Brief regering : Geannoteerde agenda voor de Ministeriële Raad van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) op 3 en 4 december 2020

Nr. 60
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 november 2020

Hierbij bied ik u de geannoteerde agenda aan voor de Ministeriële Raad van de Organisatie
voor Veiligheid en Samenwerking in Europa op 3 en 4 december 2020.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

GEANNOTEERDE AGENDA OVSE MINISTERIËLE 3 EN 4 DECEMBER 2020

Inleiding

Op 3 en 4 december zal de Ministeriële Raad van de Organisatie voor Veiligheid en
Samenwerking in Europa (OVSE) gehouden worden. Het voorzitterschap, Albanië, heeft
vanwege de COVID-19-pandemie moeten besluiten de bijeenkomst geheel online te laten
plaatsvinden.

De gevolgen van dit besluit zijn divers. De voorbereidingen en met name de onderhandelingen
over ontwerpbesluiten en -verklaringen vinden vrijwel geheel virtueel plaats. Daardoor
wordt het traditionele diplomatieke handwerk belemmerd. Het is nog onduidelijk of
en in hoeverre dit gevolgen zal hebben voor de uitkomsten van de Raad. In afgelopen
jaren kwamen besluiten vaak pas op het laatste moment onder grote (tijds)druk tot
stand. Gevreesd moet worden dat het gebrek aan persoonlijk contact, ook in Wenen,
het makkelijker maakt om een voorstel te blokkeren. De Nederlandse inzet wordt zoals
altijd nauw gecoördineerd met de EU-partners. Binnen de OVSE wordt gewerkt met een
chef-de-file systeem, waarbij lidstaten bepaalde onderwerpen binnen de EU coördineren.
Bij de positiebepaling en in de onderhandelingen over ontwerpbesluiten en -verklaringen
wordt intensief overlegd binnen de EU. Ook wordt traditioneel een verklaring namens
de NAVO uitgesproken.

Een ander gevolg is dat de gelegenheid voor bilaterale contacten met ambtgenoten ontbreekt.
Ook zal ik helaas niet als in voorgaande jaren een ontmoeting kunnen hebben met vertegenwoordigers
van het maatschappelijk middenveld. Er wordt gewerkt aan een digitale ontmoeting,
zodat dit ook door mij zeer gewaardeerde contact toch kan plaatsvinden.

De COVID-19-pandemie heeft ook anderszins gevolgen voor de werkzaamheden van de OVSE.
Sinds maart vinden de meeste bijeenkomsten virtueel plaats, of in hybridevorm, waarbij
slechts een minimaal aantal deelnemers in persoon aanwezig is. De jaarlijkse Human Dimension Implementation Meeting (HDIM) is niet doorgegaan, omdat de onmogelijkheid van deelname in persoon van veel mensenrechtenverdedigers
en andere ngo-vertegenwoordigers het karakter van de HDIM teveel zou aantasten.

Sinds 2014 stond de situatie in en rond Oekraïne steevast hoog op de -politieke- agenda
van de Ministeriële Raad van de OVSE. Dat zal dit jaar niet anders zijn, maar helaas
komt daar dit jaar het opgelaaide conflict tussen Armenië en Azerbeidzjan rond de
regio Nagorno-Karabach en de ontwikkelingen in Belarus bij.

OVSE algemeen

Met 57 deelnemende Staten van Centraal-Azië tot Noord-Amerika is de OVSE de grootste
regionale veiligheidsorganisatie onder hoofdstuk VIII van het VN Handvest. De rol
van de organisatie als forum voor dialoog en samenwerking op het gebied van veiligheid,
economie en mensenrechten blijft van groot belang, juist ook in tijden dat de relaties
tussen landen in Europa onder druk staan. De OVSE baseert zijn activiteiten als veiligheidsorganisatie
op het concept van comprehensive security, waarbij alle drie dimensies met elkaar
verbonden zijn en elkaar versterken. Dialoog en wederzijds vertrouwen zijn hiervoor
belangrijke voorwaarden. Herstel van vertrouwen is dan ook een opdracht voor alle
deelnemende Staten.

De OVSE heeft geen internationale rechtspersoonlijkheid. Het ontbreken hiervan bemoeilijkt
het werk van de organisatie. Nederland zet zich actief in voor internationale rechtspersoonlijkheid
voor de OVSE waarbij, conform het standpunt van de EU-lidstaten, de voorkeur wordt
gegeven aan een multilateraal verdrag dat geldt voor alle OVSE-landen. De discussie
over een juridische oplossing is nog steeds gaande. Vooralsnog is er geen zicht op
het bereiken van overeenstemming hieromtrent. Het voorzitterschap van de OVSE dat
dit jaar wordt vervuld door Albanië zal per 1 januari 2021 worden overgenomen door
Zweden.

Vacatures Topfuncties

De mandaten van de vier hoogste functionarissen van de OVSE, te weten de Secretaris-Generaal
(SG), Hoge Commissaris inzake Nationale Minderheden (HCNM), de directeur van het Office
for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) en de Representative on Freedom
of the Media (RFoM) verliepen per 18 juli dit jaar. De Chairman-in-Office, Albanië,
stelde dit voorjaar voor om alle vier betrokkenen te herbenoemen voor een tweede periode
van drie jaar. Toen daarover geen consensus werd bereikt afgelopen zomer, werd een
benoemingsprocedure noodzakelijk. Voor de vier functies zijn in totaal elf kandidaten
formeel gekandideerd. De CiO leidt het proces en hoopte voor de Ministeriële Raad
overeenstemming te bereiken over een pakket voor alle vier de functies. Gezien de
uiteenlopende wensen, vele gevoeligheden en gebrek aan onderhandelingen ter plekke
door corona wordt de kans dat het voorzitterschap hierin slaagt niet hoog geschat.

Belarus

Naar verwachting zullen veel deelnemende staten hun zorgen uitspreken over het voortdurende
geweld en de intimidatie tegen oppositieleden en vreedzame demonstranten in Belarus.
De demonstraties zijn de afgelopen weken doorgegaan. Het kabinet betreurt het zeer
dat Belarus het aanbod van het Albanese roulerende voorzitterschap om de dialoog tussen
de overheid in Minsk en de oppositie te faciliteren naast zich neer heeft gelegd.
Nederland zal Belarus opnieuw oproepen het geweld te stoppen en alsnog gebruik te
maken van de diensten van de OVSE om, samen met de oppositie, te komen tot een vreedzame
uitweg uit de politieke impasse.

Recent presenteerde de rapporteur in het kader van het zogeheten Moskou Mechanisme,
dat door 17 landen, waaronder Nederland is ingeroepen zijn bevindingen. In het rapport
worden niet mis te verstane conclusies getrokken ten aanzien van de mensenrechtenschendingen
die rond de verkiezingen hebben plaatsgevonden en nog steeds plaatsvinden. Het rapport
bevestigt dat stembusfraude is gepleegd tijdens de presidentsverkiezingen van 9 augustus
jl. en documenteert grootschalig geweld door de ordediensten tegen vreedzame demonstranten.
Het kabinet betreurt het dat Belarus de conclusies verwerpt en zal Belarus oproepen
de aanbevelingen alsnog op te volgen, zeker nu deze een oplossing voor de crisis bieden.

Nagorno-Karabach

Tijdens de ministeriele bijeenkomst over Nagorno-Karabach zal het kabinet aandacht
vragen voor het belang van waarheidsvinding en onafhankelijk onderzoek. Het kabinet
zal zich uitspreken voor een toekomstige rol van de Minsk-groep covoorzitters en een
oproep doen de mogelijkheid voor internationale waarneming via de VN of OVSE te onderzoeken.
Ook zal Nederland wijzen op het belang van naleving van het OVSE wapenembargo. Het
kabinet verwelkomt het staakt-het-vuren. Dat neemt niet weg dat het akkoord pijnlijk
is voor Armenië, vooral omdat de status van Nagorno-Karabach onduidelijk blijft. Ook
Azerbeidzjan heeft concessies moeten doen, zoals het toelaten van Russische vredeshandhavers.
Nog niet alle details van het akkoord zijn uitgewerkt. In EU-verband is aangegeven
dat verdere onderhandelingen nodig zijn zodat het akkoord van duurzame aard wordt.
Het kabinet is van mening dat de OVSE in dit conflict een belangrijke rol te spelen
heeft, in het bijzonder de OVSE Minsk-groep. Ook de EU blijft de covoorzitters van
de Minsk-groep steunen om dit te realiseren en staat klaar om bij te dragen aan de
implementatie van overeenkomsten die bijdragen aan een vreedzame en welvarende ontwikkeling
van de gehele Zuidelijke Kaukasus.

Oekraïne

Het staakt-het-vuren akkoord voor Oost-Oekraïne dat Oekraïne, Rusland en de OVSE op
27 juli 2020 sloten, lijkt nog steeds stand te houden. Ondanks dagelijkse schendingen
van het staakt-het-vuren is de Donbas regio nu veiliger dan in 2014. Een oplossing
voor het conflict komt hiermee echter niet dichterbij. De Minsk-akkoorden blijven
leidend bij het zoeken naar een politieke oplossing van het conflict.

De activiteiten van de OVSE in Oekraïne, met name de Special Monitoring Mission (SMM)
hebben flink te lijden gehad van de COVID-19-pandemie. Zo moest het aantal monitors
per patrouille worden verminderd om aan de corona-maatregelen te voldoen. Ook maakten
de separatisten misbruik van de situatie door onder het mom van het tegengaan van
verspreiding van het virus extra beperkingen aan de bewegingsvrijheid van de SMM op
te leggen, in strijd met het mandaat. Ook is gepoogd de bevolking tegen de SMM op
te zetten door het gerucht te verspreiden dat het virus van de SMM afkomstig was.
De medische situatie in Oekraïne is matig en tijdens de eerste golf zijn veel monitors,
onder wie de Nederlandse, gerepatrieerd. Het Nederlandse contingent in de SMM bestaat
momenteel uit zes personen.

Eerste Dimensie (politiek-militair)

Conventionele wapenbeheersing

De in voorgaande jaren geconstateerde spanningen in Europa, die vooruitgang op het
gebied van wapenbeheersing bemoeilijken, zijn het afgelopen jaar niet afgenomen. Het
voor vooruitgang benodigde wederzijds vertrouwen blijft bijzonder laag. Sinds maart
hebben verificatie-activiteiten in het kader van het Weens Document en het Open Skies
verdrag grotendeels stilgelegen als gevolg van COVID-19-maatregelen.

De in mei door de Verenigde Staten aangekondigde terugtrekking uit het Open Skies
verdrag treedt per 22 november in werking. Over de praktische en financiële gevolgen
van het vertrek van de VS buigt zich een werkgroep van de Open Skies Consultative Commission. De overgebleven partijen bij het verdrag hebben uitgesproken het verdrag te zullen
voortzetten. De Benelux-landen, die één partij vormen onder Open Skies, hebben dit
voorjaar besloten weer actief te gaan vliegen. Voor 2021 staan twee observatievluchten
gepland. Omdat de Benelux geen eigen OS-vliegtuig heeft, zal daarvoor worden samengewerkt
met Frankrijk en Roemenië.

De kans op vooruitgang op het gebied van conventionele wapenbeheersing blijft gering.
Zo is het vorig jaar door een grote groep landen, waaronder alle NAVO-lidstaten, ingediende
voorstel voor modernisering van het Weens document als gevolg van verzet van Russische
zijde nog steeds niet in behandeling genomen ondanks herhaalde oproepen daartoe, ook
van Nederland.

De Structured Dialogue, de informele werkgroep met als doel het debat over conventionele wapenbeheersing
in Europa te revitaliseren, is dit jaar onder Spaans voorzitterschap tweemaal (virtueel)
bijeengekomen. De Spaanse benadering was om zo dicht mogelijk bij het oorspronkelijke
Hamburgs mandaat van de SD te blijven en legde het accent op grotere betrokkenheid
en beter wederzijds begrip, onder het motto «Understanding for Security». Hierbij
wordt geluisterd, gereflecteerd, verschillende visies worden gedeeld en daarvan wordt
geleerd. De dialoog is op deze basis goed op gang gebleven, maar specifieke vooruitgang
op een van de thema’s is niet geboekt.

Bij alle discussie over mogelijke nieuwe of verbeterde wapenbeheersingsinstrumenten
benadrukken veel landen, waaronder Nederland, echter ook dat volledige en getrouwe
nakoming van alle bestaande verplichtingen veel zou bijdragen aan wederzijds vertrouwen
en stabiliteit in Europa.

Cyber

Op het terrein van cybersecurity blijft de prioriteit het ten uitvoer leggen van de
diverse vertrouwenwekkende maatregelen (Confidence Building Measures, CBMs), die binnen
de OVSE zijn overeengekomen. Nederland zet zich binnen het «Adopt a CBM»-initiatief
actief in voor de verdere implementatie van o.a. CBM 16 t.a.v. Coordinated Vulnerability Disclosure. Nederland doet dit door verschillende activiteiten in samenwerking met het OVSE-Secretariaat
op te zetten zoals een workshop, een mapping exercise en een e-learning module. Daarnaast blijft Nederland ook diverse capaciteitsopbouwprojecten
in de OVSE-regio steunen over het toepassen van internationaal recht in cyberspace.

Er ligt geen nieuw ministerieel besluit over cybersecurity voor. Er kan voortgebouwd
worden op de besluiten van 2016 en 2017, alsmede het mandaat voor de Informal Working
Group «on Cyber» in de OVSE. De toegevoegde waarde van OVSE op dit dossier bestaat
er in dat het discussie faciliteert met landen in Oost-Europa, de Balkan en Centraal-Azië,
die in andere fora op diplomatiek en expertniveau ontbreekt.

Contraterrorisme

Als regionale veiligheidsorganisatie levert de OVSE op meerdere manieren een bijdrage
aan de bestrijding van terrorisme. Zo bevordert het de (juridische) samenwerking tussen
landen, ontwikkelt het activiteiten ter verbetering van grensbewaking en heeft het
programma’s ter vergroting van de capaciteit van landen bij de bestrijding van violent
extremism and radicalization leading to terrorism (VERLT).

Dit sluit aan bij de Nederlandse inzet op terrorismebestrijding en om die reden draagt
Nederland bij aan een OVSE-project gericht op het voorkómen van gewelddadig extremisme
en radicalisering leidend tot terrorisme, met name op de Westelijke Balkan en gekoppeld
aan de Westelijke Balkan strategie: het zogeheten Leaders against Intolerance and Violent Extremism (LIVE) project. Daarnaast steunt Nederland een OVSE-project in 2021 op het gebied
van capaciteitsversterking ten aanzien van het tegengaan van gewelddadig extremisme
in Bosnië-Herzegovina. Tenslotte dragen ook de OVSE-projecten voor de veilige opslag
en vernietiging van overtollige wapens bij aan het voorkomen van terrorisme.

Tweede dimensie

Traditioneel vinden de Westerse landen binnen de OVSE deze dimensie vooral een manier
voor engagement met «het Oosten». Voor veel Westerse landen, ook voor Nederland, is
deze dimensie binnen de OVSE minder prioritair, omdat ze andere organisaties, zoals
de EU, de VN, de WTO en de OESO beter geschikt achten om kwesties op het gebied van
klimaat, energie of werkomstandigheden aan te pakken. Met name Rusland, en enkele
landen in Oost-Europa en Centraal-Azië dringen steeds sterker aan op een verschuiving
van focus en budget binnen de OVSE ten gunste van de tweede dimensie. Het Westen wil
voorkomen dat dit ten koste gaat van de inzet op de prioritaire eerste en derde dimensie.

Voorzitterschappen introduceren in deze dimensie vaak nationale prioriteiten als nieuwe
thema’s voor de OVSE. Huidig voorzitter Albanië heeft voor de Ministeriële Raad conceptbesluiten
voorbereid over de bestrijding van corruptie en over milieubescherming. Met name met
het eerste voorstel wil Albanië onderstrepen dat het dit onderwerp serieus neemt.
Nederland staat in principe constructief tegenover voorstellen over deze onderwerpen.
Uitgangspunt is dat nieuwe afspraken in de OVSE geen bestaande standaarden moeten
aantasten. Dit geldt voor milieu, maar zeker ook voor mensenrechten en gender. De
EU, waaronder Nederland, en partners zoals VK, Canada, Noorwegen en Zwitserland maken
zich sterk voor opname van mensenrechtenstandaarden en gender-mainstreaming in OVSE-besluiten,
ook binnen de tweede dimensie. De traditionele vrienden van de tweede dimensie waren
tot nu toe conservatief op het terrein van milieu en toonden zich niet bereid hoge
standaarden zoals door het Westen geëist, te accepteren.

Derde dimensie

De derde dimensie, ook de «menselijke dimensie» genoemd, kan traditiegetrouw op veel
steun en aandacht van Nederland rekenen. De derde dimensie biedt gelegenheid om mensenrechten
en rechtsstatelijkheid, die in veel landen in de OVSE-regio onder druk staan, aan
de orde te stellen. Daarbij is uniek dat maatschappelijke organisaties bij OVSE-bijeenkomsten
op dit gebied op voet van gelijkheid met regeringsdelegaties van gedachten kunnen
wisselen. Prioriteiten voor Nederland blijven de rechten van kwetsbare groepen zoals
LGBTI-personen, de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en de vrijheid van
meningsuiting, met inbegrip van de veiligheid van journalisten. Vorig jaar werd geen
overeenstemming bereikt over besluiten binnen de derde dimensie, in tegenstelling
tot de ministeriële bijeenkomst van 2018, toen voor het eerste in vier jaar weer een
besluit werd genomen, op het thema veiligheid van journalisten. Voor de aankomende
ministeriële bijeenkomst wordt onderhandeld over besluiten op het vlak van toegang
tot informatie, preventie van marteling, vrijheid van vereniging en vergadering, tolerantie
en non-discriminatie. Nederland zal zich, samen met EU-partners inzetten voor aanvaarding
van stevige teksten op deze onderwerpen.