Brief regering : Budget Internationale Veiligheid

Nr. 61
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN DEFENSIE, BUITENLANDSE ZAKEN, JUSTITIE EN VEILIGHEID EN
VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2020

In het regeerakkoord Rutte-II «Bruggen slaan» (Bijlage bij Kamerstuk 33 410, nr. 15) werd in 2012 het Budget Internationale Veiligheid (BIV) geïntroduceerd om vorm te
geven aan de geïntegreerde benadering bij internationale crisisbeheersingsoperaties
en vredesmissies.

Op 21 april 2017 (Kamerstuk 31 516, nr. 20) bent u geïnformeerd over de resultaten van de beleidsdoorlichting BIV die antwoord
gaf op de vraag welke bijdrage het BIV als instrument heeft geleverd aan het versterken van de geïntegreerde benadering. Op 28 maart 2018
(Kamerstuk 31 516, nr. 23) heeft uw Kamer ook de inhoudelijke kabinetsreactie op deze beleidsdoorlichting ontvangen.
Daarin werd aangegeven dat het BIV over twee jaar opnieuw zou worden beschouwd.

Met deze brief wordt invulling gegeven aan deze toezegging door in te gaan op:

1. De strategische kaders en de ontwikkelingen in de veiligheidssituatie.

2. Financieringsafspraken en verruiming van de criteria van het BIV.

3. Een passend budget voor internationale veiligheid.

De strategische kaders en de ontwikkelingen in de veiligheidssituatie

Het internationale veiligheidsbeleid en de daarbij horende strategische doelen worden
door het kabinet in verschillende documenten uiteengezet, zoals de (tussenrapportage
van de) Geïntegreerde Buitenland en Veiligheids-strategie (GBVS), de Defensienota
en -visie, en de BHOS-nota. Het BIV maakt daar onderdeel van uit als een van de voornaamste
instrumenten waarmee het geïntegreerde buitenland- en veiligheidsbeleid tot uitvoering
kan worden gebracht.

Recent zijn uw Kamer twee strategische documenten toegekomen waarin wordt ingegaan
op de veranderende veiligheidssituatie in de wereld: de tussenrapportage van de GBVS
(Kamerstuk 33 694, nr. 57) en de Defensievisie 2035 (Kamerstuk 34 919, nr. 71). In zowel de tussenrapportage van de GBVS als de Defensievisie 2035 wordt benoemd
dat dreigingen niet alleen zijn toegenomen, maar ook diverser, complexer en onvoorspelbaarder
van aard zijn geworden. Ook is er sprake van nieuwe vormen van dreiging.

Bijvoorbeeld de zogenaamde hybride dreigingen manifesteren zich op verschillende terreinen
(zoals diplomatiek, militair, economisch en in het informatiedomein) tegelijk en zijn
niet altijd gemakkelijk te attribueren. Ook nieuwe dreigingen zoals ongewenste buitenlandse
inmenging, cyberaanvallen, georganiseerde criminaliteit/ondermijning en de negatieve
consequenties van klimaatverandering manifesteren zich vaker en vereisen een adequaat
antwoord.

In de Defensievisie 2035 wordt daarnaast aangegeven dat ook bestaande dreigingen,
zoals terrorisme, de onrust in het Midden-Oosten en de toegenomen Russische en Chinese
(Kamerstuk 28 676, nr. 328) assertiviteit, niet weg zijn en in omvang toenemen.

Deze toenemende complexiteit en onvoorspelbaarheid maken dat de Nederlandse veiligheidsbelangen
steeds vaker worden bedreigd. Daarbij is het onderscheid tussen binnen- en buitenlandse
dreigingen moeilijker te maken. Dreigingen die zich buiten onze landsgrenzen vormen,
raken ons Koninkrijk namelijk steeds vaker op directe wijze.

Hierdoor is een strikte scheiding tussen de drie hoofdtaken1 van Defensie, zoals momenteel wordt gehanteerd, steeds kunstmatiger geworden. Naast
het fysieke grondgebied, wordt ook het beschermen van de Nederlandse belangen in het
digitale domein steeds belangrijker. Daarnaast moeten directe dreigingen vaak en soms
gelijktijdig zowel in het buitenland als binnen de grenzen van het Koninkrijk worden
bestreden. Interne en externe veiligheid zijn in deze context onlosmakelijk met elkaar
verbonden (Kamerstuk 30 821, nr. 81). Daarbij is door zowel de NAVO als de EU als reactie op de toenemende dreiging het
gereedheidsniveau van snel inzetbare eenheden verhoogd, wat tot gevolg heeft dat ook
Nederland een significante hoeveelheid eenheden stand-by moet hebben staan. Hierdoor
neemt het aantal taken van Defensie alsmede een aantal andere partijen toe, verandert
de wijze van inzet en vindt deze daarbij ook vaker op nationaal grondgebied plaats.

De veranderende veiligheidssituatie en de veranderende manier van conflictvoering
geven aanleiding tot zowel een andere inzet van de krijgsmacht, als tot de inzet van
nieuwe middelen door de krijgsmacht zoals ook in de Defensievisie 2035 is aangegeven.
In geval van een internationale inzet heeft dit gevolgen voor de aanwending van het
BIV. Hierop wordt in het vervolg van deze brief nader ingegaan.

Financieringsafspraken en verruiming van de criteria van het BIV

Het BIV bestond bij oprichting uit drie onderdelen: crisisbeheersingsoperaties, overige
activiteiten van Defensie en activiteiten van Buitenlandse Zaken/Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking (de zogenoemde trekkingsrechten van deze drie ministeries).
Omdat de beleidsdoorlichting uit 2017 constateerde dat een gezamenlijk budget voor
ondersteunende activiteiten niet had geleid tot een verbetering van de geïntegreerde
benadering, maar wel een complexe budgettaire constructie betrof, is het BIV voor
wat betreft de trekkingsrechten in 2018 budgetneutraal ontvlochten. Het BIV staat
nu op de artikelen 1 en 11 (geheime missie-uitgaven van de MIVD) van de begroting
van het Ministerie van Defensie.

Criteria voor financiering uit het BIV

Als gevolg van de veranderende veiligheidssituatie en nieuwe uitdagingen die leidden
tot nieuwe vormen van inzet is in 2018 besloten ook missies met een minder strikt
crisisbeheersingskarakter uit het BIV te financieren (Kamerstuk 31 516, nr. 23). Uit het BIV worden sinds 2018 de volgende soorten inzet gefinancierd:

– Inzet van de krijgsmacht in het kader van nieuwe dreigingen vanuit de oost- en zuidflank;

– Inzet van de krijgsmacht, politie en andere civiele functionarissen in het kader van
rechtsstaatontwikkeling en migratie;

– Flexibele en snel inzetbare capaciteit (mensen en middelen) voor conflictpreventie;

– Inzet in crisisbeheersingsoperaties.

Op de defensiebegroting wordt nog altijd gerefereerd aan de term «crisisbeheersingsoperaties»
om te verwijzen naar uitgaven binnen het BIV. Echter, door de verruiming van de criteria
voor financiering uit het BIV in 2018 dekt de term «crisisbeheersingsoperaties» de
uitgaven uit het BIV niet meer. In het vervolg zal daarom gesproken worden over «internationale
inzet» om deze vier soorten inzet samen te vatten. De defensiebegroting kent bij artikel
1 in het vervolg dan drie sub-artikelen: internationale inzet, nationale inzet en
overige inzet.

De verruiming van de criteria had als beoogd effect om meer duidelijkheid te scheppen
over de mogelijkheden om verschillende soorten internationale inzet uit het BIV te
financieren. Door de formulering van deze eenduidige financieringscriteria komt de
besluitvorming over de Nederlandse bijdragen op dit punt sindsdien gemakkelijker tot
stand.

Financieringsafspraken

Uit het BIV kunnen directe additionele kosten, ten behoeve of ten gevolge van een inzet, worden gefinancierd
die bovenop de reguliere uitgaven in de bedrijfsvoering en gereedstelling gemaakt
worden. Gemaakte additionele kosten moeten voldoen aan één van de volgende voorwaarden
om ten laste van het BIV te kunnen worden gebracht:

– De kosten zouden niet zijn gemaakt indien de inzet niet had plaatsgevonden; of

– Het betreft (onder bepaalde voorwaarden, zoals doelmatigheid) missie specifieke investeringen.

Voorbeelden van additionele kosten die uit BIV gefinancierd kunnen worden zijn kosten
bij een internationale inzet voor de opbouw van een kamp, de betaling van havengelden
of extra slijtage van materieel vanwege inzet.

Uit het BIV worden naast de directe additionele kosten voor internationale inzet contributies
gefinancierd voor de EU (met betrekking tot het ATHENA-mechanisme en mogelijk vanaf
2021 de eerste pijler (voorheen ATHENA) van diens opvolger, de European Peace Facility), de NAVO (in het kader van het Alliance Operations and Missions (AOM) budget), het internationaal samenwerkingsverband Strategic Airlift Capability
(SAC) C-17 en missie-gerelateerde geheime uitgaven van de MIVD op artikel 11.

Een passend budget voor internationale veiligheid

Het BIV is één van de instrumenten waarmee het geïntegreerde veiligheidsbeleid kan
worden uitgevoerd. De doelstelling van het kabinet is, binnen de budgettaire kaders,
elke twee jaar de omvang van het BIV te bezien in het kader van de ontwikkelingen
in de veiligheidssituatie. Het BIV heeft een bijzondere positie binnen de Homogene
Groep Internationale Samenwerking (HGIS) aangezien het een voorziening betreft. Dat
betekent dat gedurende het jaar bewust budgettaire ruimte wordt gehouden voor eventuele
urgente nieuwe internationale inzetten gedurende het jaar. Zodoende hoeft niet bij
ieder besluit voor inzet naar financiering te worden gezocht (hetzij generaal of specifiek),
maar kan het BIV worden aangewend.

Zoals in de beleidsdoorlichting uit 2017 werd geconcludeerd, was het budget van het
BIV tussen 2014 en 2017 ontoereikend (Kamerstuk 31 516, nr. 20). Tussen 2014 en 2018 is er in totaal circa € 368 miljoen meer gerealiseerd dan het
(op dat moment) beschikbare budget per jaar; dat is gemiddeld ongeveer € 74 miljoen
per jaar. Door de eenmalige bijdrage aan het BIV in 2014 voor MINUSMA en onder andere
VN-ontvangsten in het kader van deze missie zijn de meerkosten gefinancierd.

De afgelopen twee jaar is het BIV toereikend gebleken door incidenteel lagere uitgaven,
o.a. vanwege het uitstel van verplichtingen in het kader van de Reset en Redeployment in Mali in 2019 en vanwege het tijdelijk stilleggen van activiteiten in missies en
tijdelijk terughalen van personeel uit missiegebieden in 2020 door COVID-19. Ondanks
het toereikende budget was er echter geen structurele bewegingsruimte om eventuele
extra grote langjarige internationale inzet te financieren. Op dit moment is er wel
flexibele budgettaire ruimte om incidentele nieuwe kortlopende missies uit te kunnen
voeren.

De verwachting is dat het BIV ook in de komende jaren slechts beperkt ruimte biedt
voor nieuwe internationale inzet. Indien een volgend kabinet het wenselijk acht om
de in de strategische kaders geformuleerde ambities voor internationale inzet volledig
in te vullen, dan zal opnieuw besluitvorming over dekking nodig zijn. De structurele
omvang van het BIV, met uitzondering van de MIVD gerelateerde missie uitgaven en de
reservering voor de uitvoering van het HR-arrest inzake Srebrenica (Kamerstuk 35 450 X, nr. 1), daalt vanaf 2021 van 195,3 miljoen naar in totaal € 180,3 miljoen. Daarbij is,
zoals reeds aangegeven in 2018, besloten ook missies met een minder strikt crisisbeheersingskarakter
uit het BIV te financieren, als gevolg van de veranderende veiligheidssituatie en
nieuwe uitdagingen die leidden tot nieuwe vormen van inzet (Kamerstuk 31 516, nr. 23). De financiële impact van dit besluit betrof voor 2018 en 2019 samen ongeveer € 71,3
miljoen.

Zoals eerder in deze brief is geconstateerd, kan de verslechterende veiligheidssituatie
en de veranderende manier van conflictvoering aanleiding geven tot zowel een andere
inzet van de krijgsmacht, als de inzet van nieuwe middelen door de krijgsmacht. Dit
heeft in geval van additionele of andersoortige internationale inzet financiële gevolgen
voor de aanwending van het BIV. Andersoortige of additionele inzet kunnen leiden tot
beperkte(re) financiële ruimte. Daardoor kan het, vooral in een urgente situatie,
mogelijk complexer worden om snel te besluiten tot een nieuwe inzet.

Daarbij komt dat het BIV op dit moment niet wordt gecompenseerd voor loon- en prijsbijstelling,
terwijl een groot deel van de kosten binnen het BIV wel degelijk onderhevig is aan
loon- en prijsontwikkelingen.

Het is aan een volgend kabinet om te bezien wat de constateringen in deze Kamerbrief,
alsmede de ontwikkelingen in de veiligheidssituatie en nieuwe uitdagingen die nieuwe
vormen van inzet vergen, betekenen voor het BIV.

De Minister van Defensie,
A.Th.B. Bijleveld-Schouten

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag