Brief regering : Waardering van het amendement van de leden Van Nispen en Van Gerven over inkennisstelling van omwonenden bij coördinatiebesluiten (Kamerstuk 35256-10) en van het nader gewijzigd amendement van de leden Van Nispen en Van Gerven over compensatie van het normaal maatschappelijk risico (Kamerstuk 35256-14)

Nr. 15 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2020

In het wetgevingsoverleg met de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid op 9 november
jl. over het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enkele
andere wetten in verband met het nieuwe omgevingsrecht en nadeelcompensatierecht (Kamerstuk
35 256) heb ik u toegezegd voor de stemmingen van dinsdag a.s. nader in te gaan op twee
amendementen, ingediend door de Kamerleden Van Nispen en Van Gerven. Dit betreft het
amendement op stuk nr. 10 aangaande verplichte toezending van ontwerpbesluiten op
grond van de Omgevingswet en het amendement op stuk nr. 14 (ter vervanging van de
nrs. 12 en 13) aangaande aanpassing van de regeling van nadeelcompensatie in de Omgevingswet.

Amendement nr. 10: verplichte toezending ontwerpbesluit

Het ingediende amendement regelt dat bij besluiten op grond van de Omgevingswet waarop
zowel de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene
wet bestuursrecht (hierna: Awb) als de coördinatieregeling van de met dit wetsvoorstel
te wijzigen afdeling 3.5 van de Awb van toepassing is, een ontwerpbesluit schriftelijk
wordt gezonden aan belanghebbende omwonenden. Ik onderschrijf de gedachte achter dit
amendement, maar zie echter belangrijke redenen om het amendement zelf te ontraden.
Hieronder licht ik dat toe en geef ik ook aan op welke andere wijze omwonenden en
andere belanghebbenden betrokken zullen worden bij de besluitvorming over activiteiten
in hun leefomgeving.

Het is van belang dat belanghebbenden op de hoogte zijn van wat er in hun leefomgeving
gebeurt. Er gelden dan ook al regels op grond waarvan belanghebbenden kennis kunnen
nemen van voorgenomen besluiten waarop afdeling 3.4 Awb van toepassing is. Voorzien
is in terinzagelegging van onder meer het ontwerpbesluit en een openbare kennisgeving
van die terinzagelegging. Die regels gelden ook voor besluiten op grond van de Omgevingswet.

Met de Wet elektronische publicaties (Stb. 2020, nr. 262; hierna: Wep) worden de regels in de Awb en de Bekendmakingswet aangepast en wordt
voorzien in een extra serviceverlening voor burgers om geïnformeerd te worden over
besluitvorming door de overheid. Deze aanpassing treedt naar verwachting in werking
met ingang van 1 juli 2021. Vanaf die datum zullen kennisgevingen van terinzageleggingen
verplicht in een officieel publicatieblad, zoals het gemeenteblad of de Staatscourant,
worden gepubliceerd. Degenen die beschikken over een MijnOverheid-account krijgen
dan automatisch bericht over kennisgevingen die betrekking hebben op hun naaste omgeving.
Iedereen kan de attendering uitbreiden tot een grotere straal of andere locaties.
Ook bestaat de mogelijkheid om geattendeerd te worden op besluiten met een bepaald
onderwerp. Deze mogelijkheid is onder meer relevant voor natuurbeschermingsorganisaties
en andere maatschappelijke organisaties die landelijk actief zijn.

Bij de totstandkoming van de Wep is nadrukkelijk de vraag aan de orde geweest of bovenop
de extra serviceverlening aanvullende maatregelen nodig zijn. Gedacht is daarbij aan
de digitale inclusie of het in stand houden van publicaties in huis-aan-huisbladen.
De conclusie was dat het met de Wep ingerichte wettelijk kader voldoende is en dat
niet de (formele) wetgever, maar bestuursorganen zélf het beste de afweging kunnen
maken of aanvullende publiciteit nodig is. Afhankelijk van de doelgroep en het voorgenomen
besluit zijn dan verschillende instrumenten denkbaar, waaronder de in het amendement
voorgestelde huis-aan-huis te verspreiden brief. Van het stellen van algemene regels
op dit punt is afgezien, omdat deze niet de nodige flexibiliteit geven en geen rekening
kunnen houden met de lokale omstandigheden. Ik zie geen gronden om hier voor de Omgevingswet
op terug te komen.

Daarnaast speelt ook het punt van de uitvoerbaarheid. Het amendement spreekt van «alle
belanghebbenden». Het is voor een bestuursorgaan onmogelijk om alle belanghebbenden
in beeld te brengen, zeker als de suggestie wordt overgenomen om het amendement ook
te betrekken op andere belanghebbenden dan omwonenden. Vergelijk artikel 3:11 van
de Awb, waar tot 1 juli 2005 de terinzagelegging van stukken was beperkt tot degenen
die zienswijzen naar voren kunnen brengen (destijds in beginsel alleen belanghebbenden),
maar nu is voorgeschreven dat de terinzagelegging geschiedt voor een ieder, omdat
de eerdergenoemde beperking niet of nauwelijks hanteerbaar en ook niet wenselijk wordt
geacht. Verder is van belang dat ontwerpbesluiten omvangrijk kunnen zijn, waardoor
het verspreiden van papieren ontwerpbesluiten onder een grote groep geadresseerden
tot een enorme papierstroom zou leiden. Gezien de uitvoeringslasten en te verwachten
problemen bij de uitvoering is de invoering van een juridische verplichting niet wenselijk
zonder zorgvuldige uitvoeringstoets en de betrokkenheid van decentrale overheden.

Het bovenstaande laat onverlet dat het van belang is dat burgers en maatschappelijke
organisaties vroegtijdig van voorgenomen besluitvorming op de hoogte zijn en daarbij
betrokken zijn. Kunnen en mogen meepraten over plannen voor een wijk, dorp of stad
is belangrijk. Met de komst van de Omgevingswet zullen overheden en initiatiefnemers
vaker hun inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden vanaf
het begin betrekken bij plannen of projecten. In het geval van besluiten waarop de
coördinatieregeling van toepassing is, zal in de regel in het voortraject al een verplichting
bestaan tot het opstarten van een participatietraject. Zo komen al snel alle belangen,
meningen en creatieve ideeën op tafel. De overheden zijn aan zet om participatiebeleid
en participatietrajecten vorm te geven en groepen die niet vanzelfsprekend aan tafel
zitten, te betrekken. Hierbij bekijk ik, mede naar aanleiding van signalen van de
Nationale ombudsman, hoe voorkomen kan worden dat groepen zich niet aangesloten voelen.
Het participatietraject begint met een kennisgeving van het bestuursorgaan hoe deze
het participatieproces wil invullen. Enerzijds heeft het bestuursorgaan de vrijheid
hoe het de participatie wil vormgeven. Iedere situatie is immers anders. Dit maakt
maatwerk mogelijk. Ook in de wijze en frequentie van informatievoorziening (digitaal
of op papier). Anderzijds bestaat er wel de verplichting op basis van artikel 5.3,
tweede lid, van het Omgevingsbesluit dat de kennisgeving over de participatie zodanig
moet worden gecommuniceerd dat het relevante publiek zo goed mogelijk wordt bereikt.
Als er in dat publiek burgers zijn, waarvan het bestuursorgaan weet dat deze niet
zullen worden bereikt door alleen een digitaal traject, dan zal het bestuursorgaan
ook andere communicatiewijzen moeten gebruiken (bijv. huis aan huis of aankondigingen
in lokale media).

Concluderend, verplichte toezending van ontwerpbesluiten zorgt voor diverse uitvoeringsproblemen.
Participatie aan de voorkant kan voorkomen dat belanghebbenden zich verrast voelen
door coördinatiebesluiten (de gedachte achter het amendement) en deze participatie
moet zodanig worden opgestart dat het relevante publiek wordt bereikt. In deze vroege
fase kunnen overheden op laagdrempelige wijze voorgenomen plannen toelichten en inwoners
informeren hoe ze betrokken blijven.

