Brief regering : Herverzekering leverancierskredieten

Nr. 10
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 november 2020

Dit voorjaar heeft de Staat maatregelen genomen met betrekking tot de markt voor de
verzekering van leverancierskredieten in het kader van het bestrijden van de gevolgen
van de uitbraak van het coronavirus. Tijdens het Wetgevingsoverleg in uw Kamer (Kamerstuk
35 433, nr. 8) en in de Eerste Kamer heb ik toegezegd in het najaar met een brief te komen waarin
ik inga op de effecten van de maatregel en een beschouwing geef van de baten en lasten.
In deze brief zal ik daarnaast stilstaan bij de noodzaak die ik zie tot verlenging
van de herverzekering voor in elk geval de eerste zes maanden van 2021.

De herverzekering is onderdeel van een uitgebreid steunpakket

De uitbraak van het coronavirus heeft grote gevolgen voor de economie en de samenleving.
De economische situatie is ingrijpend veranderd: van een situatie van economische
hoogconjunctuur met historisch lage werkloosheid is Nederland terechtgekomen in een
periode van economische neergang. Vanwege de grillige ontwikkeling van het virus is
de economische situatie uiterst onzeker. Economische ramingen moeten nu, meer dan
ooit, met enige terughoudend tegemoet worden getreden. Volgens het basisscenario in
de Macro Economische Verkenning 2021 van het CPB krimpt de economie dit jaar met 5%.
Voor 2021 wordt een economische groei van ruim 3% verwacht, maar de verdere ontwikkeling
van de virusuitbraak is daarbij een belangrijke risicofactor. Door de huidige opleving
van het virus zal de economische situatie naar verwachting echter verder verslechteren.
De economische ontwikkeling in de komende periode hangt onder andere af van de ontwikkeling
van het virus in Nederland en in Europa en de rest van de wereld, de mate en duur
van contactbeperkende maatregelen en van de ontwikkeling van een vaccin. Eind november
komt het CPB met een nieuwe economische raming met een actueel economisch beeld.

Om de economische gevolgen van de virusuitbraak te mitigeren, heeft het kabinet een
uitgebreid pakket met steunmaatregelen geïntroduceerd. Het deel van het steunpakket
dat het kabinet daarbij heeft ingericht voor het bedrijfsleven is historisch ongekend.
Naast directe steun1 aan bedrijven zijn er ook garantieregelingen ingesteld. De herverzekering van leverancierskredieten
is een van de voorbeelden hiervan, naast bijvoorbeeld de (verruimde) BMKB en GO van
het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Zo biedt de BMKB-C 75%-dekking in
plaats van de gebruikelijke 50% en loopt deze vier in plaats van twee jaar, en biedt
de GO-C voor mkb-bedrijven 90%-dekking voor maximaal zes jaar. In een recente brief
van het kabinet zijn aanvullende steunmaatregelen aangekondigd, waaronder regelingen
voor sectoren die door de recente maatregelen een onevenredige klap hebben gekregen.

Bij een langere economische terugval is het niet haalbaar of wenselijk om de economie
te bevriezen. Door de noodpakketten en het steun- en herstelpakket heeft de coronacrisis
daarnaast een groot effect op de overheidsfinanciën. Doordat de schuld de laatste
jaren was afgebouwd is er ruimte gecreëerd om deze schok voor de overheidsfinanciën
op te vangen. Door deze ruimte nu in te zetten om de economie te ondersteunen, ook
met de herverzekering van leverancierskredieten, draagt de overheid bij aan stabiliteit
en continuïteit. Tegelijkertijd zullen de overheidsfinanciën bij een langere en/of
diepere crisis verder verslechteren en leiden tot een hogere staatsschuld, omdat de
overheid minder belasting ontvangt en meer uitgeeft aan de steunmaatregelen en aan
werkloosheidsuitkeringen. De buffer die nu wordt aangesproken, is dan ook niet onbeperkt
en zal op termijn weer opgebouwd moeten worden. De vorige crisis leert dat dit niet
te acuut moet gebeuren, zodat de economie zich goed kan herstellen.

Werking en voorwaarden herverzekering leverancierskredieten

Met kortlopende leverancierskredieten wordt in Nederland op jaarbasis door commerciële
kredietverzekeraars meer dan 200 miljard euro aan handel mogelijk gemaakt. De verzekerde
bedrijven leveren op afbetaling aan hun klanten in binnen- en buitenland. Deze klanten
krijgen doorgaans dertig tot negentig dagen de tijd om de ingekochte goederen terug
te betalen. In deze tijd kunnen zij omzet genereren waardoor ze aan hun betalingsverplichtingen
kunnen voldoen. Dit leveren op afbetaling wordt mogelijk gemaakt doordat de betalingsrisico’s
kunnen worden verzekerd bij de genoemde commerciële verzekeraars. Na het uitbreken
van de coronacrisis en het invoeren van contactbeperkende maatregelen in Nederland
en de omringende landen dreigde deze handel op afbetalingen deels tot stilstand te
komen doordat verzekeraars de risico’s niet goed meer konden inschatten en dus moesten
afbouwen. Dit is voorkomen door de herverzekering door de Staat voor alle leveringen
in 2020.

De herverzekering is van groot belang voor met name de kredietverlening aan kleine
bedrijven, maar ook de grotere bedrijven uit het mkb-segment hebben er baat bij.2 Het in stand houden van leverancierskredieten is een tweesnijdend zwaard. Aan de
ene kant kunnen de klanten van de verzekerde bedrijven – variërend van kleine bloemenwinkels
op de hoek tot grote supermarktketens – gebruik blijven maken van levering op afbetaling.
Dit is zeker voor de kleinste bedrijven een belangrijke vorm van kredietverlening.
Aan de andere kant kunnen de verzekerde bedrijven zelf hun omzet zo veel mogelijk
in stand houden, doordat hun klanten dit krediet kunnen blijven gebruiken. Bovendien
kunnen verzekerde bedrijven op hun beurt bij hun bank de beschikking krijgen over
het benodigde werkkapitaal doordat de uitstaande facturen verzekerd zijn.

De herverzekering van leverancierskredieten biedt aan de verzekeraars net als de GO-C
aan mkb-bedrijven een dekking van 90%3, in lijn met het tijdelijk Staatssteunkader van de Europese Commissie. Aanvankelijk
was het voornemen om 100%-dekking te verlenen om zo maximaal veilig te stellen dat
risico’s niet zouden worden afgebouwd, maar zoals ik in mijn brief4 van 29 mei heb uiteengezet is dit aangepast naar een dekking van 90% om het in lijn
te brengen met het Staatssteunkader en toestemming te verkrijgen van de Europese Commissie.
Daarnaast heeft elke verzekerde een eigen risico van minimaal 10%, zodat de Staat
in feite maximaal 81% van de schades dekt bij leverancierskredieten. De looptijd van
een risico is daarbij normaal dertig dagen, in sommige gevallen zestig en in enkele
gevallen negentig dagen. Deze risico’s rollen overigens door, dus nadat een betaling
is ontvangen kan weer opnieuw op afbetaling geleverd worden en ontstaat het risico
wederom. Door de gedekte percentages worden de kosten van faillissementen gedeeld
tussen de Staat, de verzekeraars en de verzekerden. De herverzekering door de Staat,
met een maximale garantie van 12 miljard euro, heeft voorkomen dat deze vorm van kredietverlening
– in een normaal jaar in Nederland optellend tot 200 miljard euro – voor een belangrijk
deel tot stilstand kwam. Bedrijven die tijdelijk gesloten waren tijdens de eerste
lockdown of die een belangrijk deel van hun omzet zagen wegvallen, konden doordat
de leverancierskredieten beschikbaar bleven weer open gaan en met de nieuw geleverde
voorraad opnieuw omzet draaien om daarmee de bestaande en de nieuwe betalingsverplichtingen
voldoen. Het is aannemelijk dat hierdoor onnodige faillissementen zijn voorkomen.
De tweede golf en de recente verscherping van de contactbeperkende maatregelen zorgt
weer voor een toename van de onzekerheid en brengt bedrijven die een goede zomer achter
de rug hebben mogelijk opnieuw in de problemen.

Kenmerken markt verzekering leverancierskredieten

In Nederland nemen zeven verzekeraars deel aan de herverzekering: de drie grote internationale
spelers (Atradius, Euler Hermes en Coface), twee gevolmachtigde agenten (Mercury en
Nexus) die in Nederland opereren namens grote internationale verzekeringssyndicaten
en twee buitenlandse verzekeraars (Credendo en Zürich) die in Nederland een portefeuille
aan verzekeringen hebben lopen. De markt voor kortlopende kredietverzekeringen is,
zoals uit deze opsomming blijkt, bij uitstek een internationaal georganiseerde markt.
De partijen waarmee een herverzekeringsovereenkomst is gesloten staan niet in Nederland
maar in een andere EU-lidstaat onder prudentieel toezicht. Nederlandse bedrijven hebben
zich niet altijd bij een Nederlandse vestiging van een verzekeraar aangesloten. Gezien
het oogmerk van de herverzekering, namelijk het in standhouden van kredietverlening
en leveranties door Nederlandse leveranciers, heb ik daarom toegestaan dat Nederlandse
bedrijven die zich verzekerd hadden bij een buitenlandse vestiging van een van de
aangesloten verzekeraars «gemigreerd» werden naar de Nederlandse vestiging. Nederland
was immers een van de eerste landen die een herverzekering sloot en bovendien bieden
niet alle Europese landen dezelfde veelomvattende dekking. Voor deze bedrijven gelden
dan wel de – voor de verzekeraar iets strengere – voorwaarden voor nieuwe polishouders.
De mogelijkheid om nieuwe polissen te sluiten is beperkt tot bedrijven (groepen) die
overwegend Nederlands zijn.

Het is dus een pan-Europese markt, waarbij de actieve verzekeraars onder de EU lidstaat
van vestiging onder toezicht staan op grond van Solvency II. Indien een lidstaat maatregelen
neemt in deze markt moet men alert zijn op effecten in andere lidstaten. Dit brengt
met zich mee dat het opleggen van heffingen of het vormen van een reserve om de kosten
van overheidsingrijpen te verhalen op partijen die betrokken zijn bij de herverzekeringsfaciliteit
door een lidstaat, of dat nu de verzekeraars zijn, de verzekerden of de klanten van
de verzekerden, mogelijk ineffectief zijn: de markt in die lidstaat kan immers ook
bediend worden vanuit het buitenland.

Financiële gevolgen tot op heden

In de Nederlandse herverzekering dragen de herverzekeraars maandelijks alle ontvangen
premies5 af aan de Staat en krijgen ze de daadwerkelijke operationele kosten vergoed, door
middel van een voorschot in 2020 met een eindafrekening na accountantscontrole in
2021. Daar staat tegenover dat de Staat 90% van de schades vergoedt en vervolgens
weer 90% ontvangt van eventuele incasso’s. Tot en met september waren de faillissementen
en daarmee de schades significant lager dan in de voorgaande jaren, terwijl verwacht was dat deze historisch hoog zouden
zijn als gevolg van de economische krimp. De schades lopen sinds de zomer weliswaar
iets op, maar blijven laag als gevolg van het uitblijven van faillissementen. De onverwachte
uitkomst daarvan is dat de herverzekering in elk geval tot en met het derde kwartaal
en waarschijnlijk voor heel 2020 per saldo inkomsten genereert voor de Staat. Hierover
zal uw Kamer verder geïnformeerd worden bij de tweede suppletoire begroting 2020.
In heel Europa zijn de verwachte faillissementen om een aantal redenen op grote schaal
uitgebleven. De belangrijkste verklaring is waarschijnlijk het al genoemde overheidsingrijpen
op ongekende schaal, gericht op het steunen van bedrijven en het voorkomen van faillissementen
als gevolg van lockdowns en andere overheidsmaatregelen. Daarnaast speelt naar verluidt
in een aantal lidstaten ook mee dat faillissementsregels zijn aangepast met een (tijdelijk)
drukkend effect op de faillissementen. Ook zit het in de aard van de herverzekering
zelf, zoals hierboven beschreven, om faillissementen te voorkomen.

Tussentijdse evaluatie

Sinds de herverzekering in juni formeel van start is gegaan, ontvangt de Staat maandelijks
uitgebreide rapportages van de verzekeraars. Uit deze rapportages kan afgeleid worden
dat de herverzekering het beoogde effect heeft bereikt. De acceptatiegraden voor limietaanvragen
zijn terug op pre-corona-niveaus, en de totale omvang van de portefeuilles eveneens.
Het op grote schaal verlagen en intrekken van kredietlimieten vanwege toegenomen risico
(zogeheten mass actions
6) is dus voorkomen met de herverzekering.

De markt voor verzekering van leverancierskredieten bestaat al lange tijd. Na de kredietcrisis
is dit de tweede keer dat de Staat moet ingrijpen in deze markt. De maatregel die
ten tijde van de kredietcrises werd getroffen, de TASK, werkte om een aantal redenen
niet. Een belangrijke reden was dat per individuele limiet een aanvraag moest worden
ingediend voor een top-up-dekking door de Staat, terwijl de benodigde financiële informatie juist in verslechterende
omstandigheden gebrekkig is en dus leidt tot risico-avers gedrag van verzekeraars.
Bovendien werd door de top-up-structuur waarbij limieten van verzekeraars door de Staat (maximaal) werden verdubbeld
niet voorzien in de situatie dat een verzekeraar op een bedrijf helemaal geen limiet
meer wenste af te geven. De huidige herverzekering is eenvoudiger en voorziet beter
in het oplossen van marktfalen dat ontstaat door het gebrek aan informatie, doordat
niemand weet welke bedrijven de crisis gaan overleven. Verzekeraars hoeven niet in
te grijpen op basis van gebrekkige informatie. Daarmee kunnen ze door de herverzekering
wachten totdat duidelijk is dat een bedrijf echt niet meer tot betalen in staat is
en dat ook niet meer wordt. Bedrijven hebben door het niet intrekken van limieten
de kans gekregen om met nieuwe omzet op basis van nieuwe, verzekerde leveringen alsnog
aan hun verplichtingen te voldoen. Door de gehele portefeuilles te herverzekeren is
bovendien voorkomen dat de Staat alleen de slechte risico’s (en bijbehorende niet-kostendekkende
premies) voor zijn rekening neemt. De mass actions die in 2008/2009 veelvuldig zijn genomen, hebben zich nu niet voorgedaan.

Vooruitblik

Het is de algemene verwachting dat de golf faillissementen alsnog gaat komen.7 De recente aanscherping van contactbeperkende maatregelen in Nederland en veel andere
Europese lidstaten maakt dit alleen maar waarschijnlijker. Zo lang dit risico op faillissementen
boven de markt hangt, blijft overheidsingrijpen in de markt voor leverancierskredieten
noodzakelijk. Indien verzekeraars per 1 januari niet langer herverzekerd zouden zijn,
zouden ze genoodzaakt zijn alsnog op grote schaal – zij het minder dan in maart/april
2020 omdat inmiddels meer informatie beschikbaar is – in te grijpen in hun uitstaande
risico’s. Dat zou onzekerheid creëren en kunnen leiden tot economische schade. Tegelijkertijd
moet voorkomen worden dat de Staat langer en meer ingrijpt in deze markt dan nodig
is. Het is echter de verwachting dat verzekeraars zodra dit weer haalbaar is de verzekering
weer op zich zullen nemen, aangezien de herverzekering in de huidige vorm per definitie
financieel verlieslatend is voor de verzekeraars. De vergoeding van operationele kosten
vormt de enige bron van inkomsten, terwijl de verzekeraars naast de operationele kosten
ook een deel van de schades dragen. Daarnaast is een verbod op het uitkeren van dividenden
en bonussen onderdeel van de herverzekering.

De Europese Commissie heeft inmiddels het tijdelijk staatssteunkader en de zogeheten
Mededeling Kort verlengd tot en met 30 juni 2021.8 Dat betekent dat lidstaten in overleg met de Commissie kunnen treden over de formele
verlenging voor 2021. Zoals ik u eerder heb bericht heb ik de optie voor drie maanden
verlenging ingeroepen, in afwachting van goedkeuring van een definitieve verlenging.
Ik wil deze definitieve verlenging in elk geval tot en met 30 juni aanbieden aan de
verzekeraars, in lijn met het tijdelijk staatssteunkader. Het is mogelijk dat deze
verlenging van de herverzekering tegen iets andere voorwaarden zal plaatsvinden om
de regeling te laten aansluiten bij de actuele situatie. Verlenging heeft budgettaire
gevolgen voor artikel 5 van begroting IX. Gedurende de looptijd van de herverzekering
zal de Staat immers premies blijven incasseren enerzijds en aan de verzekeraars hun
operationele kosten moeten vergoeden anderzijds. De verwachte schades, die zich zoals
beschreven in 2020 nauwelijks hebben voorgedaan, verschuiven in tijd. De huidige inschatting
is dat deze zich in het eerste en tweede kwartaal van 2021 gaan materialiseren, maar
de verwachtingen zijn onzeker. Op basis van huidige inschatting is een verlenging
van een half jaar budgettair inpasbaar in de huidige raming. Bij definitieve besluitvorming
over de verlenging kunnen de budgettaire effecten inzichtelijk worden gemaakt middels
een nota van wijziging op de begroting 2021 en zal ik uw Kamer per brief en met een
nieuw toetsingskader risicoregelingen verder informeren.

Kortom, ik beschouw de herverzekering van leverancierskredieten, gegeven de tot nu
toe gebleken werkzaamheid, als een terechte ingreep in deze markt en als een nuttige
toevoeging aan het potentiële instrumentarium van de Staat voor een toekomstige crisis.
Het is aannemelijk dat door dit overheidsingrijpen en de rust die daardoor in de markt
is gebracht onnodige economische schade is voorkomen. Om deze rust te bewaren heb
ik verlenging voor in elk geval de eerste zes maanden van 2021 voorgesteld aan de
verzekeraars. Ik informeer u binnenkort nader over de precieze voorwaarden waaronder.

Ik hoop u hiermee voldoende geïnformeerd te hebben.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief