Brief regering : Voortgangsrapportage toezicht arbeidsrelaties

29 544
Arbeidsmarktbeleid

Nr. 793
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARIS
VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 november 2020

Zoals aangekondigd in de Voortgangsbrief «werken als zelfstandige» van 15 juni 20201 wordt hierbij uitvoering gegeven aan de motie van het lid Palland2 die vraagt om halfjaarlijks te rapporteren over de uitvoering van het toezicht arbeidsrelaties.
In deze brief wordt ingegaan op achtereenvolgens het toezicht door de Belastingdienst
en op het toezicht door de Inspectie SZW. Tevens gaat deze brief in op de uitvoering
van de motie van het lid Gijs van Dijk3 inzake handhaving bij evidente kwaadwillendheid en op de toezegging in het AO ZZP
van 17 juni jl. (Kamerstuk 31 311, nr. 234) inzake maaltijdbezorgers en de sectorspecifieke benadering door de Belastingdienst.

Belastingdienst

De Belastingdienst houdt toezicht op de kwalificatie van de arbeidsrelatie voor de
loonheffingen. De uitvoering hiervan geschiedt binnen de kaders van het handhavingsmoratorium
dat het kabinet heeft ingesteld, waarbij alleen gehandhaafd kan worden op kwaadwillendheid
of wanneer aanwijzingen niet binnen redelijke termijn zijn opgevolgd. De toezichtstrategie
is uitgewerkt in een toezichtplan waarover de Kamer bij brief van 4 februari 2020
is geïnformeerd4.

Algemeen beeld

De voortgang van het toezicht op arbeidsrelaties door de Belastingdienst wordt onderstaand
weergegeven. De meetperiode voor de genoemde cijfers betreft de periode van 1 oktober
2019 tot en met 31 augustus 2020. De uitkomsten van de uitgevoerde bedrijfs- en boekenonderzoeken
zijn nader geanalyseerd en dat heeft de volgende inzichten en belemmeringen voor de
effectiviteit van het toezicht opgeleverd.

De uitgevoerde onderzoeken bevestigen dat het toezicht op arbeidsrelaties een complexe
en bewerkelijke aangelegenheid is. Dit houdt met name verband met wetgeving rondom
de kwalificatie van de arbeidsrelatie waarbij sprake is van open normen en een zogenoemde
holistische benadering: alle feiten en omstandigheden moeten in onderlinge samenhang
worden beoordeeld om de aard van de arbeidsrelatie vast te kunnen stellen. Zeker als
het gaat om grote aantallen te controleren arbeidsrelaties of als sprake is van driehoeksverhoudingen
(opdrachtnemer werkt via intermediair bij opdrachtgever) is dat complex. Vergelijkbare
feiten en omstandigheden worden bovendien in de jurisprudentie ook niet altijd eenduidig
gekwalificeerd.

Kwaadwillendheid is tot nog toe niet vastgesteld, waarbij ook de zware bewijslast
een rol speelt. Gelet op de interpretatieverschillen in beoordeling die op grond van
de huidige wet en regelgeving en jurisprudentie mogelijk zijn, heeft de inhoudingsplichtige
in een geschil met de inspecteur meestal een pleitbaar standpunt dat geen sprake is
van een dienstbetrekking. In dat geval kan geen sprake zijn van kwaadwillendheid.
In antwoord op de motie van het lid Gijs van Dijk5 geldt dat uiteraard wordt gehandhaafd wanneer kwaadwillendheid wel bewezen kan worden.

Nagenoeg alle afgeronde boekenonderzoeken hebben betrekking op tijdvakken van vóór
1 september 2019. Tot die datum gold een handhavingsmoratorium waarbinnen het geven
van aanwijzingen niet mogelijk was. In een aantal van deze gevallen is een afspraak
gemaakt dat opdrachtgever of de adviseur de arbeidsrelatie opnieuw beoordeelt en daarna
indien nodig de betreffende personen in de loonadministratie opneemt of de werkwijze
aanpast.

Detectie en selectie van de opdrachtgevers voor nader onderzoek is complex. De uitbetalingen
voor verrichte arbeid die niet aan loonheffingen zijn onderworpen kunnen (indirect)
op verschillende manieren in de administraties en de aangiften van de bedrijven worden
verantwoord en zijn in de data van de Belastingdienst in het algemeen niet traceerbaar.
Daarom is er een instrument ontwikkeld om tot een betere (risico)selectie te komen
van de te onderzoeken opdrachtgevers. Dit instrument wordt nu in de praktijk getest
en de resultaten worden geëvalueerd.

Verder is van belang dat COVID-19 een grote impact heeft gehad op de mate waarin toezicht
op de arbeidsrelaties kon plaatsvinden. Enerzijds is daardoor het buitentoezicht op
locatie, waaronder de bedrijfsbezoeken en boekenonderzoeken, behalve een korte periode
in september vanaf half maart opgeschort. Overigens zijn werkzaamheden voor zover
die met beeldbellen of telefonisch en vanuit huis konden plaatsvinden wel doorgegaan.
Anderzijds is daardoor het opleidingsaanbod voor nieuwe medewerkers vertraagd. Dit
betekent dat de nieuwe medewerkers pas in de loop van 2021 inzetbaar zijn voor toezichtwerkzaamheden.
Om deze redenen wordt de looptijd van het toezichtplan verlengd tot 1 januari 2022.

Bedrijfsbezoeken

Het doel van een bedrijfsbezoek is een beeld te krijgen hoe het bedrijf op het moment
van het bedrijfsbezoek omgaat met de vormgeving en kwalificatie van arbeidsrelaties
met opdrachtnemers. Een bedrijfsbezoek is, anders dan een boekenonderzoek, niet gericht
op het doen van uitspraken over de aanvaardbaarheid van de aangiften loonheffingen
van de onderneming.

In totaal zijn er van 1 oktober 2019 tot en met 31 augustus 2020 155 bedrijfsbezoeken
afgerond. Uit de bedrijfsbezoeken blijkt dat behoefte is aan voorlichting over de
geldende wet- en regelgeving. In ongeveer de helft van de gevallen is een vervolg
niet nodig omdat er geen twijfels waren over de juiste kwalificatie van de arbeidsrelaties.
In ongeveer 20% van de gevallen heeft het bedrijfsbezoek geleid tot vervolgacties,
zoals nader onderzoek naar overeenkomsten, een vervolgbezoek, het aangaan van vooroverleg,
het doen van boekenonderzoek of andere nadere afspraken. In 30% van de gevallen wordt
nog bezien of vervolgacties nodig zijn. Door COVID-19 zijn deze acties vertraagd.

Boekenonderzoeken

Een boekenonderzoek kan ingesteld worden als vervolg op een eerder bedrijfsbezoek,
maar er kan ook direct een boekenonderzoek ingesteld worden om de relevante feiten
en omstandigheden in beeld te krijgen. Het boekenonderzoek is gericht op het kunnen
doen van uitspraken over de aanvaardbaarheid van de aangiften loonheffingen van de
onderneming.

Inmiddels zijn 54 onderzoeken afgerond tussen 1 oktober 2019 en 31 augustus 2020.
Nagenoeg alle uitgevoerde boekenonderzoeken hadden betrekking op tijdvakken van vóór
1 september 2019.

De uitkomsten van de afgeronde boekenonderzoeken zijn dat in een deel van deze gevallen
afspraken gemaakt zijn dat opdrachtgever zelf of de adviseur de herbeoordeling uitvoert
voor de actuele situatie van de arbeidsrelatie en waar nodig de betreffende personen
in de loonadministratie opneemt of de werkwijze aanpast. Er zijn geen correctieverplichtingen
of naheffingsaanslagen opgelegd. Bij de boekenonderzoeken die tot nu toe zijn afgerond
is geen kwaadwillendheid vastgesteld omdat er een pleitbaar standpunt van de inhoudingsplichtige
was.

In de rapportageperiode is één aanwijzing gegeven. Zoals hiervoor is aangegeven is
de reden hiervoor dat nagenoeg alle uitgevoerde boekenonderzoeken betrekking hadden
op tijdvakken van vóór 1 september 2019. Tot die datum gold een handhavingsmoratorium
waarbinnen het geven van aanwijzingen nog niet mogelijk was.

De ingestelde boekenonderzoeken hebben bijgedragen aan het doel om het inzicht in
de ontwikkeling van de naleving te vergroten.

Beoordeling modelovereenkomsten en verzoeken verzekeringsplicht

De verzoeken tot vooroverleg ter beoordeling van een modelovereenkomst stijgen sinds
1 oktober 2019 licht, mogelijk door het verlopen van de geldigheidstermijn van 5 jaar
van de eerste goedgekeurde overeenkomsten. Door het verstrijken van de geldigheidsdatum
kiezen enkele opdrachtgevers en/of opdrachtnemers er voor om opnieuw in vooroverleg
te gaan met de Belastingdienst om zekerheid te krijgen over de kwalificatie van de
arbeidsrelatie.

Er zijn in de rapportageperiode 235 verzoeken voor een modelovereenkomst ingediend
waarvan er 170 zijn behandeld en 65 verzoeken nog in behandeling zijn. Van de afgeronde
verzoeken zijn 106 verzoeken door de indiener ingetrokken, zijn er 29 afgewezen en
35 goedgekeurd. De redenen om af te breken zijn divers. In sommige gevallen blijkt
bijvoorbeeld dat een al goedgekeurde standaard modelovereenkomst beter past bij de
feitelijke situatie. In andere gevallen is de voorgelegde overeenkomst te onduidelijk
en wordt er een nieuwe overeenkomst voorgelegd. Ook ziet de indiener naar aanleiding
van vragen over de ingediende overeenkomst soms af van voortzetten van het vooroverleg.

In de rapportageperiode is daarnaast 510 keer door een werkgever om een beschikking
verzekeringsplicht verzocht. In een dergelijk verzoek vraagt de (mogelijke) werkgever
om voor alle werknemersverzekeringen de verzekeringsplicht vast te stellen ten aanzien
van een arbeidsverhouding met de (mogelijke) werknemer. De uitkomsten van de afhandeling
van deze verzoeken zijn onderdeel van de individuele klantdossiers en worden niet
systematisch bijgehouden.

Sectorspecifieke benadering

De sectorspecifieke benadering is van belang in sectoren waar de problematiek rondom
de kwalificatie van arbeidsrelaties sterk speelt en omissies zich in de (deel)sector
op soortgelijke wijze lijken voor te doen. Het doel van de sectorspecifieke benadering
is om een goede fiscale naleving te krijgen en om marktverstoring (oneerlijke concurrentie
op arbeidsvoorwaarden) te voorkomen. Bij de sectorspecifieke benadering werkt de Belastingdienst
samen met branche- of koepelorganisaties. De eerste sectorbenaderingen zijn in de
zorg, namelijk ziekenhuizen en zelfstandige klinieken, een specifiek deel van de sector
bouw, namelijk (grote) bouwprojecten, en de bemiddelingsbureaus en intermediaire partijen
in deze (deel)sectoren.

De eerste verkennende gesprekken met een aantal koepelorganisaties van de zorg (ziekenhuizen,
private klinieken) en bouw hebben voor COVID-19 plaatsgevonden. Daarna zijn de vervolggesprekken
opgeschort in verband met COVID-19. Na overleg met de koepelorganisaties zijn de activiteiten
inzake de sectorspecifieke benadering weer opgepakt.

In het algemeen overleg ZZP van 17 juni jl. is op vraag van het lid Tielen toegezegd
te bezien of de sector van de maaltijdbezorgers onder de sectorbenadering van de Belastingdienst
zou kunnen gaan vallen. In het geval van de maaltijdbezorgdiensten of -platforms ontbreekt
een duidelijk afgebakende sector en zijn er geen branche- of koepelorganisaties die
relevante partijen vertegenwoordigen en waarmee samengewerkt kan worden. Bovendien
is het aantal opdrachtgevers waar de kwalificatieproblematiek speelt, beperkt waardoor
er dan eerder sprake is van individueel toezicht dan van een sectorspecifieke benadering.
Ook wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat op voorhand gesteld kan worden dat omissies
zich op gelijke wijze lijken voor te doen bij opdrachtgevers van bezorgdiensten. Daarbij
komt dat de kwalificatie van de arbeidsrelatie van maaltijdbezorgers met hun opdrachtgevers
(waaronder platforms) in de jurisprudentie ook nog onvoldoende is uitgekristalliseerd.
Deze redenen maken het niet wenselijk aan de sectorspecifieke benadering de maaltijdbezorgdiensten
en -platforms toe te voegen. Voorgaande neemt niet weg dat maaltijdbezorgdiensten
onderdeel zijn van het reguliere individuele toezicht door de Belastingdienst. De
wijze van toezicht wordt daarbij afgestemd op de relevante risico’s en het bijbehorende
gedrag van een belastingplichtige.

Inspectie SZW

De Inspectie SZW houdt risicogericht en programmatisch toezicht op naleving van de
arbeidswetgeving zoals de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml), de Arbeidstijdenwet
(Atw) en de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Bij overtreding van wet- en regelgeving
kunnen, afhankelijk van de situatie, verschillende handhavingsinstrumenten worden
ingezet, zoals waarschuwingen, boetes, dwangsommen en stilleggingen. Daarnaast worden
in de inspectieprogramma’s ook andere interventies ingezet zoals communicatie-inspanningen,
zelf inspectie tools, gedragsinterventies, voorlichtingsgesprekken met startende werkgevers,
informeren van branches, en daarnaast gegevensuitwisseling en samenwerking. Daarbij
werkt de Inspectie vanuit de visie dat de meeste werkgevers zich aan de wet kunnen
en willen houden en blijk geven van goed werkgeverschap. Deze werkgevers vormen de
solide basis van de werkgeverspiramide6. De Inspectie richt zich met name op de malafide werkgevers in de top van de piramide
en op de tussencategorie met werkgevers die (nog) niet in staat zijn tot regelnaleving
of al dan niet bewust het risico aanvaarden om de regels te overtreden. Met deze inzet
van verschillende instrumenten beoogt de Inspectie een zo groot mogelijk maatschappelijk
effect te bereiken.

Binnen de meeste programma’s van de Inspectie wordt onderzoek gedaan naar mogelijke
schijnzelfstandigheid, als dat noodzakelijk is voor het toezicht op de naleving van
de arbeidswetgeving. Dat kan het geval zijn als er tijdens een controle aanwijzingen
zijn dat er feitelijk onder gezag gewerkt wordt en dat er mogelijk sprake van betaling
beneden het wettelijk minimumloon en te lange arbeidstijden. Schijnzelfstandigheid
is geen op zichzelf staande overtreding die beboet kan worden. De Inspectie hanteert
geen handhavingsmoratorium.

Samenwerking Belastingdienst en Inspectie SZW

De Belastingdienst en de Inspectie SZW zetten in op een gezamenlijk werkproces ter
bevordering van de juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie. Om op een effectieve
wijze en binnen de daartoe gestelde wettelijke randvoorwaarden gegevens uit te kunnen
wisselen over de kwalificatie van de arbeidsrelatie hebben de Belastingdienst en de
Inspectie inmiddels een samenwerkingsovereenkomst ondertekend. Dit is een aanvulling
op het reeds bestaande convenant o.g.v. artikel 64 SUWI en ziet op de gegevensuitwisseling
in het kader van toezicht arbeidsrelaties. Dit addendum is inmiddels ondertekend en
van kracht.

In diverse programma’s en sectoren werken de Belastingdienst en de Inspectie samen
bij de aanpak van schijnzelfstandigheid.

Binnen het stelsel van landelijke interventieteams (LSI) is de aanpak van schijnzelfstandigheid
één van de prioritaire thema’s. In het kader van de LSI zal de komende tijd verdere
invulling gegeven worden aan de gezamenlijke werkwijze van de Inspectie SZW en de
Belastingdienst.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief