Brief regering : Fraude in de sociale zekerheid

Nr. 596
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 november 2020

Op 3 september 2020 werd het wetsvoorstel «Wijziging van de Participatiewet in verband
met het uitsluiten van fraudevorderingen bij de vermogenstoets»1 in uw Kamer behandeld (Handelingen II 2019/20, nr. 97, debat over uitsluiten van
fraudevorderingen bij de vermogenstoets). Tijdens deze behandeling heb ik u een brief
toegezegd over het fraudebegrip in de sociale zekerheid, de verwijtbaarheid van fouten
en de consequenties van fouten. Deze toezegging doe ik hierbij gestand.

In Nederland leven verreweg de meeste burgers de regels na, zo blijkt uit onderzoek.2 Dat is iets om trots op te zijn. Maar het systeem van handhaving en sanctionering
in de sociale zekerheid kan nog beter.

De regels van de overheid zijn soms zeer complex. Als we willen dat mensen de regels
naleven, moeten we ze daar zo goed mogelijk bij helpen. Kwetsbare groepen ontvangen
vaak ingewikkelde brieven. Een fout is dan snel gemaakt.

Een fout moet niet meteen leiden tot het stempel fraudeur. Tegelijkertijd sta ik voor
een gepaste reactie als burgers willens en wetens de regels overtreden.3 Misbruik ondermijnt het draagvlak voor ons sociale stelsel. Het gaat om gemeenschapsgeld
dat rechtmatig besteed moet worden. Ik vind het van belang dat we streng zijn waar
nodig en zacht waar het kan. De menselijke maat moet centraal staan.

Het zijn twee kanten van de handhavingsmedaille waar uitvoerders elke dag mee te maken
hebben. Aan beide kanten van deze medaille is het bestaande instrumentarium momenteel
niet geheel toereikend. Er is, ook volgens de uitvoerders, behoefte aan een betere
balans en meer ruimte voor maatwerk. De huidige systematiek maakt dat soms moeilijk.
In deze brief doe ik drie voorstellen om die balans te verbeteren, zodat de eenduidigheid
wordt vergroot, uitvoerders hun werk beter kunnen doen en de focus sterker op preventie
komt te liggen.

Ten eerste ga ik onderzoeken op welke wijze het fraudebegrip in socialezekerheidswetgeving
verankerd kan worden. Dit zorgt voor eenduidigheid in het systeem. Een dergelijke
definitie geeft een helder signaal wat wij als «fraude» zien en wat niet.

Ten tweede geef ik een impuls aan preventie. Als overheid hebben we de taak om alles
in het werk te stellen om het maken van fouten te voorkomen. Ik wil preventie stimuleren
door een Aanjaagteam Preventie in het leven te roepen, dat een aantal verschillende
initiatieven gaat ontplooien.

Ten derde wil ik, samen met uitvoerders, kijken hoe we naar een toekomstbestendig
handhavingsinstrumentarium kunnen komen, waar voldoende ruimte is om maatwerk te leveren.
Enerzijds moet opzet en grove schuld effectief aangepakt kunnen worden en anderzijds
is het van belang dat er voldoende maatwerk mogelijk is bij onbewuste regelovertreding.

In het hiernavolgende schets ik eerst kort (1) de achtergrond van de wetgeving, vervolgens
ga ik in op (2) ervaringen uit de praktijk. Daarna geef ik, zoals toegezegd in het
debat van 3 september jl., meer inzicht in (3) de frequentie van de categorieën van
verwijtbaarheid en tot slot werk ik deze (4) drie voorstellen nader uit. Ik sluit
af met een korte samenvatting van de toezeggingen.

1. Achtergrond

De Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (ook bekend als de «Fraudewet»)4 is op 1 januari 2013 in werking getreden en op 1 januari 2017 na een uitspraak van
de Centrale Raad van Beroep (CRvB)5 herzien.6 Met de herziening is ruimte gekomen om rekening te houden met verschillende gradaties
in de mate van verwijtbaarheid en persoonlijke omstandigheden bij boeteoplegging.
Sindsdien zijn evenredige boetes mogelijk.

Het begrip «fraude» is niet gedefinieerd in de socialezekerheidswetten. Wel is in
de memorie van toelichting bij de Fraudewet het begrip «uitkeringsfraude» nader toegelicht
als: «Er is sprake van uitkeringsfraude als een verwijtbare overtreding van deze verplichting
resulteert in onverschuldigde betaling van de uitkering.»7 De term «fraude» wordt hier gekoppeld aan een verwijtbare overtreding. Het overtreden
van de inlichtingenplicht wordt gezien als een dergelijke verwijtbare overtreding.
In de bijlage bij deze brief licht ik toe hoe de huidige wettelijke structuur in elkaar
steekt.

2. Praktijk

In 2018 is onderzoek gedaan naar handhaving in de sociale zekerheid.8 In het onderzoek is onder andere gekeken naar de toepassing van de Fraudewet. Gebleken
is dat verschillende uitvoerders gebruik maken van verschillende strategieën om mensen
te bewegen de wet na te leven. Sommige handhavers passen de regels strikt toe. Andere
handhavers nemen meer vrijheid met het wettelijk kader, bijvoorbeeld door een waarschuwing
te geven in gevallen waar de wetgeving daar eigenlijk geen ruimte voor biedt. Tevens
wordt jaarlijks onderzoek gedaan naar de vraag in hoeverre uitkeringsgerechtigden
op de hoogte zijn van de verplichtingen die horen bij hun uitkering.9

Op 3 september jl. heb ik tevens toegezegd om de ervaringen in de uitvoeringspraktijk
op te halen en uw Kamer daar via deze brief over te informeren. Voor deze brief is
gesproken met het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Sociale Verzekeringsbank
(SVB) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).10

Term «fraude»

Alle drie de partijen geven aan dat personen die met handhaving te maken krijgen niet
als fraudeur aangesproken worden. Zij maken in hun praktijk onderscheid tussen bewuste
en onbewuste regelovertreding. Daarbij geeft UWV aan de term «fraude» ook in de toekomst
niet te willen gebruiken in het aanspreken van uitkeringsgerechtigden. Ook benadrukken
alle partijen dat er eerst een zorgvuldig feitenonderzoek gedaan wordt, alvorens te
spreken van regelovertreding. De wet biedt hier ook ruimte voor. Het toevoegen van
een definitie wordt wel gezien als een meerwaarde, hoewel het, wat partijen betreft,
een codificatie is van staande praktijk.

Ervaringen UWV

UWV ziet dat een ruime meerderheid van uitkeringsgerechtigden zich aan de regels houdt.
UWV neemt deze ruime meerderheid als uitgangspunt in de benadering en legt de focus
op het voorkomen van regelovertreding en het bevorderen van regelnaleving. Daarbij
gebruikt UWV inzichten uit de gedragswetenschappen. Ook is het talenbeleid verruimd,
om ervoor te zorgen dat uitkeringsgerechtigden die het Nederlands niet machtig zijn
goed op de hoogte zijn van de rechten en plichten behorend bij het ontvangen van een
uitkering.

Bij het vaststellen van boetes ervaart UWV voldoende ruimte om maatwerk te bieden.
Voor UWV is een belangrijk punt dat een overtreding van de inlichtingenplicht ook
effect heeft op het kunnen deelnemen aan een schuldhulpregeling en het betaalregime.
UWV mist op dit moment instrumentarium om hier rekening mee te kunnen houden. Ten
aanzien van beide punten bezie ik, samen met UWV, op welke wijze hieraan tegemoet
gekomen kan worden. Ten aanzien van de mogelijkheid om mee te werken aan een schuldhulpregeling
is een wetsvoorstel aanhangig bij de Eerste Kamer.11 In het kader van het betaalregime onderzoek ik samen met de Minister of het opportuun
is de termijn te verlengen.12

UWV geeft aan dat van alle meldingen die UWV in onderzoek neemt op jaarbasis bij slechts
een klein aantal kan worden bewezen dat er naast verwijtbaarheid sprake is van (bewuste)
opzet. In voorkomende gevallen kiest UWV voor een strafrechtelijke afhandeling van
de overtreding in de vorm van aangifte bij het Openbaar Ministerie (OM). In 2019 ging
het om 42 processen verbaal.

Ervaringen SVB

De SVB vindt het een goede ontwikkeling om meer mogelijkheden voor maatwerk te onderzoeken
omdat niet alles zo eenvoudig als fraude te kwalificeren is. De SVB komt in hun praktijk
opzettelijke fraude niet vaak tegen, maar ervaart in voorkomende gevallen wel bewijsproblemen.
Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij personen die een stukje grond in het buitenland
hebben en dit onterecht niet opgeven als vermogen. Vast staat dat sprake is van regelovertreding,
omdat het bezit gemeld had moeten worden. Ingewikkeld om vast te stellen is in hoeverre
iemand opzettelijk de informatie heeft achtergehouden, of zich niet heeft gerealiseerd
dat dit onderdeel is van het vermogen zoals in de wetgeving bedoeld wordt.

De SVB heeft meerdere experimenten gedaan met gedragswetenschappelijke inzichten.
Een voorbeeld is een experiment bij in Nederland woonachtige Anw- en AOW-klanten,
waarbij is getest of het zenden van een herinneringsbrief bevordert dat alleenstaanden
tijdig een gezamenlijke huishouding melden. Het bleek dat een herinneringsbrief werkt
en bovendien dat een herinneringsbrief met een vriendelijke toon vaker leidt tot het
gewenste gedrag dan een brief met een neutrale of negatieve toon.

Ervaringen gemeenten

De VNG signaleert dat de huidige Fraudewet, mede door alle jurisprudentie, door gemeenten
in de praktijk als zeer complex wordt ervaren. Een gemeenteambtenaar moet fraudesignalen
herkennen, onderzoek instellen naar feiten en omstandigheden, een dossier opbouwen
en vervolgens een oordeel geven over de gedraging en de passende sanctie. Omdat het
te complex is om opzet of grove schuld aan te tonen wordt soms gekozen voor een lagere
categorie van verwijtbaarheid.

De VNG geeft aan dat er wel mogelijkheden zijn om rekening te houden met persoonlijke
omstandigheden, maar pas bij het boetetraject. Zij missen mogelijkheden om bij het
opleggen van een vordering wegens overtreding van de inlichtingenplicht13 maatwerk te leveren.

Ook bij gemeenten wordt geëxperimenteerd met gedragswetenschappelijke inzichten en
wordt geïnvesteerd in duidelijke communicatie door bijvoorbeeld het aanpassen van
teksten in brieven. Daarnaast is er voortdurend aandacht voor het vakmanschap van
de professional in de uitvoering. Zij spelen een essentiële rol in het voorkomen van
regelovertreding.

3. Frequentie categorieën van verwijtbaarheid

Ik heb uw Kamer tijdens het debat van 3 september jl. toegezegd – voor zover mogelijk
– inzicht te geven in de frequentie van gevallen van opzet, grove schuld en nalatigheid
en dit toe te voegen aan de deze brief. De Bijstandsdebiteuren en -fraudestatistiek
van het CBS geeft jaarlijks inzicht in de hoogte (in percentages) van de door de uitvoering
opgelegde bestuurlijke boetes in de Participatiewet:

Hoogte bestuurlijke boete

Algemene bijstand, incl. AIO1

2017

2018

2019

25% – verminderde verwijtbaarheid

2.730

2.500

2.200

50% – normale verwijtbaarheid

8.900

9.980

8.930

75% – grove schuld

640

440

390

100% – aantoonbare opzet

460

280

210

Aantal aangifte bij justitie

220

250

190

X Noot

1

De tabel bevat gegevens over de algemene bijstand in het kader van de Participatiewet
én de aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO).

De tabel laat zien dat – voor wat betreft de Participatiewet – de mate van verwijtbaarheid
voor het merendeel wordt vastgesteld op normale verwijtbaarheid. Dit kan enerzijds
verklaard worden door het gegeven dat de meeste overtredingen buiten opzet worden
begaan. Anderzijds kan de complexiteit van het aantonen van opzet en grove schuld
daar een rol in spelen.

4. Voorstel beleidslijn fraude in de sociale zekerheid

Uit het voorgaande blijkt dat de wijzigingen die in 2017 zijn gedaan bij de herziening
van de Fraudewet hebben gezorgd voor een beter stelsel voor handhaving, maar dat er
nog ruimte is voor verbetering. Ik doe daarvoor de volgende voorstellen.

I. Definitie fraude

Als eerste stel ik voor om te onderzoeken of er een definitie van uitkeringsfraude
in de wet geïntroduceerd kan worden, waarbij aangesloten wordt bij de Rijksbrede aanpak
fraude.14 Het doel van het introduceren van deze definitie is om expliciet te erkennen dat
er verschil bestaat tussen bewuste regelovertreding en vergissingen of fouten. Ik
stel het volgende voor: «Indien een persoon de inlichtingenplicht in de socialezekerheidswetgeving niet naleeft
is sprake van een overtreding. Indien een persoon de inlichtingenplicht in de socialezekerheidswetgeving
opzettelijk overtreedt of grof nalatig is in de nakoming van zijn verplichtingen teneinde
een wederrechtelijk voordeel te verkrijgen, is sprake van fraude.»

Een definitie geeft een signaal af ten aanzien van wanneer er sprake is van een overtreding
en wanneer er sprake is van willens en wetens frauderen. Een persoon kan, door het
maken van een fout, een overtreding begaan en onterecht een (te hoge) uitkering ontvangen.
Dit betekent vervolgens niet dat die persoon een fraudeur is. Een fraudeur is iemand
die de wet opzettelijk overtreedt met als doel zichzelf te verrijken. Daarnaast zorgt
het toevoegen van een definitie voor meer eenheid in de SZW-wetgeving en in uitvoeringspraktijken.
Bij gebrek aan een eenduidige definitie kan er door partijen verschillend met de term
omgegaan worden. Dit komt de rechtszekerheid niet ten goede. Onderzocht moet worden
of de introductie van een definitie hier inderdaad aan bijdraagt en niet juist een
averechts effect heeft. Een voorbeeld van zo’n effect zou kunnen zijn dat in de uitvoering
onbedoeld minder ruimte voor maatwerk ontstaat.

Ik benadruk hierbij dat in alle gevallen voorop blijft staan dat het onterecht verkregen
bedrag aan uitkering moet worden terugbetaald. Uiteraard moet er rekening worden gehouden
met de persoonlijke omstandigheden van mensen.15 Op dit moment is het ook voor UWV, SVB en gemeenten niet mogelijk om volledig deel
te nemen aan een minnelijke schuldregeling tegen finale kwijting.16 Dit maakt het vaak lastig om een schuldregeling te treffen. Met het amendement Peters/Bruins17 in het eerdergenoemde wetsvoorstel dat momenteel aanhangig is in de Eerste Kamer
wordt het mogelijk om ook bij vorderingen wegens overtreding van de inlichtingenplicht
medewerking te verlenen aan een schuldregeling tegen finale kwijting, indien bij het
ontstaan van de vordering geen sprake is geweest van grove schuld of opzet. Naar verwachting
ontstaat met deze wetswijziging meer ruimte om maatwerk te kunnen leveren.

II. Impuls aan preventie

Ik ga een Aanjaagteam Preventie oprichten. Dit team heeft als doel om een bijdrage
te leveren aan het voorkomen van fouten in de uitkeringsaanvraag. Om dit doel te bereiken
geef ik het team de volgende actiepunten mee.

a) Bezie hoe de bestaande communicatie over socialezekerheidswetgeving kan worden verhelderd,
bijvoorbeeld door middel van Het is belangrijk dat wetgeving voor iedereen begrijpelijk is. Dit geldt des te meer
voor socialezekerheidswetgeving. Over wetgeving moet dan ook begrijpelijk gecommuniceerd
worden. Een voorbeeld is de communicatie over de noodmaatregelen van de coronacrisis.

b) Verdiep onderzoek naar de begrijpelijkheid van sociale zekerheidsregelingen en de
kennis die specifieke doelgroepen hebben ten aanzien van hun verplichtingen. Ik denk daarbij met name aan twee onderzoeken: het eerdergenoemde jaarlijks terugkerende
onderzoek «Kennis der Verplichtingen»; hier vraag ik om expliciet mee te nemen of
ten aanzien van een bepaalde regeling extra voorlichting nodig is. Daarnaast vraag
ik een verdiepend onderzoek te doen ten aanzien van welke doelgroepen onze informatie
niet goed begrijpen. Ook hier kan vervolgens gerichte voorlichting aan gekoppeld worden.

c) Maak optimaal gebruik van de inzichten uit het programma «Handhaving en gedragsbeïnvloeding»
en bezie hoe de verworven kennis kan worden toegepast. Concreet wil ik dit programma, dat dit jaar afloopt,18 benutten in twee gedragsprojecten die gericht zijn op verbetering van het aanvraagproces
van uitkeringen vanuit burgerperspectief. Deze twee projecten dienen in 2021 uitgevoerd
en afgerond te worden.

Op de langere termijn krijgt het team tevens een rol in de ontwikkeling van eventuele
nieuwe wetgeving op het gebied van handhaving en sanctionering, om te onderzoeken
welke preventieve instrumenten nog meer ingezet kunnen worden.

Door zo meer aandacht te besteden aan preventie kan schaarse handhavingscapaciteit
worden ingezet op die plaats waar het daadwerkelijk nodig is: in de aanpak van personen
die willens en wetens misbruik maken van het stelsel. Het voorkomen van fouten zorgt
ervoor dat handhavers minder tijd kwijt zijn aan onderzoeken naar welwillende burgers
zodat de capaciteit effectief ingezet kan worden. Ook zorgt het voorkomen van fouten
ervoor dat problemen op de langere termijn, zoals problematische schulden, voorkomen
kunnen worden.

III. Beschikbare handhavingsinstrumentarium

Als derde stel ik voor om met uitvoeringsinstanties in gesprek te gaan over het beschikbare
instrumentarium. Gelet op de ervaringen en de signalen die mij bekend zijn, zijn de
huidige handhavingsinstrumenten niet geheel toereikend, zowel ten aanzien van de mogelijkheden
om maatwerk te leveren als ten aanzien van de mogelijkheden om effectief te handhaven
in gevallen van opzet of grove schuld. Aan de zijde van meer maatwerk zou bijvoorbeeld
gekeken kunnen worden naar de mogelijkheden om het geven van een waarschuwing verder
uit te breiden en daarin aan te sluiten bij de praktijk. Ook kunnen hierbij gedragswetenschappelijke
inzichten worden meegenomen, zodat het handhavingsinstrumentarium effectiever toegepast
kan worden. Bij opzet of grove schuld moet een intentie worden bewezen: de handhaver
moet bewijzen dat een overtreder het oogmerk had om de wet te overtreden met als doel
hieruit een voordeel te verkrijgen. Dit is, bewijstechnisch, een zeer hoge lat. Ik
ga onderzoeken hoe dit knelpunt opgelost zou kunnen worden.

De ingediende motie van het lid Gijs van Dijk (PvdA) raakt hieraan.19 Deze motie vraagt om een onderzoek naar de mate waarin sancties in verhouding staan
tot de verwijtbaarheid. De uitkomsten uit dit onderzoek kunnen benut worden om de
huidige sancties te herzien en, indien van toepassing, beter te laten aansluiten op
de verschillende gradaties van verwijtbaarheid. Dit onderzoek zal in het eerste kwartaal
van 2021 uitgevoerd worden. Over de uitkomsten van dit onderzoek zal ik uw Kamer te
zijner tijd nader berichten.

Afsluitend

In het voorgaande heb ik u geschetst dat het beleid rond handhaving in de sociale
zekerheid meer balans vergt. Om dit te bewerkstelligen zeg ik uw Kamer een aantal
punten toe. Als uitgewerkt onder I ga ik onderzoeken of er een definitie van uitkeringsfraude
in de wet geïntroduceerd kan worden. Daarnaast richt ik, als genoemd onder II, vanuit
de wens een stimulans te geven aan preventie, een Aanjaagteam Preventie op. Tot slot
ga ik, als uitgewerkt onder III, een onderzoek doen in het kader van de beschikbare
handhavingsinstrumenten, gericht op de vraag in hoeverre sancties in verhouding staan
tot de verwijtbaarheid.

Dit onderzoek zal naar verwachting in het eerste kwartaal van 2021 afgerond zijn.
Ik houd uw Kamer actief op de hoogte van de voortgang in dit dossier.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
B. van ’t Wout

Bijlage 1 – Huidige wettelijke structuur

Het systeem van de Fraudewet werkt als volgt: uitvoeringsinstanties, zoals UWV en
SVB, en gemeenten zijn verantwoordelijk voor het rechtmatig verstrekken van een uitkering.
Op het moment dat zij constateren dat iemand de inlichtingenplicht niet heeft nageleefd
waardoor iemand ten onterechte of voor een te hoog bedrag een uitkering heeft ontvangen,
is er sprake van uitkeringsfraude. De reden waarom iemand de inlichtingenplicht niet
heeft nageleefd maakt voor de terugvordering van de onverschuldigd betaalde uitkering
niet uit. Vervolgens wordt onderzocht hoe hoog dit onverschuldigd betaalde bedrag
– het benadelingsbedrag – is.

Daarna komt de vraag aan bod of er een bestuurlijke boete moet worden opgelegd20 of aangifte wordt gedaan van een strafbaar feit bij het Openbaar Ministerie (OM).21 Bij de berekening van de hoogte van de bestuurlijke boete speelt de mate van verwijtbaarheid
een rol.22

Mate van verwijtbaarheid

Percentage boete

Welk geval?

Geen verwijtbaarheid

0%

Bijvoorbeeld een fout van de uitvoering.

Waarschuwing

0%

In twee limitatief omschreven gevallen, namelijk een benadelingsbedrag lager dan € 150,–
of bij het uit eigen beweging alsnog verstrekken van inlichtingen binnen 60 dagen
nadat de inlichtingen verstrekt hadden moeten worden, tenzij de informatie enkel verstrekt
wordt in het kader van toezicht.

Verminderde verwijtbaarheid

25%

Bijvoorbeeld onvoorziene en ongewenste omstandigheden met een emotionele impact, zoals
het overlijden van een partner.

Normale verwijtbaarheid

50%

Alle gevallen, tenzij sprake is van een andere categorie.

Grove schuld

75%

Bijvoorbeeld bij het herhaaldelijk verstrekken van onjuiste inlichtingen, terwijl
sprake is van normale verwijtbaarheid.

Opzet

100%

Bijvoorbeeld bij het verzwijgen van werkzaamheden en daarmee gemoeide inkomsten.

Recidive

150%

Meermaals eenzelfde overtreding begaan.

Aangifte OM

Nvt

Bijvoorbeeld bij een benadelingsbedrag hoger dan € 50.000,- of georganiseerde misdaad.

Indien een bestuurlijke boete wordt opgelegd, wordt vervolgens bezien of er omstandigheden
zijn die aanleiding geven om het boetebedrag te verlagen. Hiervoor kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan draagkracht of relevante persoonlijke omstandigheden. Op deze wijze
wordt uitvoering gegeven aan het evenredigheidsbeginsel, dat voorschrijft dat de nadelige
gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het met het
besluit te dienen doel en voorts de verplichting dat de hoogte van de bestuurlijke
boete moet worden afgestemd op de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid
en de persoonlijke omstandigheden.23

Goed om hierbij te benoemen is dat in de praktijk het feitenonderzoek veelal door
een handhaver wordt uitgevoerd en dat het dossier vervolgens met een advies van de
handhaver naar een ander gaat om te beoordelen of en zo ja, hoe hoog de boete is die
moet worden opgelegd. Zo wordt het dossier meerdere malen objectief beoordeeld om
tot een passend besluit te komen.

Het benadelingsbedrag dient altijd volledig te worden teruggevorderd. De verplichting
om terug te vorderen geldt gedurende een periode van 10 jaar.24 De boete kan na verloop van 1 jaar worden kwijtgescholden bij medewerking aan een
schuldregeling, als er geen sprake is geweest van opzet of grove schuld en als geen
sprake is geweest van recidive.