Brief regering : Opsporing en vervolging Mensenhandel

Nr. 184 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2020

Versteviging van het fundament onder de opsporing en vervolging van mensenhandelaren

De ambitie van dit kabinet is om de aanpak van mensenhandel een stevige impuls te
geven. Dat geldt voor de integrale aanpak van mensenhandel zoals beschreven in het
programma Samen tegen mensenhandel, en zeker ook voor de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel1. De afgelopen jaren is flink geïnvesteerd in de opsporing en vervolging van mensenhandelaren.
Deze investeringen vertalen zich niet meteen in concrete resultaten: het werven van
nieuwe medewerkers, het aanleren van nieuwe werkwijzen, het ontwikkelen van nieuwe
technologieën, het certificeren van rechercheurs en trainen van alle eerstelijns politie
agenten kost tijd. Grote effecten van deze investeringen worden pas op termijn zichtbaar.
Tegelijkertijd lijkt er dit jaar al een eerste effect te zijn van deze maatregelen.
Voor het eerst sinds jaren is er sprake van een toename van het aantal geregistreerde
OM-verdachten. Ik ben er dan ook van overtuigd dat juist deze maatregelen ertoe zullen
bijdragen om de onverkort hoge ambitie op dit terrein te realiseren. In deze brief
ga ik nader in op offline en online investeringen die de afgelopen jaren gedaan zijn.
Ik sta daarbij zowel stil bij de eerste resultaten als bij de bestaande uitdagingen
en aandachtspunten.

Allereerst informeer ik u over een nieuwe ontwikkeling die ook op termijn effect kan
hebben op de opsporing en vervolging, namelijk 1) de verkenning van de aanpassing van het strafrechtsartikel. Vervolgens ga ik in op de 2) investeringen die zijn gedaan ten behoeve van versteviging van het fundament. Bij 3) de digitale opsporing, ga ik in op de huidige stand van zaken rondom de digitale opsporing. Hierbij wordt
ook ingegaan op de gewijzigde motie van de leden Van der Graaf en Kuiken inzake de
inzet van 3A) het lokprofiel en 3B) de webcrawler2. In 4) de (herijking) Veiligheidsagenda van 2020 ontvangt u een terugkoppeling van de evaluatie van de Veiligheidsagenda
voor 2020 en neem ik u mee in recente ontwikkelingen. In 5) reactie op rapport en toezegging ga ik in op het recente onderzoek van het CKM over verborgen slachtoffers van mensenhandel.
Daarmee kom ik tegemoet aan het verzoek van de Vaste Kamer Commissie (VKC) om schriftelijk
op dit rapport te reageren. Tot slot zal ik u informeren over de eerder gedane toezegging
over «Op vrije voeten zijnde mensenhandelaren».

1) Verkenning aanpassing strafrechtartikel

Aan de basis van de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel staat het strafrechtelijke
artikel voor mensenhandel (artikel 273f Wetboek van Strafrecht). Het huidige artikel
omvat meerdere gedragingen en wordt als lang en complex ervaren. Mede in dit licht
wordt momenteel, in samenspraak met relevante partijen (inclusief wetenschappers),
verkend of, en zo ja hoe, een wijziging van deze bepaling zou kunnen bijdragen aan
een effectievere bestrijding van handel in en uitbuiting van mensen, en het profiteren
daarvan. Het streven is deze verkenning het voorjaar van 2021 af te ronden.

2) Offline investeringen

Zoals eerder aan uw Kamer meegedeeld, ontvangt de politie de komende jaren, conform
de motie van de leden Segers en Asscher (Kamerstuk 35 300, nr. 25), 10 miljoen euro in een opbouwende reeks. Hiermee wordt uiteindelijk 87 fte aan
capaciteit toegevoegd voor de AVIM. Hiervan is 58 fte bestemd voor het onderdeel mensenhandel
en 29 fte voor de identificatie en registratie van asielzoekers. De 58 fte zijn met
name bedoeld voor extra digitale en tactische opsporingscapaciteit. Zoals gemeld in
het eerste halfjaarbericht politie van dit jaar3 betreft de gewenste uitbreiding in 2020 ongeveer 11,6 fte, in 2021 oplopend naar
ongeveer 46 fte (+34,8), om uiteindelijk in 2023 tot de uitbreiding van de overeengekomen
58 fte te komen. Bij de werving die nu is ingezet, worden met name digitaal/intelligence
specialisten aangetrokken, die in 2021 kunnen bijdragen aan een versterkte online
aanpak van mensenhandel4. In 2021 zal de werving meer in het teken staan van het werven van tactisch specialisten.

Of de extra middelen voldoende zijn om afspraken uit de Veiligheidsagenda te kunnen
behalen, zoals wordt gevraagd in de motie van de leden Van der Graaf en Kuiken5is op dit moment nog lastig weer te geven. Tegelijkertijd met de werving van extra
capaciteit voor de AVIM is de komende jaren ook sprake van een verwachte uitstroom
van medewerkers. Voor een nadere duiding en toelichting op dit politie brede vraagstuk
verwijs ik naar het tweede halfjaarbericht politie van 4 november jl.6. Hierin wordt onder meer ingegaan op de wijze waarop het versterken van de capaciteit
bij de AVIM’s bezien moet worden in de brede context van de vervangings- en uitbreidingsopgave
waar de politie momenteel voor staat. Om in deze weerbarstige context toch zo goed
en snel mogelijk medewerkers voor AVIM te werven, is een aantal acties in gang gezet.
Deze worden in het halfjaarbericht uiteengezet.

In de vorige kabinetsperiode zijn eveneens extra structurele middelen van 2 miljoen
euro aan de politie en het OM gezamenlijk ter beschikking gesteld voor de aanpak van
mensenhandel. Een deel van dit geld is bestemd voor het extra opleiden van gecertificeerde
mensenhandelrechercheurs. Jaarlijks worden rond de 20 AVIM rechercheurs opgeleid tot
gecertificeerd mensenhandelrechercheur. Een andere investering betreft de training
van alle eerstelijns politiemedewerkers in het herkennen van signalen mensenhandel.
De doelstelling om de trainingen voor het einde van 2021 af te ronden ligt op schema.
Door de Covid-19 crisis wordt de training deels ook online aangeboden. Deze training
draagt bij aan de bewustwording over dit ernstige fenomeen, wat kan leiden tot het
beter en meer signaleren van mensenhandel zaken door de agent op straat.

Het verbeteren van de informatiepositie door innovatieve manieren van werken

Mensenhandel is vooral een haaldelict. Anders gezegd, je ziet het pas als je er naar
gaat zoeken. Een belangrijk middel om gerichter mensenhandelzaken op het spoor te
komen is de Domein Overstijgende Informatiegestuurde Werkwijze (DIGW) die door de
politie is ontwikkeld en nu landelijk geïmplementeerd wordt. Met DIGW worden signalen
(mensenhandel) vanuit intelligence, opsporing en de gebiedsgebonden politiezorg beter
met elkaar verbonden. Concreet betekent dit onder meer dat alle mutaties die door
politiemedewerkers gedaan worden, worden doorzocht op signalen die een aanwijzing
voor mogelijke mensenhandel bevatten. Dit zorgt er bijvoorbeeld voor dat in zaken
die in eerste instantie alleen als een drugsdelict zijn geregistreerd, ook worden
opgepikt als signalen mensenhandeldelict en vervolgens worden gedeeld met de AVIM’s.
De methode brengt «verborgen» mensenhandel aan het licht. Ook zorgt die voor nog meer
bewustwording door de terugkoppeling van (verborgen) signalen naar de politiemedewerker
die het signaal aanvankelijk had verwerkt. DIGW helpt om bij meer diffuse zaken gerichter
de inzet van de AVIM capaciteit te bepalen.

De landelijk uitrol van DIGW komt gefaseerd tot stand. Het werken volgens de DIGW-methode
wordt de komende twee jaren in alle eenheden verder geïmplementeerd. In 2020 betekent
dit dat veel aandacht is besteed aan het leren kennen van de DIGW-werkwijze, het oefenen
en het trainen van die politiemensen die met de werkwijze aan de slag gaan. Het jaar
2021 staat in het teken van uniform werken en de wijze van registreren. De landelijke
implementatie zorgt er ook voor dat de informatie vanuit de eenheden voortaan op een
zelfde wijze wordt aangeleverd en opgeslagen. De inzet is om daarmee ook tot een zo
actueel mogelijk landelijke beeld van mensenhandelzaken te komen.

Deze methode is niet alleen voor de aanpak van mensenhandel binnen de politie van
belang, maar ook voor de doorontwikkeling van het Expertisecentrum Mensenhandel en
Mensensmokkel. DIGW vormt daar de basis voor de bouw van een integraal beeld mensenhandel
en mensensmokkel. De Inspectie SZW en de KMar zijn voornemens om op een vergelijkbare
informatiegestuurde wijze te gaan werken. De uitrol van DIGW is dan ook één van de
belangrijkste randvoorwaarden om tot een integraal beeld te komen en daarmee voor
de doorontwikkeling van het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM).
Daarnaast is het EMM in het kader van deze doorontwikkeling ook uitgebreid met digitale,
financiële en analytische expertise. Deze worden deels gefinancierd uit de eerder
genoemde 2 miljoen. De vacatures zijn gedeeltelijk gevuld, de nog openstaande vacatures
zullen naar verwachting in 2021 worden gevuld. De doorontwikkeling en uitbreiding
heeft inmiddels geleid tot relevante producten, zoals het fenomeenonderzoek naar gestelde
Vietnamese alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s) die met onbekende bestemming
uit de beschermde opvang zijn vertrokken.

Internationale opsporing

Ook op de internationale tak van opsporing zijn veel ontwikkelingen. Internationale
samenwerking vindt op verschillende manieren en niveaus plaats. Het is ook een terrein
waar politie, de Koninklijke Marechaussee, het Openbaar Ministerie en het Ministerie
van Buitenlandse Zaken nauw samenwerken.

Internationale samenwerking op landelijk- en eenheidsniveau vindt regelmatig plaats
door middel van Joint Investigation Teams (JIT). Een JIT heeft tot doel om met twee
of meer landen strafrechtelijk onderzoek te doen. Ook doen de politie, KMar en ISZW
mee aan Joint Action Days, die als doel hebben om real-time de informatie uit te wisselen
met andere deelnemende landen zodat hier direct naar gehandeld kan worden.

Ten behoeve van adequate internationale samenwerking zijn drie politieliaisons geworven.
Bij het selecteren van de landen van plaatsing is gekeken naar de bron- en transitlanden
voor mensenhandel die voor Nederland relevant zijn. Hierbij is rekening gehouden met
het reeds bestaande netwerk van politie, KMar- en Magistraat liaisonofficiers (officieren
van Justitie). De liaisons zijn geplaatst in Polen (met accreditatie Hongarije), Kroatië
(met accreditatie Slovenië, Bosnië-Herzegovina en Montenegro) en Italië. De liaisonplek
in Kroatië is sinds juni jl. bezet en de liaison in Polen is begin september jl. gestart.
De liaison in Italië was daar al werkzaam als regulier liaison maar heeft de taken
op het gebied van mensenhandel overgenomen. Een reguliere liaison zal begin 2021 starten.

Een ander belangrijk aspect voor Nederland binnen de internationale opsporing betreft
de trekkersrol van Nederland van EMPACT THB, het EU-project voor operationele samenwerking
tegen mensenhandel waaraan 29 landen en vier EU-agentschappen deelnemen. Binnen dit
project is aandacht voor diverse vormen van uitbuiting waarbij in EU- verband multidisciplinair
wordt samengewerkt. Onder leiding van Nederland wordt ingezet om de internationale
aanpak van mensenhandel verder te verbreden en te verdiepen. Naast informatie-uitwisseling,
analyse en opsporing wordt ingezet op samenwerking met gemeenten en NGO’s. Er zal
ook al meer aandacht zijn voor het criminele gebruik van internet en social media.
Een voorbeeld van EU-samenwerking vanuit EMPACT THB betreft een door Nederland georganiseerde
EU-actie in 2020 voor de aanpak van arbeidsuitbuiting, waarbij politie en ISZW nauw
hebben samengewerkt. Deze actie heeft EU-breed geleid tot ruim 500 potentiële slachtoffers
mensenhandel en bijna 200 verdachten en de start van ruim 600 nieuwe onderzoeken.
Ook wordt vanuit EMPACT THB met niet-EU landen samengewerkt. Een voorbeeld daarvan
is het deelproject gericht op Nigeriaanse mensenhandel en Chinese mensenhandel waaraan
Nederland ook zelf deelneemt. Voor 2021 zijn nieuwe deelprojecten gepland, zoals mensenhandel
in relatie tot Vietnamezen. Duitsland wordt daarbij deelprojectleider, ondersteund
door Nederland en Spanje.

Tot slot heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken mede naar aanleiding van de motie
van de leden Kuik en Voordewind (Kamerstuk 35 300 XVII, nr. 34) het afgelopen jaar geïntensiveerd op mensenhandel. In de Voortgangsbrief van het
Programma Samen tegen Mensenhandel, verstuurd op 18 november wordt toegelicht op welke
wijze dit is gebeurd.

3) Online opsporing

Mensenhandel speelt zich niet alleen af op straat, maar ontwikkelt zich ook steeds
meer online. Mensenhandelaren staan niet stil en blijven innoveren. Naast de fysieke
locatie waar uitbuiters, klanten en slachtoffers elkaar offline ontmoeten is het belangrijk te kijken waar het allereerste contact plaatsvond: veelal
blijken online platforms hier een belangrijke rol te spelen. De Nationaal Rapporteur
Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen benoemt dit aspect ook in zijn Slachtoffermonitor
Mensenhandel 2015–2019. In de beleidsreactie op de Slachtoffermonitor zal ik nader
ingaan op de wijze waarop ik invulling geef aan de aanbevelingen7.

Specialisten van de politie onderzoeken publiek toegankelijke websites waarover zij
signalen hebben ontvangen dat hier aanwijzingen van mensenhandel kunnen worden aangetroffen.
Dit kunnen bijvoorbeeld websites zijn waarop expliciet geadverteerd wordt met het
aanbieden van seksuele diensten. Dit gebeurt nu nog op niet-geautomatiseerde wijze.
Daarna wordt bij voldoende concrete indicaties aanvullende informatie verzameld om
tot een verdenking van een strafbaar feit te komen. Wanneer er sprake is van een opsporingsonderzoek
verricht de politie op basis van verschillende strafvorderlijke bevoegdheden ook onderzoek
in zowel publiek toegankelijke als besloten bronnen. Door de werving van nieuwe medewerkers
met een digitale achtergrond geven we hier een verdere impuls aan.

Een mooi initiatief dat bijdraagt aan technologisch innovatie is het Mensenhandel
Field Lab (MFL). Dit is een initiatief van het OM en betreft een innovatieprogramma
in de strijd tegen mensenhandel. In het field lab krijgen professionals, van binnen
en buiten de politie en het OM, de ruimte om in een actiegerichte leer- en experimenteeromgeving
nieuwe, effectievere methodes te ontwikkelen waar het gaat om preventie, opsporing
en vervolging van daders alsmede bescherming van slachtoffers.

Politie, OM en ik delen de ambitie dat er ruimte is voor innovatieve instrumenten
als dit de effectiviteit van de opsporing verbetert én dit past binnen de bestaande
juridische kaders. Instrumenten die in het kader van (technologische) innovatie worden
genoemd, zijn de webcrawler en de inzet van lokprofielen. Uw Kamer heeft door middel
van een motie van de leden Van der Graaf en Kuiken8 ook opgeroepen tot het proactief inzetten van beide instrumenten en verzocht hier
tevens kwantitatieve doelstellingen op te formuleren. In het navolgende ga ik daarom
dieper in op beide instrumenten. Ik bied uw Kamer daarnaast aan een (besloten) technische
briefing te laten verzorgen waarin meer achtergrond informatie wordt gegeven over
deze opsporingsmiddelen.

3A) Het lokprofiel

De politie kan in bepaalde gevallen gebruik maken van zogenaamde lokprofielen in de
strijd tegen seksuele uitbuiting. Lokprofielen hebben verschillende verschijningsvormen.
Een voorbeeld is de «lokpuber». De lokpuber is een meerderjarig persoon, denk aan
een opsporingsambtenaar, die zich op het internet voordoet als een minderjarige. Een
andere vorm is een virtuele creatie van een minderjarige9. De inzet van een lokprofiel heeft in algemene zin tot doel seksueel misbruik op
te sporen. Een lokprofiel kan enerzijds gericht worden ingezet in een lopend opsporingsonderzoek
naar mensenhandel, indien het reeds vergaarde bewijs tegen de verdachte onvoldoende
is en er geen minder ingrijpende middelen tot bewijsvergaring openstaan. Anderzijds
kan een lokprofiel proactief worden ingezet als start van een verdenking

Ten aanzien van de tweede variant, proactieve inzet als start van een verdenking mensenhandel
(artikel 273f Sr), kan een lokprofiel op grond van de huidige wetgeving en jurisprudentie
enkel onder bepaalde omstandigheden bijdragen aan het opsporen van strafbare voorbereidingshandelingen
(artikel 46 Sr)10 gericht op uitbuiting van minderjarigen. In dit verband kent de inzet van lokprofielen
zijn beperkingen. Enerzijds door de dekmantel zelf; een lokprofiel is geen echt persoon,
en zonder de persoon achter de digitale identiteit te hebben ontmoet, zal een betrokkene
minder snel overgaan tot het verrichten van voorbereidingshandelingen van mensenhandel.
Daarnaast geldt in alle gevallen waarin een lokprofiel wordt ingezet het uitlokkingsverbod
(het Tallon-criterium). De verdachte mag door het optreden van de opsporingsambtenaar
niet worden gebracht tot andere handelingen dan die waarop zijn opzet reeds van tevoren
was gericht. Dit maakt dat de opsporingsambtenaar zeer voorzichtig te werk moet gaan.11

Voorgaande laat zien dat een lokprofiel alleen onder zeer specifieke omstandigheden
kan bijdragen aan het bewijs van mensenhandel jegens minderjarigen. De beslissing
tot inzet van dergelijke technische hulpmiddelen is voorbehouden aan het OM. Mijn
rol daarin is beperkt. De inzet is daarbij geen doel op zich. Politie en OM beoordelen
elke dag welke inzet het meest kansrijk en effectief is in de aanpak van mensenhandel.
Over de hoofdlijnen hiervan voer ik met hen zeer regelmatig het gesprek. De informatiepositie
binnen het online domein en de formatie rondom digitale opsporing, zoals eerder in
deze brief besproken, zullen een belangrijk onderwerp blijven in dit gesprek.

3B) De webcrawler

Over de inzet van de webcrawler ten behoeve van de opsporing van mensenhandel wordt
al lang gesproken. Deze opsporingsmethode kent dan ook een lange ontstaansgeschiedenis
die ik in het navolgende kort schets. Sinds de start beschouwen politie en OM het
ontwikkeltraject voor de webcrawler mensenhandel primair als innovatietraject, met
als belangrijkste doelstelling het verkennen van technische, juridische en ethische
vraagstukken bij de inzet van webcrawlingtechnologie in de opsporing. Een eerder verkenningstraject
met een commerciële partij om te komen tot een voor de opsporing bruikbare webcrawler
heeft niet geleid tot een instrument dat binnen de kaders van opsporing ingezet kon
worden. Ook een verkenning op Europees en internationaal niveau heeft geen implementaties
van webcrawlingtechniek opgeleverd die zich lenen voor operationele inzet door de
politie. Hierop hebben politie en OM verkend hoe een dergelijke technologie in eigen
beheer ontwikkeld zou kunnen worden. Dit heeft na een eerste ontwikkelfase van een
jaar een technisch werkende webcrawler opgeleverd.

De huidige tweede fase bestaat uit het operationaliseren van de ontwikkelde webcrawlingtechniek.
De webcrawler mensenhandel moet in deze fase op een zodanige wijze worden ingericht
en afgesteld dat binnen de wettelijke kaders gegevens worden verzameld die bruikbaar
zijn in een opsporingsonderzoek. Dit kenmerkt zich door een complexe wisselwerking
tussen technische inrichting en juridische beoordeling; een iteratief proces dat stap
voor stap moet worden doorlopen. Hierbij wordt nadrukkelijk gekeken naar de wijze
waarop de «wegingsfactoren»12 uitpakken: bovenmatige dataverzameling en onnodige inbreuken op de privacy, in het
bijzonder ten opzichte van niet-betrokken derden, moeten vanzelfsprekend worden voorkomen.

Complicerend is dat op dit moment het Wetboek van Strafvordering niet voorziet in
een bevoegdheid die expliciet bedoeld is voor het op deze wijze vergaren van informatie.
In het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering wordt een dergelijke bevoegdheid
wel opgenomen (artikel 2.8.8; stelselmatig overnemen persoonsgegevens uit publiek
toegankelijke bronnen). Ook in het nieuwe verkennend onderzoek wordt het mogelijk
gemaakt deze opsporingsmethode uit te oefenen (artikel 2.9.1, 2e lid, onderdeel a). In de volgende fase zullen het OM en de politie per zaak een afweging
maken over de inzet van de webcrawler, waarbij het risico bestaat dat er verschillende
interpretaties van de bestaande wetten naast elkaar bestaan.

Hierdoor is de uitwerking van het juridische handelingskader voor de operationele
inzet van deze webcrawler complex. Per keer dat de webcrawler wordt ingezet moeten
de politie en het OM de kaders wegen. De politie en het OM verkennen momenteel aan
de hand van concrete casuïstiek stap voor stap hoe de webcrawler binnen de huidige
juridische kaders een bruikbare bijdrage kan leveren aan de opsporing van mensenhandel.
Via jurisprudentie zal gaandeweg meer duidelijkheid komen over de reikwijdte van de
bestaande juridische kaders.

Hoewel het grote belang van de aanpak van mensenhandel wordt onderkend en de webcrawler
eerst alleen voor dit doel zal worden ingezet, wordt met de ontwikkeling van deze
webcrawler uiteindelijk een breder belang gediend; namelijk de inzet van webcrawlingtechnologie
bij de opsporing van verschillende criminaliteitsvormen. Vanzelfsprekend zal die ontwikkeling
zorgvuldig moeten gebeuren, met inachtneming van overwegingen op het gebied van wettelijke
bevoegdheden en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

4) Veiligheidsagenda

Stijgende lijn

De jaarcijfers van de Veiligheidsagenda worden normaliter middels het jaarverslag
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid in het voorjaar gepresenteerd. Gelet
op de maatschappelijke urgentie die ik voel ten aanzien van de aanpak van mensenhandel,
wijk ik van deze werkwijze af en geef ik u een tussenstand op de voortgang. Alle inspanningen
die reeds gepleegd worden door de politie en de strafrechtketen lijken, ondanks de
Covid-19 crisis, langzaam aan effect te sorteren. Het aantal bij het OM geregistreerde
verdachten van mensenhandel was tot en met september 2020 124. Hiervan uitgaande komt
de 12-maanden prognose dit jaar uit op 160–170. Dit is minder dan de beoogde doelstelling
van 190 voor 2020, maar meer dan de in 2019 behaalde 145 OM-verdachten. Ten opzichte
van 2019 is daarmee een stijgende lijn te zien. De brede inzet van politie binnen
de aanpak van mensenhandel komt daarnaast ook tot uitdrukking in bijvoorbeeld het
aantal mogelijke slachtoffers dat door de politie in 2019 bij CoMensha is gemeld13. Het is zaak om deze stijgende lijn ook in de komende jaren vast te houden.

Herijking Veiligheidsagenda

Op 2 juli jl. is door uw Kamer de motie van de leden Van der Graaf en Kuiken14 aangenomen. Deze motie roept onder andere op om alles in het werk te stellen om
de originele kwantitatieve doelstellingen mensenhandel vanuit de Veiligheidsagenda
niet naar beneden bij te stellen, die te behalen en de Kamer over de voortgang hiervan
te informeren15.

In de brief van 17 december 201916 is uw Kamer geïnformeerd dat – in het kader van het capaciteitsvraagstuk van de politie –
de Veiligheidsagenda 2019–2022 zou worden aanpast. Er is toen gemeld dat u geïnformeerd
zou worden over het definitieve besluit voor het jaar 2020. Op 29 juni 2020 is er
in het Landelijk Overleg Veiligheid en Politie (LOVP) gesproken over de herijking
van de Veiligheidsagenda en heeft de Minister van Justitie en Veiligheid, conform
het toen voorliggende voorstel, gehoord de gezagen, besloten om de beleidsdoelstellingen
uit 2019 te handhaven in 2020. Daarbij uiteraard ruimte houdend voor lokaal maatwerk
en met oog voor de druk op de capaciteit die binnen de basisteams wordt ervaren. Reden
voor dit besluit was dat de effecten van de Covid-19 crisis op de politiecapaciteit
toen niet duidelijk waren en ook de impact van de extra beschikbare middelen voor
de aanpak van ondermijning en mensenhandel op de inzet van de politiecapaciteit nog
moest uitkristalliseren.

In mijn gesprekken met het lokaal bestuur, de politie en het OM heb ik aangegeven
de hoge ambities op het terrein van mensenhandel te willen vasthouden. Over hoe deze
ambitie verder ingevuld gaat worden ben ik nog in gesprek met het OM en de politie.

5) Reactie op rapport en toezegging

Onzichtbare slachtoffers mensenhandel 2019

Het Centrum voor Kinderhandel en Mensenhandel (CKM) heeft onlangs het rapport, Onzichtbare slachtoffers van Mensenhandel in 201917 gepresenteerd. Hierin worden een viertal aanbevelingen gedaan18, waarop ik hierna kort zal reageren.

Allereerst wil ik het Centrum tegen Kinderhandel en Mensenhandel (CKM) bedanken voor
hun analyse van de slachtoffers die in 2019 in beeld kwamen van de online hulpverleningstool
Chat met Fier. Het CKM schrijft dat in 2019 299 slachtoffers van mensenhandel in beeld
kwamen bij Chat met Fier, al kunnen er enkele dubbelingen in de cijfers zitten. Vrijwel
allemaal geven zij aan slachtoffer van seksuele uitbuiting te zijn. Bij de meerderheid
betreft dit minderjarige meisjes, van wie ruim een kwart jonger is dan 15 jaar. Meer
dan de helft geeft bovendien aan al langer dan een jaar worden uitgebuit.

In januari van dit jaar ben ik op bezoek geweest bij Fier Leeuwarden en heb ik meer
informatie gekregen over deze tool. Op de chat komen per jaar ongeveer 10.000 unieke
personen en worden ruim 20.000 chatgesprekken gevoerd. De chat bereikt voornamelijk
Nederlandse bezoekers die zelf slachtoffer zijn van een breed scala aan vormen van
geweld binnen afhankelijkheidsrelaties, waaronder ook slachtoffers van mensenhandel.
Ik heb mij eerder enthousiast over de tool uitgesproken en de wijze waarop zij slachtoffers
op laagdrempelige wijze een helpende hand bieden. Dat op basis van deze dienstverlening,
na analyse van CKM, ook meer zicht gegeven kan worden in de aard en omvang van mensenhandel
vind ik erg waardevol, met name omdat er meer inzicht komt in een groep minderjarigen
waar nog onvoldoende zicht op is met betrekking tot de officiële slachtofferregistratie.
Mijn departement gaat graag in gesprek met het CKM naar aanleiding van de aanbevelingen
die zij doen in hun rapport. Hieronder zal ik op hoofdlijnen hierop reageren.

Ik zal eerst ingaan op de aanbevelingen rondom online tools gericht op de hulpverlening
van slachtoffers (aanbeveling 1 en 2). Het proactief benaderen van slachtoffers van
mensenhandel biedt kansen om slachtoffers van mensenhandel te bereiken die bijvoorbeeld
zelf geen hulp weten te vinden of durven te zoeken. Naast het bereiken van (potentiële)
slachtoffers van mensenhandel, kan online proactieve hulpverlening ook bijdragen aan
het in beeld krijgen van de aard en omvang in Nederland, specifiek wanneer dit (gedeeltelijk)
online plaatsvindt.

Om een outreachende hulpverlening te bewerkstelligen wordt, in lijn met de motie van
het lid Van der Graaf c.s. en de aanbeveling van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel
en Seksueel Geweld tegen Kinderen in de Slachtoffermonitor Mensenhandel 2020, nader
onderzocht hoe een online outreach programma ingezet kan worden voor een proactieve
benadering van (potentiële) slachtoffers van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting.
Uit verkennende gesprekken, met onder meer het CKM en vertegenwoordigers van de politie,
het OM, Slachtofferhulp Nederland en gemeenten, is gebleken dat een proactieve benadering
zeer interessante toepassingen kent. Een dergelijk programma zou slachtofferschap
kunnen voorkomen of al ontstane uitbuitingssituaties kunnen signaleren. Tegelijkertijd
vraagt een dergelijke online tool om een complexe ICT-infrastructuur en roept deze
enkele privacyvraagstukken op. De mogelijkheden worden momenteel onderzocht; hierbij
zal een focus liggen op slachtoffers van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting.

Ik ben het met CKM eens dat ook de drempel voor slachtoffers van criminele uitbuiting
om hun verhaal te vertellen verlaagd moet worden. Criminele uitbuiting is een complex
fenomeen, met name vanwege het vage onderscheid tussen slachtofferschap en daderschap.
Ook over dit onderwerp is mijn departement in gesprek met het CKM.

Tot slot, het CKM vraagt met haar rapport ook expliciet aandacht voor de rol van de
AVIM’s in de aanpak van mensenhandel (aanbeveling 3 en 4). De aanbevelingen die het
CKM op dit vlak doen, liggen in het verlengde van de moties die in het voorgaande
reeds geadresseerd zijn. Ik wil daarom op dat punt volstaan met een verwijzing naar
de reacties op deze moties.

Toezegging: Op vrije voeten zijnde veroordeelden

In deze laatste paragraaf geef ik tot slot uitvoering aan mijn toezegging om informatie
te verschaffen over het aantal veroordeelden van mensenhandel die nog een vrijheidsstraf
moeten uitzitten. Tijdens het AO Mensenhandel van 5 december 2019 (Kamerstuk 28 638, nr. 178) werd gerefereerd aan de constatering dat er in 2018 ongeveer 10.000 personen waren
die in Nederland waren veroordeeld voor een vrijheidsstraf maar bij wie deze straf
nog niet (volledig) ten uitvoer was gelegd. Nader onderzoek heeft opgeleverd dat het
op de peildatum van 1 oktober 2018 74 personen betrof die (ook) voor mensenhandel
waren veroordeeld. Sindsdien zijn er 15 van hen alsnog aangehouden. Het betrof in
7 gevallen daarvan veroordeelden die nog een vrijheidsstraf van minder dan 300 dagen
open hadden staan; in 8 gevallen betrof het personen die nog een vrijheidsstraf van
meer dan 300 dagen open hadden staan19. Dit is niet acceptabel. De Minister van Rechtsbescherming heeft onverminderd aandacht
voor de nog onherroepelijk openstaande vrijheidsstraffen van veroordeelden. Hij heeft
hiervoor het programma Onvindbaren ingericht dat in multidisciplinair verband (CJIB, OM, JustID en politie) probeert
te achterhalen waar deze veroordeelden zich bevinden, waarna de veroordeelden door
de politie worden aangehouden zodat zij hun straf kunnen uitzitten. Uw Kamer is bij
brief van 17 juni 2020 geïnformeerd over dit programma20.

Tot slot

Met deze brief heb ik u geïnformeerd over de wijze waarop ik, samen met politie, OM
en Regioburgemeesters, werk aan de versterking van de strafrechtelijke aanpak van
mensenhandel. Voorgaande laat zien dat we op vele terreinen, online en offline, hard
bezig zijn. Samen bouwen we verder aan het fundament onder de aanpak van mensenhandel,
zodat we steeds beter in staat zijn om de daders te pakken te krijgen en de slachtoffers
uit de situatie te halen. Deze inzet begint zijn vruchten af te werpen. Nu is het
zaak om door te pakken zodat we samen dit ernstige delict de wereld uit kunnen helpen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, A. Broekers-Knol