Tijdens het debat in de Eerste Kamer over het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet
op 28 januari 2020 heeft de toenmalige Minister voor Milieu en Wonen toegezegd dat
na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal worden gemonitord hoe participatie
zich ontwikkelt (Handelingen I 2019/20, nr. 18, items 3 en 6). Ik wil u graag de toezegging doen om bij de evaluatie van de Omgevingswet nadrukkelijk
ook naar de beleving van belanghebbende omwonenden te kijken. Vervolgens kan als uitkomst
van de evaluatie van de Omgevingswet bezien worden of andere of nadere eisen alsnog
noodzakelijk zijn.

Ook de Wep zal worden geëvalueerd. De Staatssecretaris heeft toegezegd dat daarbij
ingegaan zal worden op de beschikbaarheid van publicaties voor digitaal minder vaardigen
en op mogelijke gevolgen voor lokale media. Ik zeg hierbij toe dat tevens ingegaan
zal worden op de kenbaarheid van kennisgevingen over de ter inzage gelegde ontwerpbesluiten
onder de Omgevingswet.

Amendement nr. 14: aanpassing van nadeelcompensatie Omgevingswet

Amendement op stuk nr. 12 bleek niet te passen bij het doel dat de Kamerleden Van
Nispen en Van Gerven hiermee voor ogen hadden. Om die reden is inmiddels een amendement
op stuk nr. 14 ter vervanging van amendement nr. 13 dat op zijn beurt amendement nr. 12
verving, ingediend.

Het nieuwe amendement omvat de toevoeging van een zin aan artikel 15.7, eerste lid,
van de Omgevingswet. Artikel 15.7, eerste lid, is geen onderdeel van dit wetsvoorstel
maar is bij de Invoeringswet Omgevingswet aan de Omgevingswet toegevoegd. Het artikel
bepaalt dat als de schade bestaat uit waardedaling van een onroerende zaak en wordt
veroorzaakt door een ontwikkeling in de omgeving van de onroerende zaak (indirecte
schade) een deel ter grootte van 4% van de waarde van de onroerende zaak voor rekening
van de benadeelde blijft. Dit wordt ook wel geduid als het wettelijk forfait van 4%.
De hoogte van 4% is tot stand gekomen via het amendement van de leden Ronnes en Smeulders
(Kamerstuk 34 986, nr. 52), zoals ik ook heb toegelicht tijdens het wetgevingsoverleg.

Het amendement strekt ertoe dat het voordeel dat een initiatiefnemer heeft van een
nieuwe ontwikkeling, wordt verrekend met het deel van de schadevergoeding dat op grond
van artikel 15.7, eerste lid, van de Omgevingswet voor rekening van de benadeelde
blijft. Het amendement zou er toe leiden dat er meer schade wordt vergoed. Het amendement
is daarmee gericht op versterking van de positie van eigenaren en zakelijk gerechtigden
van onroerende zaken die te maken krijgen met ontwikkelingen in de omgeving van hun
onroerende zaak.

Met de indieners van het amendement constateer ik dat het belang van eigenaren en
zakelijk gerechtigden in voldoende mate moet worden beschermd als zich nadelige ontwikkelingen
voordoen. Tegelijkertijd constateer ik ook dat we in Nederland voor aanzienlijke opgaven
staan. Genoemd kunnen worden de energietransitie, waar de indieners op wijzen, maar
ook de woningbouwopgave. Het effect van het amendement kan zijn dat het deel van de
schade dat extra voor vergoeding in aanmerking komt, wordt doorberekend in de prijzen
van nieuwbouwwoningen. Daarmee kan de betaalbaarheid van nieuwe koopwoningen voor
bepaalde groepen woningzoekenden, zoals starters, verder onder druk komen te staan.

Het amendement zorgt er bovendien voor dat de vraag of er aanleiding is om schade
als gevolg van rechtsmatige overheidsbesluiten niet voor een deel voor rekening van
de benadeelde te laten komen, afhankelijk wordt van het profijt dat de initiatiefnemer
heeft van de nieuwe ontwikkeling. Dat vind ik niet wenselijk. Artikel 15.7, eerste
lid, van de Omgevingswet is een uitwerking van het beginsel van «égalité devant les
charges publiques» (kortweg: het «égalitébeginsel» genoemd). Dat beginsel is vastgelegd
in de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten die in
2013 door het parlement is aangenomen (Stb. 2013, nr. 50) en wordt al geruime tijd in de rechtspraak toegepast, ook in de rechtspraak van
Europese rechters.

Het wetsvoorstel dat nu bij de Tweede Kamer voor ligt, maakt de inwerkingtreding van
de bepalingen over nadeelcompensatie (titel 4.5 Awb) in de Wet nadeelcompensatie en
schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten mogelijk. Op grond van het «égalitébeginsel»
blijft schade als gevolg van rechtmatig overheidshandelen in beginsel voor rekening
van de benadeelde. Elke burger moet volgens dit beginsel rekening houden met nadelige
ontwikkelingen als gevolg van de uitoefening van publieke taken en bevoegdheden. Dat
wordt het «normaal maatschappelijk risico» genoemd. Alleen als de schade bovenmatig
is en een bepaalde groep meer treft dan anderen, komt de schade voor vergoeding in
aanmerking. Bij de toepassing van het égalitébeginsel gaat er dus niet om of een initiatiefnemer
er profijt van heeft. Als een andere opvatting wordt gevolgd, zoals het amendement
doet, kan dat tot onredelijke uitkomsten leiden. Als rekening zou worden gehouden
met het profijt dat een initiatiefnemer heeft, dan zou bijvoorbeeld bij energieprojecten
meer recht op schadevergoeding bestaan dan bij bijvoorbeeld dijkverhogingen.

Als het de indieners te doen is om een betere verdeling van de lusten en lasten van
nieuwe ontwikkelingen tussen initiatiefnemers en (alle) omwonenden, dan draagt het
amendement daar niet aan bij. Het amendement zorgt alleen voor een ruimere schadevergoeding
(lees: vermindering van de lasten), maar zorgt er niet voor dat omwonenden ook delen
in de lusten. Bovendien wordt met dit amendement alleen een deel van de kring van
omwonenden bereikt, namelijk alleen degenen die als eigenaar of zakelijk gerechtigde
nadeel van een nieuwe ontwikkeling ondervinden en zich actief hebben gemeld. Zoals
ik in het wetgevingsoverleg heb aangegeven, is het te prefereren om aan de voorkant
te bekijken of omwonenden kunnen profiteren van de lusten van een initiatief, bijvoorbeeld
door mee te kunnen investeren in een energietransitieproject en vervolgens te delen
in de opbrengsten. Dit verhoogt de betrokkenheid bij en het draagvlak voor nieuwe
projecten.

Verder signaleer ik een aantal haken en ogen bij de uitvoering van het amendement
in de praktijk. Het zal vaak niet eenvoudig zijn om vast te stellen of en, zo ja,
in hoeverre de initiatiefnemer voordeel heeft van een nieuwe ontwikkeling en in hoeverre
het voordeel verband heeft met het nadeel dat de eigenaar of zakelijk gerechtigde
van de nieuwe ontwikkeling ondervindt. Criteria aan de hand waarvan het voordeel voor
de initiatiefnemer moet worden vastgesteld, ontbreken bij dit amendement. Dit zal
daarom in de rechtspraak moeten worden ingevuld, waardoor ik de nodige procedures
verwacht die vertragend kunnen werken bij het tot stand brengen van nieuwe initiatieven.

Met de Invoeringswet Omgevingswet is in afdeling 15.1 van de Omgevingswet naar mijn
mening een evenwichtige regeling tot stand gekomen. Deze regeling doet zowel recht
aan het belang van de eigenaren en zakelijk gerechtigden, als aan het algemeen belang
om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken. Als één van de weinige landen in Europa
voorziet Nederland in de vergoeding van indirecte schade aan eigenaren bij nieuwe
ontwikkelingen via een laagdrempelige procedure. Dat blijft zo onder de Omgevingswet.

Om de hiervoor aangegeven redenen ontraad ik dit amendement.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren