Brief regering : Reactie op onderzoek Cedris 'tellingen banenafspraak, een succesverhaal ontrafeld'

Nr. 200
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 november 2020

Inleiding

Iedereen verdient een kans op de arbeidsmarkt. Werk is belangrijk voor mensen. Het
geeft mensen bestaanszekerheid, een inkomen, het zorgt voor contacten en uitdagingen.
Een inclusieve arbeidsmarkt vereist kortom meer arbeidsplaatsen voor mensen met een
arbeidsbeperking op de arbeidsmarkt. De banenafspraak uit het Sociaal Akkoord van
2013 heeft tot doel om meer mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen
bij reguliere werkgevers. De afspraak houdt in dat werkgevers in de sectoren markt
en overheid eind 2025 125.000 extra banen voor de doelgroep banenafspraak gerealiseerd
moeten hebben ten opzichte van de nulmeting eind 2012. Mensen die (nog) niet bij een
reguliere werkgever kunnen werken, kunnen op basis van de Participatiewet in een beschutte
werkomgeving aan de slag.

De afgelopen jaren hebben werkgevers zich ingezet om de doelgroep banenafspraak aan
het werk te helpen. Uit het evaluatieonderzoek naar de Wet banenafspraak en quotum
arbeidsbeperkten1 is gebleken dat de banenafspraak een positieve impuls heeft gegeven aan het maatschappelijk
debat om iemand met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. De officiële metingen
van de banenafspraak hebben laten zien dat de aanpak tot op heden tot positieve resultaten
heeft geleid2, met name dankzij de marktwerkgevers. Ik waardeer de inspanningen die werkgevers
hebben verricht om kansen te geven aan mensen met een arbeidsbeperking. Zonder inclusieve
werkgevers kan er ook geen inclusieve arbeidsmarkt zijn.

Vorige week is een onderzoek gepubliceerd waarin de resultaten van de banenafspraak
in twijfel worden getrokken. In opdracht van Cedris heeft Capeladvies onderzocht hoe
de resultaten van de banenafspraak zijn gemeten en of de resultaten vergelijkbaar
en verifieerbaar zijn met andere openbaar beschikbare informatiebronnen. Op basis
van dit onderzoek wordt geconcludeerd dat een groot deel van het aantal banen voor
mensen met een beperking dat de afgelopen jaren is gerealiseerd het gevolg zou zijn
van wijzigingen in definities en het uitbreiden van de doelgroep banenafspraak. Hieruit
zou blijken dat er veel minder extra banen voor mensen met een arbeidsbeperking zijn
gerealiseerd dan naar voren komt uit de officiële metingen van de banenafspraak. Uw
Kamer heeft mij daarom met het oog op de verdere behandeling van het wetsvoorstel
Uitvoeren Breed Offensief gevraagd om een reactie te geven op het onderzoek. Met deze
brief voldoe ik aan dit verzoek. Laat ik vooropstellen dat ik mij niet herken in de
uitkomsten van het onderzoek. In deze brief licht ik dat toe. Bovendien leest u hoe
de officiële telling van de banenafspraak plaatsvindt en hoe de doelgroep is samengesteld.

De telling van de banenafspraak

Voordat ik inhoudelijk inga op verschillende onderdelen uit het onderzoek, vind ik
het van belang om eerst in algemene zin in te gaan op de telling van de banenafspraak
en de samenstelling van de doelgroep banenafspraak.

In het Sociaal Akkoord is afgesproken dat het kabinet jaarlijks monitort of werkgevers
de afgesproken aantallen banen hebben gerealiseerd. De uitwerking van de afspraak
is wettelijk verankerd in de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten van 2015
en de lagere regelgeving van de Wet banenafspraak. De telling van de banenafspraak
gebeurt daarmee elk jaar conform de afspraken die in overleg met de Tweede Kamer,
sociale partners en gemeenten zijn gemaakt.

Bij de totstandkoming van de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten is afgesproken
dat UWV een register zou aanleggen met daarin informatie van de mensen die vallen
onder de doelgroep. Onder andere om informatie beschikbaar te stellen over de omvang
van de doelgroep en na te gaan of de voortgang van het aantal banen voor de doelgroep
banenafspraak op schema ligt. In de paragraaf hieronder ga ik nader in op de samenstelling
van de doelgroep.

Het doelgroepregister wordt gebruikt voor de metingen van de banenafspraak door de
gegevens in het doelgroepregister te koppelen aan de polisadministratie. In de polisadministratie
beheert UWV gegevens over loon, uitkeringen en arbeidscontracten. In het Sociaal Akkoord
is afgesproken dat een baan meetelt voor de banenafspraak wanneer er sprake is van
een extra plaatsing bij een reguliere werkgever van iemand uit de doelgroep ten opzichte
van de nulmeting eind 2012. Voor de nulmeting is van de groepen van wie destijds bekend
was dat ze een arbeidsbeperking hadden (Wsw, Wajong en Wiw/Id) vastgesteld hoeveel
mensen bij een reguliere werkgever werkten en voor hoeveel uur door een koppeling
te maken met de polisadministratie. Hieruit bleek dat er eind 2012 75.179 banen waren
voor de doelgroep. Als één baan voor de banenafspraak wordt een baan van 25,5 uur
per week geteld. Dit is de gemiddelde omvang van een baan van iemand uit de doelgroep
die werkte tijdens de nulmeting van eind 2012.

Voor de jaarlijkse meting herhaalt UWV de koppeling van het doelgroepregister met
de polisadministratie. Op het moment dat een werkgever iemand uit het doelgroepregister
in dienst neemt of inleent, tellen de uren die deze persoon werkt mee voor de afgesproken
banen voor de banenafspraak en de quotumregeling. Alleen als de persoon aan het werk
is bij een reguliere werkgever en tijdens de nulmeting niet aan het werk was, of minder
uren werkte, tellen de (extra) uren mee voor het vaststellen van het aantal extra
banen ten opzichte van de nulmeting. Als een persoon die tijdens de nulmeting aan
het werk was uitvalt uit werk, dan moeten deze uren eerst ingevuld moeten worden,
voordat er sprake kan zijn van een extra baan. Bovengenoemde monitoring van de voortgang,
oftewel de telling, van de banenafspraak is vanaf het begin afgesproken en niet gewijzigd.

De metingen van de banenafspraak gaan uit van het aantal extra banen bij reguliere
werkgevers in de marktsector en overheidssector. Het onderzoek dat in opdracht van
Cedris is uitgevoerd gaat uit van een ander startpunt, namelijk de totale werkgelegenheid
voor mensen met een beperking bij zowel reguliere werkgevers als in de sociale werkvoorziening.
Het startpunt van het onderzoek komt daarmee niet overeen met het doel van de banenafspraak
om mensen die tot de doelgroep banenafspraak behoren aan het werk te helpen bij reguliere
werkgevers. De cijfers die voortvloeien uit de metingen van de banenafspraak, kunnen
daarom niet 1-op-1 vergeleken worden met de cijfers die genoemd worden in het onderzoek
dat in opdracht van Cedris is verricht.

Samenstelling van de doelgroep banenafspraak

De doelgroep van de banenafspraak bestond in eerste instantie uit Wajongers met arbeidsvermogen,
mensen met een Wsw-indicatie, mensen met een WIW/ID-baan en mensen die onder de verantwoordelijkheid
vallen van de gemeenten voor ondersteuning naar werk en inkomen die niet het wettelijk
minimumloon kunnen verdienen. De eerste drie groepen zijn vanaf begin 2015 opgenomen
in het doelgroepregister. Vervolgens is het doelgroepregister vanaf begin 2015 verder
gevuld met de gemeentelijke doelgroep van de Participatiewet. Het was vanaf de start
van de banenafspraak de bedoeling dat het doelgroepregister een dynamisch bestand
zou zijn3.

In overleg met de partijen in de Werkkamer (sociale partners en gemeenten) heeft de
toenmalige Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in mei 20154 en oktober 20165 afspraken gemaakt om de toegang tot het doelgroepregister van de banenafspraak te
versnellen en het eenvoudiger te maken om mensen op een baan te plaatsen. Reden hiervoor
was dat afbakening van de doelgroep in het begin ten onrechte de mensen buitensloot
die wel beoogd waren met de doelstelling van het Sociaal Akkoord, namelijk groepen
die zonder de invoering van de Participatiewet en banenafspraak voor een aanzienlijk
deel zouden instromen in de Wsw of Wajong. Dit gold onder andere voor de groep (ex)leerlingen
uit het voortgezet speciaal onderwijs en het praktijkonderwijs. Ook vanuit de Tweede
Kamer is voor deze groepen herhaaldelijk aandacht gevraagd en de wens geuit ze op
te nemen in het doelgroepregister.

Leerlingen uit het voortgezet speciaal onderwijs en praktijkonderwijs kunnen als gevolg
van de gemaakte afspraken zonder inhoudelijke beoordeling worden opgenomen in het
doelgroepregister als zij zich schriftelijk aanmelden omdat deze (ex)leerlingen vóór
de wijziging van de Wajong in 2015 een groot deel van de Wajongpopulatie uitmaakte.
Vervolgens is in 2016 door verschillende partijen de wens geuit om via een loonwaardemeting
op de werkplek (de «praktijkroute») ook toegang tot het doelgroepregister van de banenafspraak
mogelijk te maken. Uit onderzoek bleek dat deze groep goed vergelijkbaar was met de
groep die na beoordeling door UWV opgenomen werd in het doelgroepregister. Daarom
heeft de toenmalig Staatssecretaris in overleg met de partijen in de Werkkamer besloten
om de praktijkroute mogelijk te maken.

De afspraken zijn destijds gemaakt vanuit de overtuiging van alle partners dat de
wijzigingen bijdragen aan het optimaal in beeld houden van mensen met een arbeidsbeperking
en een goede vulling van het doelgroepregister om het doel van de banenafspraak te
kunnen realiseren.

Inhoudelijke reactie op onderdelen van het onderzoek

De conclusie uit het onderzoek van Cedris is dat het aantal banen dat daadwerkelijk
is gerealiseerd, lager is dan de aantallen die bij de verschillende metingen zijn
gepresenteerd. Deze conclusie is gebaseerd op de wijze waarop de onderzoeker de verschillende
categorieën heeft meegeteld. Kort gezegd heeft de onderzoeker zijn telling volgens
andere spelregels gedaan dan de formele spelregels van de banenafspraak. De cijfers
uit het onderzoek geven geen correct beeld van de resultaten van de banenafspraak.
Het gaat hierbij specifiek om het tellen van detacheringen vanuit de sociale werkvoorziening,
mensen in de Wajong die uitvallen uit werk en weer aan de slag gaan en (ex) leerlingen
van het voortgezet speciaal onderwijs en praktijkonderwijs. Hierna zal ik achtereenvolgens
op deze categorieën ingaan.

Het tellen van detacheringen vanuit de sociale werkvoorziening

In het onderzoek wordt genoemd dat sprake is van een vertekening van de cijfers doordat
tussentijds een wijziging in de definitie van detacheren vanuit de sociale werkvoorzienig
heeft plaatsgevonden. In de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten was in overleg
met alle partners afgesproken dat extra banen via Wsw-detacheringen alleen mee zouden
tellen voor de banenafspraak indien er ook nieuwe beschut werkplekken tegenover zouden
staan. Omdat in 2016 werd besloten om het beschikbaar stellen van beschutte werkplekken
wettelijk te verankeren, is na overleg met de partijen in de Werkkamer door de toenmalige
Staatssecretaris in 2016 besloten om deze voorwaarde buiten werking te stellen6. Hierdoor tellen vanaf de eerste meting van de banenafspraak banen van mensen die
via een Wsw-detachering bij een reguliere werkgever werken mee als zij ten tijde van
de nulmeting nog niet werkzaam waren bij een reguliere werkgever. Om vast te stellen
of het gaat om extra banen zijn uren van mensen die eind 2012 via een Wsw-detachering
aan het werk waren opgenomen in de nulmeting.

Personen met een Wsw-dienstbetrekking die worden gedetacheerd of via begeleid werk
bij een reguliere werkgever werken, tellen mee omdat zij aan de slag zijn bij een
reguliere werkgever, terwijl dat werk bij een reguliere werkgever eerder niet per
definitie door iemand met een beperking werd ingevuld. Uitgangspunt van de Wet banenafspraak
is namelijk dat het aantal banen van mensen uit de doelgroep banenafspraak bij reguliere
werkgevers (en dus niet in een beschut-werkomgeving) worden geteld. Het meetellen van detacheringen vanuit de sociale werkvoorziening
naar reguliere werkgevers was een brede wens van de praktijk, sociale werkbedrijven
en sociale partners. Voor de sociale werkbedrijven was dit belangrijk, omdat er anders
geen positieve prikkel was voor werkgevers om mensen vanuit de sociale werkvoorziening
via detachering bij hen te laten werken, terwijl sociale werkbedrijven detacheringen
wel vaak inzetten om mensen met een beperking bij reguliere werkgevers aan het werk
te krijgen.

Mensen die een baan in de sociale werkvoorziening intern hebben of een nieuw-beschutwerkbaan
op grond van de Participatiewet, tellen niet mee voor de banenafspraak omdat zij niet
bij een reguliere werkgever werken. De banenafspraak gaat tenslotte uit van banen
bij reguliere werkgevers. Dit is zoals eerder benoemd, een ander startpunt dan het
startpunt dat is gekozen in het onderzoek in opdracht van Cedris. Dat gaat uit van
de totale werkgelegenheid voor mensen met een beperking bij zowel reguliere werkgevers
als in de beschutte werkomgeving bij de sociale werkvoorziening. Dat er sprake is
van een afname van het aantal banen in de sociale werkvoorziening is een logisch gevolg
van het afsluiten van de instroom in de Wet sociale werkvoorziening. Daarvoor is onder
andere de banenafspraak in de plaats gekomen. Als gekeken wordt naar de ontwikkeling
van de banenafspraak in combinatie met beschut werk en de (afname van de) Wsw, zijn
er per saldo sinds eind 2015 meer mensen met een arbeidsbeperking aan het werk: 167.000
eind 2019 ten opzichte van 135.000 eind 20157.

Het tellen van mensen uit de Wajong die in- en uitstromen uit werk

In het onderzoek wordt gesteld dat de instroom en uitstroom van mensen met een Wajong-uitkering
uit werk ten onrechte leidt tot extra banen. Deze conclusie is onjuist. In de nulmeting
is vastgesteld hoeveel mensen met een Wajong-uitkering bij een reguliere werkgever
werkten en voor hoeveel uur. Bij de jaarlijkse metingen kijkt UWV opnieuw hoeveel
mensen met een Wajong-uitkering bij een reguliere werkgever werkten en voor hoeveel
uur. De aantallen uit de nulmeting worden hierop in mindering gebracht om het aantal
extra banen vast te stellen.

Mensen in de Wajong blijven ook als zij gaan werken en hun recht op Wajong eindigt
in het doelgroepregister staan. Alleen als zij op het moment van een meting aan het
werk zijn en tijdens de nulmeting niet aan het werk waren, tellen hun uren mee voor
de gerealiseerde aantallen voor de banenafspraak. Zodra zij uitvallen en op het moment
van een meting niet werken, tellen de uren niet langer mee in de meting. Als zij vervolgens
weer aan het werk gaan, tellen de uren mee omdat het ten opzichte van de nulmeting
gaat om een extra baan. Hierbij is geen sprake van een dubbeltelling.

De metingen van de banenafspraak en de UWV Monitor arbeidsparticipatie zijn overigens
niet direct vergelijkbaar, zoals in het onderzoek wordt aangenomen. De metingen van
de banenafspraak gaan uit van verloonde uren. In de UWV Monitor arbeidsparticipatie
gaat het om aantal Wajongers met een baan. Ook worden in de UWV Monitor arbeidsparticipatie
mensen meegenomen als Wajongers die duurzaam geen arbeidsvermogen hebben aan het werk
zijn. Deze groep behoort echter niet tot de doelgroep banenafspraak.

Het tellen van (ex)leerlingen uit het voortgezet speciaal onderwijs en praktijkonderwijs

In het onderzoek wordt genoemd dat vanaf 2015 alle (ex) leerlingen van het voortgezet
speciaal onderwijs en praktijkonderwijs worden meegeteld en dat daardoor ook mensen
worden meegeteld die zonder de banenafspraak bij een reguliere werkgever aan de slag
zouden zijn gegaan. Dit zou tot een vertekening van 11.000 werkzame personen leiden
en er ook voor zorgen dat de banenafspraak de komende jaren gerealiseerd wordt zonder
extra inspanning, aldus het onderzoeksrapport.

Het klopt dat (ex)leerlingen uit het voortgezet speciaal onderwijs en het praktijkonderwijs
opgenomen kunnen worden in het doelgroepregister. Zoals eerder benoemd is de reden
hiervoor dat een aanzienlijk deel van deze groep zonder de invoering van de Participatiewet
zou zijn ingestroomd in de Wajong2010 of in de Wsw, en niet zonder ondersteuning aan
de slag kan bij een reguliere werkgever. Hierdoor komt de groep overeen met de groep
waarop de nulmeting is gebaseerd. Het gaat om een kwetsbare groep waarvoor op basis
van objectieve gegevens is besloten dat zij opgenomen kunnen worden in het doelgroepregister8. Daarbij moet worden aangemerkt dat het geen automatisme is om alle (ex) leerlingen
van het voortgezet speciaal onderwijs en het praktijkonderwijs op te nemen in het
doelgroepregister. Het al dan niet inschrijven is een keuze van de (ex)leerlingen
zelf. Zij dienen UWV schriftelijk te verzoeken om ze in het doelgroepregister op te
nemen. Leerlingen die ook zonder ondersteuning aan de slag kunnen bij een reguliere
werkgever, schrijven zich dan ook niet in alle gevallen in. Het is onduidelijk waar
de aanname in het onderzoek dat in 2015, 2016, 2017 en 2018 respectievelijk 50, 60,
70 en 80 procent van de uitstromende leerlingen uit het voortgezet speciaal onderwijs
en praktijkonderwijs zijn opgenomen in het doelgroepregister op is gebaseerd.

Tot slot

Het doel van het kabinet is een inclusieve arbeidsmarkt, waarbij mensen met een beperking
meer kansen en mogelijkheden krijgen op een baan bij een reguliere werkgever. De banenafspraak
is een instrument om dit doel te bereiken. Uit het evaluatieonderzoek naar de Wet
banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten9 is gebleken dat de banenafspraak een positieve impuls heeft gegeven aan het maatschappelijk
debat om iemand met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. Dankzij de inspanningen
van werkgevers, gemeenten, sociale werkbedrijven, UWV en sociale partners zijn er
goede resultaten behaald.

Tegelijkertijd realiseer ik mij dat er nog een lange weg is te gaan om een inclusieve
arbeidsmarkt dichterbij te brengen. Met die reden werk ik sinds mijn aantreden aan
het verbeteren van de positie van mensen met een arbeidsbeperking. Bijvoorbeeld aan
de hand van het wetsvoorstel tot wijziging van de Participatiewet uitvoeren Breed
Offensief (Kamerstuk 35 394) dat ter behandeling in uw Kamer ligt. Ook voer ik gesprekken met de sociale partners,
gemeenten en Cedris over de toekomst van de Banenafspraak. Ik vind het belangrijk
om met hen te kijken hoe we mensen met een beperking aan het werk helpen én houden
in deze moeilijke tijd. Want het uitgangspunt is en blijft dat niemand aan de kant
staat.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
B. van 't Wout