen (venting) te beperken en de kwaliteit van de verbranding bij affakkelen (flaring) te verbeteren zodat minder onverbrand methaan vrijkomt.2 Aanvullend spant de Commissie zich in om het OGMP kader uit te breiden tot meer upstream-,
midstream- en downstreambedrijven in de gassector, alsook tot de steenkoolsector en
gesloten of verlaten locaties. Ten slotte wil de Commissie herstelwerkzaamheden bevorderen
in het kader van het programma Koolregio’s in Transitie.
Landbouw
Voor de landbouw- en landgebruiksector zal een expertgroep worden opgericht om de
methaanmeetwaarden gedurende de levenscyclus van dieren te analyseren en wordt een
levenscyclusmethodologie voor dieremissies opgezet. Eind 2021 zal de Commissie een
inventaris opstellen van best practices op het gebied van methaanemissiereductie in voornoemde sectoren. Om boeren te stimuleren
een koolstofbalans op bedrijfsniveau te maken, wordt in 2022 een digitale koolstofnavigator
ontwikkeld.3 Daarnaast wil de Commissie lidstaten stimuleren koolstofvastlegging en methaan-mitigerende
maatregelen op te nemen in de herziening van de nationale plannen van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid (GLB) en in de verdere uitwerking van de Boer-tot-Bord strategie. Verder
onderzoek binnen het kader van Horizon Europe naar technologische mitigatiepraktijken,
natuurlijke oplossingen en voedingspatroon wordt overwogen.
Afval
In de afvalsector zal de Commissie onwettige praktijken blijven aanpakken en technische
bijstand verlenen aan lidstaten en regio’s. Aanvullend zal de Commissie helpen om
biologisch afbreekbaar afval te minimaliseren op stortplaatsen zodat de productie
van methaan wordt verminderd. Bij de herziening van de richtlijn betreffende het storten
van afvalstoffen in 2024 zal de Commissie verdere acties in overweging nemen voor
een beter beheer van stortgas4, het minimaliseren van de schadelijke klimaateffecten en het benutten van eventuele
energiewinst. Ook voor de conversie van afval/reststromen naar groen gas wordt overwogen
in Horizon Europe onderzoek voor te stellen.
Internationaal
Ook internationaal is de Commissie van plan zich in te zetten om methaanemissies in
de energiesector aan te pakken. De Commissie steunt samenwerking met internationale
partners, waaronder het Global Methane Initiative, het Global Gas Flaring Reduction Initiative van de Wereldbank, het Zero Routine Flaring by 2030 initiatief van de Wereldbank en het Internationaal Energieagentschap (IEA). Tevens
zal de Commissie bijdragen aan internationale evenementen in de aanloop naar de Algemene
Vergadering van de Verenigde Naties in New York in september 2021. De Commissie wilt
de positie van de EU als grootste importeur van fossiele brandstoffen en als sterke
speler in de landbouwsector gebruiken om vergelijkbare acties van haar partners in
de wereld te steunen. De Commissie overweegt bovendien maatregelen ter beperking van
de methaanemissies voor invoer en verbruik van geïmporteerde fossiele energie in de
EU. De Commissie ondersteunt de totstandkoming van een detectieproces voor methaan
super-uitstoters door gebruik te maken van EU-satellietcapaciteit.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Onder het Klimaatakkoord van Parijs heeft Nederland zich gecommitteerd om minder broeikasgassen
uit te stoten. Onderdeel hiervan is het terugdringen van antropogeen methaangas.
In de energiesector zijn de methaanemissies van mijnbouwondernemingen in Nederland
sinds 1995 substantieel gereduceerd (van ongeveer 60 kton in 1990 naar ongeveer 12 kton
in 2017) door maatregelen af te spreken met mijnbouwondernemingen en deze vervolgens
vast te leggen in de mijnbouwmilieuvergunningen en omgevingsvergunningen. In het Convenant
Offshore Methaan Emissiereductie 2019–2020 hebben het Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat (EZK) en de Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie Associatie
(NOGEPA) afgesproken om eind 2020 de methaanemissies van offshore productieplatforms
met 50 procent te reduceren ten opzichte van 2017. Het ziet ernaar uit dat deze doelstelling
gehaald gaat worden. Verder presteert de Nederlandse gassector goed in vergelijking
met andere landen. De methaanemissie van de gasketen is in 2018 0,1% van het totale
volume aardgas in winning, transport en distributie. Dat is beduidend lager dan het
internationaal gemiddelde van 1,7%.
In de landbouwsector zijn er sinds 2018, naast het verbeteren van de monitoring, verschillende
trajecten gestart op het gebied van technologische ontwikkelingen (dier, voer, stal
en opslag) om methaanuitstoot op integrale wijze te reduceren, waarbij ook ammoniak
en stikstof worden gereduceerd en biodiversiteit wordt verbeterd. In het Klimaatakkoord
is opgenomen dat wordt gekeken naar verbetering van het diervoer en nieuwe manieren
van mestverwaarding voor voornamelijk niet-grondgebonden veehouderij.
Storten van afval is de minst milieuvriendelijke manier van afvalverwerking en staat
daarom onderaan in de afvalhiërarchie.5 De Nederlandse inzet is om storten van afval zo veel mogelijk te voorkomen. Dit gebeurt
via het Landelijk Afvalbeheerplan6 waarmee hogere verwerking van afval, zoals recycling en hergebruik, zoveel mogelijk
gestimuleerd wordt. Het vrijkomen van methaan op stortplaatsen is daardoor minimaal.
Methaangas dat wel vrijkomt wordt zoveel mogelijk opgevangen en omgezet tot biogas/groen
gas.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet verwelkomt de strategie en ondersteunt beleid dat gericht is op het reduceren
van methaanemissies met als doel klimaatverandering tegen te gaan, maar heeft wel
enkele aandachtspunten en zet zich ervoor in dat deze voldoende aandacht krijgen richting
de uitwerking van de aangekondigde wetgevingsvoorstellen voor de energiesector.
Energie
Voor de energiesector worden twee wetsvoorstellen aangekondigd door de Commissie,
dit betreft de voorstellen omtrent OGMP en LDAR. Het is van belang om oog te houden
voor de bredere context in verhouding met andere sectoren. Het kabinet staat open
voor nadere wetgeving om meten en rapporteren te verplichten, zoals in Nederland reeds
de praktijk is, maar heeft een aantal kanttekeningen bij de voorgestelde acties.
De Commissie is voornemens het meten, rapporteren en verifiëren via de OGMP methodiek
verplicht te stellen. Het rapporteren van methaanemissies is in Nederland verplicht
via het elektronisch milieujaarverslag (e-MJV) en is gebaseerd op internationaal erkende
en gevalideerde methoden en meettechnieken. De OGMP-systematiek wijkt af van de e-MJV
methode en hanteert andere categorieën dan het e-MJV. Ook zijn de definities in het
OGMP niet duidelijk. Het is daardoor nauwelijks mogelijk om een goede inschatting
te maken van de toekomstige impact van het gebruik van de OGMP methodiek. Dat betekent
dat de rapportagesystematiek van OGMP niet zonder meer in wetgeving overgenomen kan
worden.
Daarnaast moet voorkomen worden dat operators zowel via e-MJV als via een op OGMP
gebaseerde systematiek moeten gaan rapporteren, omdat rapporteren via meer dan één
methode kan leiden tot verschillen en verwarring. Het kabinet is van mening dat Europese
en nationale emissieregistratieverplichtingen goed op elkaar moeten worden afgestemd
zodat de sector haar databases voor emissieregistratie daarop kan inrichten. Het kabinet
zal de Commissie daarom verzoeken om eerst in gesprek te gaan met de sector en de
toezichthouders over de methode, categorieën en definities voor het rapporteren van
methaanemissies voordat de Commissie met een wetgevingsvoorstel komt. Eenduidigheid
en afstemming zijn essentieel voor het succesvol registreren van emissies.
De Commissie stelt eveneens voor een verbetering van LDAR te verplichten. Hoe de Commissie
hier invulling aan wil geven is nog niet bekend. Binnen de Nederlandse gassector wordt
al met LDAR gewerkt. De basisprincipes van LDAR zijn binnen verschillende energiesectoren
in beginsel hetzelfde, maar de omgeving waarin wordt gewerkt is verschillend.7 Een nadere toelichting op de invulling hiervan is belangrijk voor het standpunt van
het kabinet.
Verder is het belangrijk welk basisjaar wordt gekozen ten opzichte waarvan de methaanemissies
worden gemeten. De methaanemissies in de Nederlandse energiesector zijn sinds 1990
met 80% gereduceerd tegen een kosteneffectief tarief. Het kabinet is van mening dat
deze reductie meegenomen dient te worden in de metingen. Eventuele verdere reductie
zou voor de Nederlandse gassector kunnen zorgen voor een concurrentienadeel ten opzichte
van bedrijven in landen die in het verleden minder methaanreductiemaatregelen hebben
getroffen.
Ook heeft het kabinet de voorkeur voor het vaststellen van reductie per sector. Uit
ervaring met de offshore energiesector blijkt dat via een sectorale aanpak eerder
een reductie wordt bereikt tegen geringere kosten.
Het door de Commissie aangekondigde voorstel beoogt het routinematig affakkelen en
afblazen tegen te gaan wordt door het kabinet omarmd. Nederland heeft de eerdergenoemde
initiatieven van de Wereldbank ondertekend. In Nederland is offshore afblazen de voorgeschreven
methode om installaties veilig te kunnen laten opereren. Een installatie moet drukvrij
kunnen worden gemaakt voor noodsituaties en noodzakelijk onderhoud. Het is echter
onduidelijk of dit onder het voorstel van de Commissie is toegestaan. Het kabinet
zet zich ervoor in dat het afblazen in noodsituaties mogelijk blijft om de veiligheid
te waarborgen in eventuele toekomstige wetgeving.
Het kabinet steunt het voorstel voor het bevorderen van herstelwerkzaamheden bij oude
kolenmijnen en verlaten olie- en gasbronnen wanneer methaan vrijkomt. Van belang is
wel dat door middel van metingen eerst wordt aangetoond dat er sprake is van methaanemissies
bij verlaten kolenmijnen en putten,8 anders zijn kostbare aanvullende maatregelen niet gerechtvaardigd. Als gekozen wordt
voor regelgeving moet er ten alle tijden oog zijn voor de kosteneffectiviteit van
de maatregelen. Afhankelijk van de omstandigheden zouden deze gelden op een andere
plek in de keten beter ingezet kunnen worden voor een grotere emissiereductie.
Landbouw
Het kabinet steunt de plannen voor de landbouwsector van de Commissie in algemene
zin. De voorstellen passen bij de inzet van het kabinet in het Klimaatakkoord en de
herziening van het Nederlands mestbeleid. De inzet op methaanreductie biedt kansen
voor een brede en integrale aanpak op het gebied van biodiversiteitverbetering, stikstof-
en broeikasgasreductie en benadrukt het belang hiervan bij de verdere uitwerking van
de methaanstrategie. Het kabinet ondersteunt het voornemen van de Commissie om lidstaten
aan te moedigen methaanreductiemaatregelen op te nemen in hun strategische GLB-plannen.
Bij het opnemen van eisen aan methaanemissies in de herziening van de richtlijn industriële
emissies (IED) is het van belang dat er rekening wordt gehouden met lopende onderzoeken
en ontwikkelingen, zeker op het terrein van landbouw. Het kabinet ziet de voorstellen
van de Commissie met belangstelling tegemoet.
Ten aanzien van de te ontwikkelen koolstofnavigator is het voor de verduurzaming van
de melkveehouderij van belang om hier nadrukkelijk aandacht te hebben voor de gewenste
benutting van ruwvoer van eigen land (grondgebondenheid).
Het kabinet is positief over de benadering van de Commissie ten aanzien van biogas/groen
gas uit (agrarische) reststromen en onderschrijft de kansen die hier liggen voor de
reductie van methaanemissies in combinatie met een circulair grondstoffensysteem en
de decarbonisatie van het energiesysteem. Het kabinet ziet op dit punt ook samenhang
met de EU-strategie voor een geïntegreerd energiesysteem en de daar voorgestelde stappen
ten aanzien van het regelgevend kader en de stimulering van productie.
Afvalsector
Het kabinet is positief over de voorstellen voor de afvalsector. De voorstellen sluiten
goed aan op de huidige werkwijze in Nederland en dragen bij aan het verminderen van
de productie van methaangas op stortplaatsen en uit zuiveringsslib door de waterschappen.
Het kabinet steunt de aangekondigde herziening van de stortrichtlijn en vindt het
van belang dat deze zoveel mogelijk aansluit bij de doelstellingen gericht op circulaire
economie. Ten aanzien van de verwerking van methaangas acht het kabinet het van belang
dat methaangas dat nog vrijkomt bij voorkeur zo hoogwaardig mogelijk wordt verwerkt,
waarbij opvangen geprioriteerd wordt boven affakkelen. Deze verwerkingsmethodes worden
nu gelijkgesteld in de strategie terwijl het affakkelen van methaangas juist zorgt
voor meer schadelijke emissies zonder nuttige toepassing.
Het kabinet is positief over het plan om innovatie ten aanzien van groen gas productie
uit restromen te bezien in Horizon Europe. Dit is in de lijn met de Routekaart Groen
Gas9 en de innovatie agenda groen gas die in het kader wordt opgesteld.
Internationaal
Het kabinet onderschrijft de voorgestelde internationale acties van de Commissie.
Implicaties voor brede welvaart
De Tweede Kamer verzoekt met de motie van het lid Van Raan10 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Brede welvaart bestaat uit vier aspecten. De effecten op het eerste
aspect, de kwaliteit van leven voor de huidige generaties in Nederland, beoordeelt
het kabinet positief omdat het reduceren van methaan bijdraagt aan het behalen van
de klimaatdoelen en het heeft een positief effect op de luchtkwaliteit.
Het tweede aspect, de kapitaalvoorraden voor latere generaties, zijn ook positief
volgens het kabinet omdat het reduceren van methaanemissies als mitigerend middel
dient tegen de negatieve effecten van klimaatverandering op deze kapitaalvoorraden.
Daarnaast geeft de Commissie aan dat methaanemissies in aanzienlijke mate kosteneffectief
kunnen worden teruggedrongen.
Voor het derde aspect, grensoverschrijdende effecten zoals geldstromen en milieueffecten,
schat het kabinet in dat methaanreductie zorgt voor een weerbare economie en bijdraagt
aan het behalen van de doelen van het Klimaatakkoord van Parijs. Daarin is internationale
klimaatactie ook van belang om doelen van het Klimaatakkoord van Parijs te kunnen
realiseren, voor het bevorderen van een gelijk speelveld en het voorkomen van CO2-weglek.
Aan het vierde aspect, de verdeling van kosten en baten over verschillende groepen
in de samenleving, is aandacht gegeven door de maatregelen over verschillende sectoren
te spreiden. De Commissie combineert sector overschrijdende acties met sectorspecifieke
acties en vergelijkbare acties op internationaal vlak.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Meerdere lidstaten spreken algemene steun voor de methaanstrategie uit. De meeste
lidstaten lijken nog geen uitgesproken positie over deze strategie te hebben. Een
aantal lidstaten heeft opmerkingen gemaakt over steun voor biogasproductie, het belang
van samenwerking met andere sectoren en coördinatie tussen beleidsterreinen en wenst
duidelijkheid over het tijdspad van de wetgevende voorstellen die zijn aangekondigd
voor juni 2021. De positie van het Europees Parlement is nog niet bekend.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid voor deze
strategie. De mededeling van de Commissie strekt met name ter bevordering van de reductie
van methaanuitstoot in de energie-, landbouw-, en afvalsector. Op dat terrein heeft
de EU een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (artikel 4, lid 2, sub d, e en i,
VWEU).
b) Subsidiariteit
De grondhouding is positief. Het doel van de strategie is het reduceren van methaanemissies,
een sterk broeikasgas. Klimaatverandering is een mondiaal probleem dat niet door lidstaten
afzonderlijk kan worden opgelost. Vanwege de omvang van het probleem en het grensoverschrijdende
karakter van methaanproductie en emissies zijn acties op het niveau van lidstaten
niet genoeg om deze doelstelling te realiseren. Door acties te ondernemen en duidelijke
maatregelen te introduceren op EU-niveau kan een effectieve reductie van methaanemissies
binnen de meest relevante sectoren worden bewerkstelligd.
c) Proportionaliteit
De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het doel van de
strategie is het reduceren van methaanemissies. Aangezien de sectoren energie, landbouw
en afval gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor 98% van de Europese antropogene methaanemissies
zijn emissie-reducerende acties voor deze sectoren nodig en de aangekondigde maatregelen
zijn geschikt om de geconstateerde problemen aan te pakken. De voorgestelde acties
gaan bovendien niet verder dan noodzakelijk en sluiten aan op de bestaande praktijk.
Voor de energiesector worden wetgevingsvoorstellen voor rapportage aangekondigd. Het
verplichten van gemeenschappelijke rapportage- en meetvereisten draagt bij aan het
realiseren van een gemeenschappelijk kader in de gehele EU en kan zo op een passende
manier bijdragen aan het reduceren van methaangasemissies.
d) Financiële gevolgen
Nederland zal de Commissie vragen precies aan te geven wat het financieel beslag van
de toekomstige voorstellen zal zijn. Indien er gevolgen zijn voor de EU-begroting
is Nederland van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. (Eventuele)
budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten en concurrentiekracht
Een stijging van administratieve lasten wordt voorzien indien de OGMP methodiek wordt
overgenomen. De huidige meetmethodiek (e-MJV) wijkt af en zal aangepast moeten worden.
Wat betreft concurrentiekracht; bij de uitwerking van de strategie zou rekening gehouden
moeten worden met de klimaatvoetafdruk van winning, transport en distributie van aardgas
uit Europese bodem en van bronnen van geïmporteerde gasstromen. De (kosten van) maatregelen
die in de EU worden genomen om de methaanuitstoot te verminderen zouden er niet toe
moeten leiden dat geïmporteerd aardgas met een hogere footprint een relatief voordeel
heeft wanneer bij deze bronnen geen maatregelen worden getroffen.
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S.A. Blok, minister van Buitenlandse Zaken