Brief regering : Kabinetsreactie op de Commissie Regulering van Werk en het WRR-rapport 'Het Betere Werk'

Nr. 1028
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 november 2020

Eind 2018 heeft het kabinet de Commissie Regulering van Werk (hierna: de Commissie)
ingesteld onder leiding van dhr. Hans Borstlap. De opdracht aan de commissie was om
advies uit te brengen over de regulering van werkenden en arbeids- en opdrachtrelaties,
met als doel deze beter aan te laten sluiten bij de behoeften en omstandigheden van
de huidige tijd en (voor zover voorzienbaar) de toekomst.1 De Commissie publiceerde op 23 januari 2020 haar eindrapport.2 Kort daarvoor publiceerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)
het advies «Het betere werk».3

Ons leven is de laatste tijd radicaal veranderd. De Covidcrisis heeft verregaande
gevolgen voor ons leven en daardoor ook voor onze economie en arbeidsmarkt. Een historisch
lage werkloosheid heeft plaatsgemaakt voor een historisch snelle groei van de werkloosheid.
De manier waarop onderstreept in veel gevallen de conclusies van de rapporten waar
het kabinet in deze brief op reageert: zo blijkt het verschil in bescherming tussen
verschillen vormen van werken groot en is er een andere manier van werken nodig aan
de onderkant van de arbeidsmarkt. Waar mogelijk heeft het kabinet de aanbevelingen
van de beide rapporten betrokken bij het noodpakket dat de economische gevolgen van
de Covid-crisis moet bestrijden. De uitdaging is om die aanbevelingen ook een plek
te geven in hervormingen voor de lange termijn.

De Commissie en de WRR hebben beiden adviezen opgeleverd die de discussie over de
regels rond werk verder helpen. Het toekomstbestendig maken van de arbeidsmarkt, met
instituties die bijdragen aan een betere balans tussen wie werkt en wie werk geeft,
is echter een kwestie van jaren – zo wordt dit ook door de Commissie omschreven. Deze
brief, waarin het kabinet reageert op de bevindingen van de Commissie en de WRR, vormt
dus slechts een volgende stap.

Het vervolg van deze brief bestaat uit vier delen. Het eerste deel geeft de hoofdlijnen
van de rapporten weer. Het tweede deel bevat een reactie van het kabinet op die hoofdlijnen.
Het derde deel gaat in op de aanbevelingen van beide rapporten aan de hand de drie
vormen van «grip» van de WRR en de vijf «bouwstenen» van de Commissie Regulering van
Werk. Het vierde deel gaat in op de rol van de overheid als werkgever. De indeling
van de brief is derhalve als volgt:

I. Hoofdlijnen rapporten

II. Reactie van het kabinet op hoofdlijnen rapporten

III. Reactie van het kabinet op aanbevelingen

A. Grip op geld

B. Grip op werk

C. Grip op leven

D. Bouwstenen voor toekomstbestendige regulering van werk

1. Bevorder interne wendbaarheid, rem externe flexibiliteit af

2. Creëer een overzichtelijker stelsel van contractvormen

3. Stel alle werkenden in staat zich te ontwikkelen en te (blijven) leren

4. Zorg voor een fiscaal gelijke behandeling van en basisinkomenszekerheid voor alle
werkenden

5. Kom tot een activerend en inclusief arbeidsmarktbeleid

IV. De rol van de overheid als werkgever

I. Hoofdlijnen rapporten

De WRR pleit er in «Het betere werk» voor om goed werk voor iedereen te zien als maatschappelijke
opdracht voor bedrijven, instellingen, sociale partners en de overheid. Goed werk
betekent voor de WRR dat mensen grip hebben: grip op geld, grip op het werk en grip
op het leven. De WRR constateert dat Nederland als het gaat om goed werk in Europa
niet voorop loopt. De WRR adviseert om de drie condities van goed werk en de verdeling
hiervan over de bevolking tot basis van overheidsbeleid te maken en deze onderdeel
te maken van de Monitor Brede Welvaart4.

De Commissie constateert dat de huidige regulering van werk onvoldoende is toegesneden
op toekomstige behoeften en omstandigheden. En dat fundamentele aanpassingen van wet-
en regelgeving nodig zijn om op langere termijn economische en sociale vooruitgang
te waarborgen. De Commissie schetst een richting voor die aanpassingen in de vorm
van vier vereisten en vijf bouwstenen voor toekomstbestendige regulering. De Commissie
adviseert het kabinet om de regie te nemen en partijen bijeen te brengen in een brede
maatschappelijke alliantie om de geschetste richting verder uit te werken.

II. Reactie van het kabinet op hoofdlijnen rapporten

Het kabinet bedankt allereerst de Commissie en de WRR en alle anderen die hebben bijgedragen
aan de totstandkoming van de rapporten. Zij hebben met veel partijen gesproken en
veel gedegen denkwerk verricht. Resultaat van al dat werk zijn twee rapporten die
niet alleen inzicht geven in de arbeidsmarkt van nu, maar ook waardevolle analyses
bevatten voor de arbeidsmarkt van de toekomst.

Het kabinet deelt op hoofdlijnen de analyse van beide rapporten. De rapporten laten
zien dat het kabinet de laatste jaren in de goede richting beweegt, door in een gelijktijdige
beweging de verschillen tussen vaste en flexibele contractvormen te verkleinen. Dit
maakt het aantrekkelijker voor werkgevers om vaste contracten aan te bieden. Zelfstandigen
krijgen de ruimte om te ondernemen, mits zij om de juiste redenen kiezen voor het
zelfstandig ondernemerschap en er niet eigenlijk sprake is van een arbeidsovereenkomst.
De keuze voor flexibele contracten wordt gemaakt daar waar dit past bij de aard van
het werk.

De gevolgen van Covid-19 onderstrepen bovendien de bevindingen uit beide rapporten.
Op de Nederlandse arbeidsmarkt is sprake van een tweedeling. Wanneer het economisch
tegen zit verliezen werkenden met flexibel werk vaak als eerste hun inkomen. Met name
laagopgeleiden en jongeren ontberen momenteel de zekerheden die verbonden zijn aan
een vast contract. De groep die zich aan de nadelige kant van deze tweedeling bevindt
loopt ook een verhoogd risico op armoede. Wanneer het werk wegvalt heeft een aanzienlijk
deel van hen hulp nodig om acute financiële problemen te voorkomen. Daarnaast bestaat
er een omvangrijke groep die vóór de crisis al op grote afstand van de arbeidsmarkt
stond. Omvang én afstand tot arbeidsmarkt van deze groep dreigen te groeien.

Tegelijkertijd laat Covid-19 zien dat het voor werkgeversnoodzakelijk is om zich aan
te kunnen passen aan veranderingen in hun omgeving. Die behoefte aan wendbaarheid
is structureel, zo constateert de Commissie Regulering van Werk. De afgelopen maanden
waren veranderingen rond werkgevers extreem als gevolg van Covid-19. Daarmee onderstreept
Covid-19 eveneens in lijn met de Commissie hoe belangrijk het is dat werkenden voldoende
weerbaar en wendbaar zijn om zich aan te passen aan onvoorspelbare omstandigheden
in de wereld van werk. Is dat niet het geval, dan ligt inactiviteit en daarmee verder
verlies van weerbaarheid voor menig werkende op de loer.

Een belangrijke boodschap uit de rapporten is dat de oorzaak van de tweedeling op
de arbeidsmarkt voor een groot deel ligt in onze eigen wet- en regelgeving. Dat biedt
perspectief: het betekent dat we een beweging richting een arbeidsmarkt die werkt
voor iedereen in eigen hand hebben – al is de uitdaging bijzonder complex. De constatering
van de Commissie nodigt uit tot reflectie op hoe de huidige instituties tot stand
zijn gekomen en hoe we gemeenschappelijke belangen beter kunnen dienen. Om daar vervolgens
gezamenlijk de schouders onder te zetten om tot verdere concrete hervormingen te komen.

De Commissie geeft aan dat het haar niet om de concrete maatregelen gaat, maar vooral
om de richting die zij adviseert. Dat past bij de complexiteit van de opgave. De bakens
moeten worden verzet, en dat kost tijd, ook gegeven de inspanning die dat van uitvoerders
zal vragen. Ook de Commissie geeft aan dat meerdere regeerperiodes nodig zullen zijn
voor de implementatie van haar rapport. Gedurende die regeerperiodes zal in het bijzonder
verdere aandacht nodig zijn voor de verschillen tussen contractvormen (vast, flex
en zzp), voor effectieve dienstverlening en investeringen in menselijk kapitaal, en
voor de beweging richting regels die nog beter aansluiten bij de behoeften van werkenden,
ongeacht hun contractvorm, en werkgevers.

Het kabinet zal de komende maanden voorbereidingen treffen die het volgende kabinet
in staat stelt om de aanbevelingen uit de rapporten verder ter hand te nemen. Zo hebben
we uw Kamer voorzien van een ambtelijke technische uitwerking van de inhoudelijke
maatregelen uit het rapport van de Commissie.5 Verder werkt het kabinet de komende maanden door op de volle breedte van het beleidsterrein
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zo start een pilot met de
webmodule, ronden we de Scenariostudie Kindvoorzieningen af, bereiden we de introductie
van het STAP-budget voor, werken we de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen uit en stellen we de strategische onderzoek- en evaluatieagenda
van SZW samen. Het kabinet kijkt bovendien met belangstelling uit naar de bijdragen
die sociale partners en andere maatschappelijke partijen kunnen leveren aan de volgende
stap. Een voorbeeld hiervan is het middellangetermijnadvies van de Sociaal-Economische
Raad, dat naar verwachting eind dit jaar verschijnt en een belangrijke bouwsteen kan
zijn in de formatie van het volgende kabinet.

III. Reactie van het kabinet op de aanbevelingen

A. Grip op geld

De aanbeveling

Grip op geld houdt in dat goed werk voldoende (financiële) zekerheid oplevert, ook
in verhouding tot anderen en op de lange termijn. De WRR constateert dat nieuwe banen
die de laatste jaren zijn gecreëerd vooral flexibele banen waren, die gepaard gaan
met grote nadelen. De WRR wijst bijvoorbeeld op zelfstandigen zonder personeel, die
vaak geen arbeidsongeschiktheidsverzekering hebben. Verder constateert de WRR dat
meer dan een miljoen mensen weliswaar een uitkering ontvangen, maar het moeten stellen
zonder werk en de psychologische en sociale voordelen die met werk gepaard gaan. Naar
aanleiding van deze constateringen beveelt de WRR aan om 1) oneerlijke concurrentie
tussen werkenden met verschillende contractvormen te voorkomen, 2) een stelsel van
contractneutrale basisverzekeringen en voorzieningen voor alle burgers te ontwikkelen,
3) het actief arbeidsmarktbeleid te vernieuwen en 4) mensen met een uitkering en weinig
kans op de arbeidsmarkt een basisbaan te geven.6

Reflectie van het kabinet

Het kabinet ziet de bevindingen van de WRR rond de (financiële) zekerheid van werk
in het licht van de constatering dat sprake is van een tweedeling op de arbeidsmarkt.
Die tweedeling komt voor een groot deel voort uit hoe we de zaken in ons land geregeld
hebben, uit onze eigen instituties. Het tegengaan van de tweedeling vergt derhalve
aanpassing van onze instituties. Het kabinet heeft op dit vlak diverse stappen gezet
(zie onderdeel D van hoofdstuk III). Verdere stappen zijn nodig voor de ambitie om
Nederland naar een internationale koppositie te brengen als het gaat om goed werk.

De analyse van de WRR laat treffend zien dat wat voldoende financiële zekerheid is
van persoon tot persoon verschilt. Sommige werkenden zetten met het oog op zekerheid
hun zinnen op een vast contract. Voor anderen biedt tijdelijk of flexibel werk ook
voldoende zekerheid. Denk bijvoorbeeld aan iemand die zekerheid ontleent aan de wetenschap
dat hij of zij op verschillende plekken aan de slag kan. Of aan iemand die sowieso
binnen afzienbare tijd naar ander werk wil overstappen. Voor menig zelfstandige is
het zelfs een bewuste keuze om hun grip op geld deels op te geven in ruil voor meer
grip op werk en/of grip op leven. Deze verschillen tussen mensen kunnen verklaren
dat, hoewel niet meer dan 64% van alle werkenden een vast contract heeft, toch ruim
90% van alle werkenden tevreden of heel tevreden is met hun contractvorm.7 Dit onderstreept dat het van belang is om de grip op geld die mensen in het dagelijkse
leven ervaren beter inzichtelijk te maken en daarbij verder te kijken dan contractvormen.

De vier aanbevelingen van de WRR op het gebied van grip op geld overlappen voor een
aanzienlijk deel met de bouwstenen voor toekomstbestendige regels van de Commissie
Regulering van Werk. Om dubbelingen te voorkomen is de reactie van het kabinet hierop
opgenomen bij de reactie op de aanbevelingen van de Commissie (zie onderdeel D).

B. Grip op werk

De aanbeveling

Grip op het werk houdt in dat goed werk gepaard gaat met een zekere vrijheid, waarbij
een beroep wordt gedaan op onze capaciteiten en goede sociale relaties worden onderhouden.
De WRR oordeelt dat beleidsmakers de laatste jaren veel aandacht hebben voor de kwantiteit
van werk – arbeidsparticipatie – maar weinig aandacht voor de kwaliteit van werk,
met stijgende werkdruk, minder autonomie en meer burn-outs als gevolg. De WRR adviseert
in dat kader om te komen tot een programmatische aanpak voor goed werk binnen bedrijven
en instellingen, met daarbinnen bijvoorbeeld campagnes, kaders en aanbevelingen en
informatie over best practices. Daarnaast kan de positie van werkenden binnen arbeidsorganisaties
worden versterkt.

Reflectie van het kabinet

Het kabinet vindt dat werk een positieve bijdrage levert aan het leven van mensen,
zolang de voorwaarden en arbeidsomstandigheden goed zijn. Het kabinet deelt de constatering
van de WRR dat meer aandacht voor goed werk geboden is. De analyse van de WRR op dit
gebied is vernieuwend en kan helpen de inzet van het kabinet verder te brengen. Het
kabinet vindt het belangrijk dat werknemers tot hun pensioen gezond en veilig kunnen
werken. Werkgevers en werknemers zijn verantwoordelijk voor goede arbeidsomstandigheden.
De overheid schetst kaders met wet- en regelgeving en heeft een stimulerende en faciliterende
rol. De nieuwe Arbovisie 2040 zal zich ook richten op het aspect «Grip op werk» en
onder meer oog hebben voor de gevolgen van technologisering van werk, de flexibilisering
van werk en de intensivering van werk. De positie van werkenden zal ook onderdeel
zijn van deze Arbovisie.

Het kabinet heeft aandacht voor het verminderen van werkdruk, het vergroten van de
autonomie van werknemers en het verminderen van het aantal burn-outklachten. Omdat
de burn-outklachten vaak ook een relatie hebben met factoren buiten het werk is een
brede aanpak nodig om de stijgende lijn te keren. Daarom wordt ingezet op een maatschappelijke
samenwerking met sociale partners, maatschappelijke organisaties, kennisinstellingen
en betrokken departementen om een gezamenlijke kracht te mobiliseren. Zoals toegezegd
ontvangt uw Kamer nog dit jaar de eindresultaten van een onderzoek naar oorzaken van
burn-outklachten en een reactie met beleidsmaatregelen. Ook blijft het kabinet inzetten
op bewustwording rondom gezond en veilig werken middels campagnes, best practices,
tips en handreikingen om fysiek en mentaal gezond (thuis) te werken. Daarbij is speciaal
aandacht voor het belang van thuiswerken, de vertrouwenspersoon, het voorkomen van
ongewenst gedrag en programma’s als «Vitaal Bedrijf». Daarnaast is er dit jaar door
de Covidcrisis veel veranderd in de werksituatie van veel werknemers. Zo werken, tenzij
het niet anders kan, veel werknemers voorlopig thuis. Dit kan ook consequenties hebben
op «Grip op Werk». Het kabinet vindt het daarom belangrijk de veranderende omstandigheden
te blijven monitoren, waarbij ook aandacht is voor het vinden van een nieuwe balans
van kantoor- en thuiswerken na de Covidcrisis waarbij de positieve kanten behouden
blijven en de negatieve kanten of belemmeringen verminderd worden.

Uw Kamer heeft eerder dit jaar aandacht gevraagd voor de vraag of ondernemingsraden
(OR) een arbeids- en organisatiepsycholoog in kunnen schakelen om werk minder belastend
vorm te geven.8 Conform de toezegging wordt in deze kabinetsreactie op deze vraag ingegaan. Het is
voor de OR nu al mogelijk om een arbeids- en organisatiepsycholoog in te schakelen.
De OR heeft verschillende bevoegdheden op grond van de Wet op de ondernemingsraden
(WOR). De OR kan bijvoorbeeld deskundigen – zoals een bedrijfsarts, bedrijfsmaatschappelijk
werker, een preventiemedewerker of de genoemde arbeids- en organisatiepsycholoog –
uitnodigen om voorlichting te geven. Om deze kennis breder te verspreiden is hierover
informatie op het Arboportaal geplaatst.9

C. Grip op leven

De aanbeveling

Grip op het leven houdt in dat goed werk voldoende tijd en ruimte over laat om werk
te combineren met zorgtaken en een privéleven. De WRR constateert dat het voor veel
mensen moeilijk is om een balans te vinden tussen werk en privé, en adviseert daarom
kinderopvang goedkoper te maken en de kwaliteit van kinderopvang beter te borgen.
Wie zorg verleent, of dat nu is voor kinderen of voor een naaste in de vorm van mantelzorg,
zou moeten kunnen rekenen op meer verlof dan nu het geval is. Daarnaast zou het voor
mensen die ongewenst in deeltijd werken, gemakkelijker moeten worden om meer uren
werk af te dwingen bij hun werkgever – bijvoorbeeld als ze structureel overwerken.

Reflectie van het kabinet

Het kabinet onderschrijft het belang van een goede combinatie van activiteiten op
het terrein van werk, zorg voor naasten en andere bezigheden. Al die activiteiten
verrijken mensenlevens en zijn nodig voor een gezonde samenleving. Wat een goede combinatie
van werk, zorg en privé is, bepalen werkenden primair zelf.10 Het kabinet constateert echter dat deeltijdwerk een automatisme lijkt te zijn geworden
in plaats van een vrije en bewuste keuze, vooral voor vrouwen. Zo laten rapporten
van het SCP zien dat veel vrouwen al vanaf de start van hun loopbaan in deeltijd werken
en hun arbeidsduur minder vaak uitbreiden dan mannen.11 Anderzijds werken sommige werkenden in deeltijd terwijl ze liever meer uren zouden
werken, bijvoorbeeld wanneer de contracturen begrensd zijn of omdat zij een oproepcontract
hebben. Nederlanders zijn ten opzichte van inwoners van andere EU-landen relatief
tevreden over de combinatie van werk en privé12 ondanks dat de druk op bijvoorbeeld jonge gezinnen of groepen die werk met mantelzorg
combineren, vaak groot is.

Speciale aandacht van het kabinet gaat dan ook uit naar de combinatie van arbeid en
zorg. Het kabinet vindt dat werken en zorgen samen het fundament vormen onder de Nederlandse
samenleving. Het kabinet wil toe naar een samenleving waarin werk en zorg eenvoudig
met elkaar gecombineerd kan worden, met daarnaast ruimte voor andere activiteiten.
Om werk en zorg voor kinderen beter te kunnen combineren heeft het kabinet onlangs
aangekondigd dat vanaf augustus 2022 negen weken ouderschapsverlof gedeeltelijk betaald
zullen worden. Dit komt bovenop de forse uitbreiding van het geboorteverlof naar zes
weken en het extra geld dat eerder is gestoken in het verhogen van de kinderopvangtoeslag
en het verbeteren van de kwaliteit van de kinderopvang. Hiermee geeft het kabinet
invulling aan de aanbeveling van de WRR om zorgverlof, en betaald verlof in het bijzonder,
uit te breiden. Bij een eventuele verdere uitbreiding zou de evaluatie van de Wet
invoering extra geboorteverlof (WIEG) meegewogen moeten worden. De Wet flexibel werken,
waarin de rechten zijn geborgd van werknemers die meer uren willen werken, wordt op
dit moment geëvalueerd. De resultaten hiervan komen eind dit jaar beschikbaar. Tot
slot heeft het kabinet aangekondigd verschillende scenario te ontwikkelen voor alternatieve
inrichtingen van het stelsel voor ondersteuning van gezinnen met jonge kinderen om
werk en zorg voor kinderen beter samen te laten gaan. De tussenrapportage van de Scenariostudie
Vormgeving Kindvoorzieningen is voor de zomer naar uw Kamer gezonden13; het eindrapport volgt voor het einde van het jaar.

Naast de zorg voor kinderen speelt ook zorg voor thuiswonende ouderen en hulpbehoevenden
een belangrijke rol. De inzet van het kabinet is om mantelzorgers te ontlasten. Door
de Stichting Werk en Mantelzorg te steunen helpen we werkgevers om in de organisatie
rekening te houden met mantelzorgers zodat zij werk en bijvoorbeeld hun gezin beter
kunnen combineren. Daarnaast heeft het kabinet de SER gevraagd in het voorjaar van
2021 advies uit te brengen over de combinatie van werk en mantelzorg, nu en in de
toekomst. Verder is een aanjager aangesteld die samen met gemeenten, zorgverzekeraars
en zorgaanbieders een toegankelijk, goed en gevarieerd aanbod ontwikkelt van zorgverleners
die tijdelijk de taken van een mantelzorger kunnen overnemen (respijtzorg). Tevens
is een proef afgerond op het gebied van logeerzorg. Logeerzorg houdt in dat de persoon
die verzorgd wordt tijdelijk in een zorginstelling verblijft zodat de mantelzorger
kan uitrusten.

D. Bouwstenen Commissie Regulering van Werk

D.1. Bevorder interne wendbaarheid, rem externe flexibiliteit af

De aanbeveling

De Commissie constateert dat werkgevers hun begrijpelijke behoefte aan wendbaarheid
opvangen met tijdelijke en andere flexibele contracten en opdrachten. Dit heeft volgens
de Commissie nadelen voor de werkenden, bedrijven en de economie als geheel. De Commissie
beveelt daarom aan om het gebruik van externe flexibele arbeid af te remmen, en de
behoefte aan flexibiliteit en aanpassingsvermogen in plaats daarvan op te vangen door
interne wendbaarheid binnen duurzame arbeidsrelaties te bevorderen.

In dat kader stelt de Commissie voor om werkgeverschap bij vaste contracten te ontlasten
en de manoeuvreerruimte binnen duurzame arbeidsrelaties te vergroten, bijvoorbeeld
door de verantwoordelijkheden verbonden aan het werkgeverschap opnieuw te doordenken
(waaronder bij ontslag en arbeidsongeschiktheid). Interne wendbaarheid kan worden
vergroot door werkgevers meer rechten te geven om hun werknemers anders of voor minder
uren in te zetten. Tijdelijke arbeidsrelaties zouden moeten worden beprijsd. Daarnaast
zouden er waarborgen moeten komen om te garanderen dat tijdelijk werk echt tijdelijk
wordt ingezet, en niet langdurig om kosten te besparen en risico’s voor werkgevers
te verkleinen.

Reflectie van het kabinet

Het kabinet onderschrijft het belang voor werkgevers en werknemers om wendbaar te
zijn, zodat ze zich aan kunnen passen aan en in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden.
Flexibiliteit op de arbeidsmarkt is en blijft noodzakelijk. Tegelijkertijd vindt het
kabinet het onwenselijk als de wijze waarop dit is georganiseerd tot gevolg heeft
dat een te groot deel van de rekening van een wendbare arbeidsorganisatie bij werkenden
terecht komt. Gezien de huidige tweedeling op de arbeidsmarkt is dat (veelal14) wel het geval. Het kabinet onderschrijft dan ook het belang van het afremmen van
het gebruik van externe flexibele contracten waar de rekening van flexibiliteit betaald
wordt door werkenden.

Het voor werkgevers benodigde aanpassingsvermogen zou gevonden kunnen worden in een
grotere wendbaarheid binnen duurzame arbeidsrelaties. Het is daarbij allereerst van
belang dat er gebruik wordt gemaakt van de reeds bestaande mogelijkheden om flexibiliteit
in de eigen organisatie, binnen arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd, te organiseren.
Vaak is er meer mogelijk dan waar werkgevers zich bewust van zijn. De voorstellen
van de Commissie om meer interne wendbaarheid mogelijk te maken, waaronder het voorstel voor deeltijdontslag, leveren een grote
onzekerheid op voor werknemers met een contract voor onbepaalde tijd. Daarnaast stuiten
enkele voorstellen op onder meer internationaalrechtelijke bezwaren. Het kabinet zal
dan ook, ter uitvoering van de motie van het lid Van Weyenberg c.s.15, alternatieven uitwerken voor het voorstel van de Commissie Borstlap, waarbij de
balans tussen de belangen van werkgevers en werknemers in het oog wordt gehouden.

Het ontlasten van werkgeverschap is een andere wijze om het aangaan van duurzame arbeidsrelaties
te bevorderen. Het kabinet heeft daar reeds stappen gezet. De Wet arbeidsmarkt in
balans (WAB) heeft gezorgd voor versoepeling van het ontslagrecht en lagere kosten
bij ontslag. Ook heeft de regering recent een wetsvoorstel bij uw Kamer ingediend,
waarmee kleine werkgevers financieel tegemoet worden gekomen voor de kosten van loondoorbetaling
bij ziekte. Kleine werkgevers kunnen deze tegemoetkoming aanwenden om zich goed te
verzekeren via bijvoorbeeld de tijdens deze kabinetsperiode geïntroduceerde MKB-verzuim-ontzorgverzekering,
die het financiële risico van loondoorbetaling bij ziekte afdekt en de kleine werkgever
helpt bij de verplichtingen en taken rondom loondoorbetaling bij ziekte. Zo worden
verdere stappen ondernomen om het werkgeverschap te ontlasten.

Het kabinet onderschrijft de analyse van de Commissie dat het bevorderen van interne
wendbaarheid hand in hand zou moeten gaan met het afremmen van het gebruik van externe
flexibele contracten. Het kabinet meent dat er verdere stappen genomen kunnen worden
om te zorgen dat tijdelijk werk daadwerkelijk tijdelijk worden ingezet. Met de WAB
heeft het kabinet een volgende stap gezet in deze richting om te bewerkstelligen dat
de keuze voor flexibele contracten niet enkel gedreven wordt door verschillen in kosten
en risico’s, maar dat de keuze voor een flexibel contract gemaakt wordt als dit past
bij de aard van het werk. Door de premiedifferentiatie in de Werkloosheidswet (WW)
betalen werkgevers een lagere WW-premie voor werknemers met een vast contract dan
voor werknemers met een flexibel contract.16 Daarnaast heeft een werknemer recht op transitievergoeding bij ontslag vanaf de eerste
werkdag. Hiermee is het voor werkgevers aantrekkelijker geworden om een vast contract
aan te bieden. De verruiming van de ketenbepaling geeft werkgevers langer de gelegenheid
om een tijdelijk contract aan te bieden wanneer dit past bij de aard van het werk.

De verwachting van het kabinet met de WAB is dat werkgevers werknemers niet onnodig
op een tijdelijk contract zullen houden, dat wordt immers duurder voor hen. De evaluatie
van de Wet werk en zekerheid (Wwz) laat zien dat de verkorting van de ketenbepaling
naar twee jaar effect heeft gehad op de doorstroom naar het vaste contract.17 Het effect van de verruiming van de ketenbepaling binnen de bredere set van maatregelen
in de WAB is nu nog niet duidelijk, maar het kabinet wijst graag op de aangenomen
motie van het lid Kuzu om binnen twee jaar de uitwerking van de ketenbepaling te inventariseren
en de Kamer hierover te informeren.18 Het is aan het volgend kabinet om hier eventueel het beleid op aan te passen.

Ook onderschrijft het kabinet de visie van de Commissie dat werkenden met een minder
sterke onderhandelingspositie, en die te maken hebben met structureel tijdelijk werk,
beter beschermd moeten worden. Uit de evaluatie van de Wet werk en zekerheid blijkt
dat de getroffen maatregelen de baan-, werk-, en inkomenszekerheid hebben versterkt.19 Het kabinet heeft hier met de WAB verder invulling aan gegeven door de rechtspositie
en de arbeidsvoorwaarden van payrollwerknemers te verbeteren en oproepkrachten meer
zekerheid te geven op werk en inkomen. De voorstellen van de Commissie zijn daar mee
in lijn en sluiten aan bij de Richtlijn Transparante en Voorspelbare Arbeidsvoorwaarden
waarvan de implementatie in voorbereiding is en waarmee de rechten van oproepkrachten
worden uitgebreid.20 Het kabinet heeft de mogelijkheden van de Commissie in kaart gebracht om werknemers
met een flexibel contract te compenseren voor onzekerheid door het verder beprijzen
van flexibel werk, het verkorten van de huidige duur van de ketenbepaling en het aangaan
van arbeidsovereenkomsten zonder vaste arbeidsurenomvang te beperken. Deze zijn als
onderdeel van de technische uitwerking van het advies van de Commissie aan uw Kamer
aangeboden. Het is aan het volgend kabinet om de wet hier eventueel op aan te passen.

Tot besluit heeft uw Kamer het kabinet verzocht om in deze kabinetsreactie ook in
te gaan op het idee van een conjunctuurafhankelijke WW.21 In Nederland hebben we met de WW en de bijstand een goed vangnet voor mensen die
hun baan verliezen. Aanvullend op dit vangnet is er vanuit uw Kamer de afgelopen tijd
onder andere gepleit voor het verlengen van de minimale WW duur en het verruimen van
de toegang tot de WW. Deze wijzigingen zijn op de korte termijn niet uitvoerbaar.
Daarnaast is het van belang om de voor- en nadelen beter in kaart te brengen. Het
kabinet zal de komende periode daarvoor benutten. Gezien de lange doorlooptijd van
een mogelijke wijziging in de WW is het aan het volgende kabinet om de wet hier eventueel
op aan te passen.

D.2. Creëer een overzichtelijker stelsel van contractvormen

De aanbeveling

De Commissie noemt het huidige stelsel van contractvormen onoverzichtelijk. Die onoverzichtelijkheid
maakt dat regels niet kenbaar zijn voor werknemers en (met name kleine) werkgevers.
De combinatie van het onoverzichtelijke stelsel en het ongelijke speelveld tussen
contractvormen leidt ertoe dat zelfstandig ondernemerschap en flexibel werk gebruikt
kunnen worden om kosten te drukken, met onzekerheid voor werkenden als gevolg. Dit
draagt bij aan de precaire positie van de meest kwetsbare werkenden op de arbeidsmarkt,
voor wie het moeilijk is om hun rechten op te eisen. De Commissie adviseert om te
komen tot een hanteerbare en eigentijdse afbakening tussen zelfstandigen en werknemers.
Concreet adviseert de Commissie een afbakening in de vorm van drie «rijbanen» op de
arbeidsmarkt: een rijbaan voor zelfstandigen, een rijbaan voor werknemers met een
contract voor (on)bepaalde tijd en een rijbaan voor werknemers die op uitzendbasis
tijdelijk werk verrichten dat qua duur en omvang van tevoren niet of moeilijk is te
overzien. Om meer duidelijkheid te krijgen over de beschikbare opties en de rechten
en plichten die daarbij horen, adviseert de Commissie de keuzevrijheid rond verschillende
contractvormen te beperken en de opeisbaarheid van rechten en plichten te vergroten.
Specifiek voor de afbakening van de rijbaan voor zelfstandigen en de rijbanen voor
werknemers doet de Commissie een aantal suggesties om deze afbakening beter hanteerbaar
te maken en te moderniseren. De Commissie stelt voor de afbakening in de fiscaliteit,
arbeidsrecht en sociale zekerheid te harmoniseren, het gezagsbegrip in de definitie
van de arbeidsovereenkomst in het Burgerlijk Wetboek nadrukkelijker in lijn te brengen
met Europees recht en te moderniseren, en door middel van een rechtsvermoeden kwetsbare
werkenden te ondersteunen om arbeidsrechtelijke bescherming te kunnen opeisen. Tot
slot adviseert de Commissie om oneigenlijk gebruik van driehoeksrelaties – bijvoorbeeld
om kosten te drukken of langdurige flexibiliteit mogelijk te maken – tegen te gaan.
Ook de WRR roept in deze context op tot het tegengaan van oneerlijke concurrentie
tussen werkenden.

Reflectie van het kabinet op de aanbevelingen over de verhouding tussen werknemers
en zelfstandigen

De aanbevelingen van de Commissie ten aanzien van een gelijker speelveld (zie de vierde
bouwsteen) op het gebied van fiscaliteit en sociale zekerheid worden door het kabinet
als essentieel gezien om te komen tot een duidelijker en overzichtelijker stelsel
van contractvormen. Daar moeten de bestaande verschillen op het gebied van fiscale
behandeling en sociale zekerheidworden teruggebracht om van een (zoveel mogelijk)
gelijk speelveld te kunnen spreken. Waar die verschillen stapsgewijs afnemen – en
het kabinet heeft hier al op ingezet, zie hierna – zal dit leiden tot minder verschillen
tussen contractvormen en het meer stroomlijnen van rijbanen. Dat zal zorgen voor minder
nadruk op verschillen en meer evenwicht en duidelijkheid voor werkenden en werkgevenden.
Een gelijker speelveld is daarnaast een belangrijke voorwaarde voor de handhaafbaarheid
van beleid.

De analyse en aanbevelingen van de Commissie leggen de spanning bloot tussen het waarborgen
van bescherming en een duurzaam socialezekerheidsstelsel enerzijds en het bieden van
keuzevrijheid anderzijds. Waar de Commissie enerzijds constateert dat de maatschappelijke
roep om keuzevrijheid is toegenomen, beveelt de Commissie tegelijkertijd – vanuit
het waarborgen van een duurzaam houdbaar stelsel – aan om, voor de vraag of werk als
werknemer of zelfstandige wordt verricht, de bedoeling van partijen (willen werkende
en werkgevende dat er werknemerschap ontstaat, of niet?) niet mee te laten wegen.
Daarbij speelt een belangrijke rol dat, zoals de Commissie ook laat zien, het Europese
recht weinig ruimte laat voor het meewegen van de partijbedoeling. Het kabinet heeft,
zoals hieronder zal worden toegelicht, binnen de bestaande wetgeving reeds gewerkt
aan oplossingen voor dit vraagstuk. Tegelijkertijd onderkent het kabinet dat verdere
politieke stappen nodig zijn om keuzes te maken binnen de inherente afruilen tussen
de uitgangspunten van adequate bescherming, een houdbaar stelsel en keuzevrijheid,
uiteraard binnen de ruimte die het Europese recht biedt.

Daarnaast erkent het kabinet dat ook wanneer de verschillen in behandeling van werkenden
worden gereduceerd en een meer gelijk speelveld ontstaat, een hanteerbare en eigentijdse
afbakening tussen werknemers en zelfstandigen nog steeds van belang blijft. Zoals
de Commissie terecht opmerkt dient het antwoord op de vraag of er sprake is van verrichten
van werk als werknemer of als zelfstandige (de zogenoemde «kwalificatievraag«) zoveel
mogelijk voorspelbaar te zijn. De diversiteit in de afbakening tussen werknemers en
zelfstandigen die binnen de fiscaliteit, arbeidsrecht en sociale zekerheid worden
gedefinieerd is voor zoveel mogelijk zekerheid en duidelijkheid echter niet behulpzaam.
Hetzelfde geldt voor de constatering van de Commissie dat het gezagscriterium in met
name de lagere rechtspraak soms verschillend wordt uitgelegd en de observatie dat
dit criterium nadrukkelijker in lijn gebracht zou moeten worden met Europees recht.
Het kabinet onderschrijft het belang van meer duidelijkheid over de status van de
werkende en de aard van de arbeidsrelatie en erkent dat aanpassing van wetgeving hierbij
een nuttige rol kan spelen. Tegelijkertijd wijst het kabinet er wel op dat de werkende
ook met de voorstellen van de Commissie op voorhand nooit 100% zekerheid zal hebben
over de aard van de arbeidsrelatie; de kwalificatie van de arbeidsrelatie zal immers
– als de werkzaamheden al gestart zijn – aan de hand van feiten en omstandigheden
moeten worden vastgesteld. Daarnaast geldt dat harmonisatie van de fiscaliteit, arbeidsrecht
en socialezekerheidsrecht op het punt van de kwalificatievraag nog nadere inventarisatie
zou vergen, nu de Commissie niet uitputtend duidelijk maakt op welke punten deze stelsels
van elkaar afwijken en welke gevolgen dit heeft. Verder erkent het kabinet dat een
rechtsvermoeden behulpzaam kan zijn om de rechtspositie van kwetsbare werkenden in
bepaalde sectoren of binnen bepaalde beroepen en functies te versterken. Een breed
geformuleerd en meer algemeen rechtsvermoeden acht het kabinet vanuit Europeesrechtelijk
oogpunt echter kwetsbaar, hetgeen ook de Commissie in haar rapport zelf erkent.

Bovengenoemde voorstellen van de Commissie om de wetgeving aan te passen, kunnen niet
meer worden gerealiseerd binnen deze kabinetsperiode. Het is dan ook aan het volgend
kabinet om hier de stappen te zetten die nodig zijn. Wel werkt het huidige kabinet
aan een webmodule en start een pilot met die webmodule om langs die weg meer duidelijkheid
te bieden over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. De afgelopen kabinetsperiode
is gebleken dat het bieden van meer duidelijkheid en zekerheid in de praktijk niet
eenvoudig is. In aanvulling op de webmodule en parallel aan de pilot van de webmodule
wil het kabinet daarom een breed maatschappelijk gesprek voeren met de relevante veldpartijen
over de wijze waarop in de praktijk wordt gewerkt en in hoeverre bepaalde werkwijzen
zich al dan niet lenen om buiten dienstbetrekking te werken. Dit brede gesprek is
bedoeld om meer zicht te krijgen op de maatschappelijke opvattingen over de kwalificatie
van de arbeidsrelatie, op sectorspecifieke omstandigheden en op wat de webmodule kan
gaan betekenen in de dagelijkse praktijk. De opbrengst van dit proces kan ook behulpzaam
zijn bij het moderniseren van het gezagscriterium door een volgend kabinet. In het
proces van de pilot en bijbehorende vervolgstappen heeft het kabinet een sectorale
aanpak voor ogen. Deze aanpak zal nauw worden afgestemd op de (fiscale) sectorale
aanpak die de Belastingdienst heeft aangekondigd in het kader van het toezichtplan
arbeidsrelaties gericht op fiscaal compliant gedrag.

De Commissie wijst ook op het belang van handhaving van de grens tussen werknemers
en zelfstandigen, die ook van belang blijft bij eventuele verduidelijkingen rondom
de aard van de arbeidsrelatie en een meer gelijk speelveld voor werkenden. Zolang
er meerdere contractvormen zijn voor het verrichten van werk, met verschillende rechten
en plichten, zal het speelveld immers nooit helemaal gelijk worden. Alleen al voor
wat betreft het arbeidsrecht zullen verschillen blijven bestaan tussen zelfstandigen
en werknemers. Voorkomen moet worden dat werknemers met een minder sterke onderhandelingspositie
gedwongen worden bepaalde rechten op te geven die zij gelet op de aard van de arbeidsrelatie
wel zouden moeten hebben. Hier speelt weer de bovengenoemde afruil tussen bescherming,
een houdbaar stelsel en keuzevrijheid van de werkende. Om de bescherming van de werkende
en een houdbaar stelsel te waarborgen, blijft handhaving op de kwalificatie van de
arbeidsrelatie van belang; dit zal echter alleen effectief kunnen plaatsvinden als
aan een aantal randvoorwaarden, waaronder die van een veel gelijker speelveld, wordt
voldaan. In dit kader is relevant dat het huidige handhavingsmoratorium op 1 januari
2021 afloopt en het kabinet dit najaar een beslissing neemt over verdere verlenging
daarvan. Daarbij zal rekening worden gehouden met het tijdpad van de pilot van de
webmodule (zie hiervoor), waarbij is afgesproken dat deze minimaal een half jaar duurt
en dat na dit halfjaar bezien zal worden in hoeverre (gefaseerd) met handhaving gestart
kan worden.

Reflectie van het kabinet op de aanbevelingen over driehoeksrelaties

De aanbevelingen van de Commissie op het gebied van driehoeksrelaties zijn in lijn
met de resultaten van twee onderzoeken naar driehoeksrelaties die het kabinet eerder
dit jaar aan uw Kamer heeft aangeboden.22 Deze onderzoeken, uitgevoerd door De Beleidsonderzoekers en SEO Economisch Onderzoek,
laten zien dat driehoeksrelaties, waaronder uitzendarbeid, een belangrijke rol vervullen
op de arbeidsmarkt. Die meerwaarde zit met name in de allocatiefunctie van driehoeksrelaties:
het bij elkaar brengen van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Inleners geven aan
dat intermediairs, in vele vormen, hen helpen bij het sneller vinden van meer geschikt
personeel. Uit de onderzoeken blijkt ook dat de positie van uitzendkrachten is verbeterd
door de introductie van de Wet flexibiliteit en zekerheid (Wfz, 1999) en de Wet allocatie
van arbeidskrachten door intermediairs (Waadi, 1998).

De onderzoeken laten echter ook zien dat als de allocatie eenmaal heeft plaatsgevonden,
driehoeksrelaties steeds vaker dienen om structurele flexibiliteit mogelijk te maken
en te besparen op arbeidskosten. Bovendien valt een steeds groter deel van de driehoeksrelaties
niet onder de reikwijdte van de Waadi, bijvoorbeeld op het gebied van zzp-bemiddeling
en platformwerk. Dat leidt tot een waterbedeffect, waarbij meer gereguleerde vormen
van driehoeksrelaties worden vervangen door minder gereguleerde arbeidsrelaties.

Het kabinet vindt, met de Commissie en de WRR, dat driehoeksrelaties niet horen te
worden gebruikt als instrument om kostenbesparingen voor inleners of langdurige flexibiliteit
mogelijk te maken. Driehoeksrelaties hebben meerwaarde door hun allocatiefunctie en
in het ontzorgen van bedrijven en instellingen, maar dat moet zo beperkt mogelijk
ten koste gaan van de positie van de werkende. Het verlichte arbeidsrechtelijke regime
van de uitzendovereenkomst is bedoeld voor «piek en ziek», niet voor andere vormen
van flexibiliteit die de reguliere arbeidsovereenkomst niet biedt. Het kabinet heeft
daar met de WAB reeds invulling aan gegeven voor payrolling. Voor payrollkrachten
geldt het verlichte regime niet meer en gelden vrijwel alle arbeidsvoorwaarden van
de inlener.

Ten aanzien van uitzendarbeid stelt de Commissie onder andere voor om het verlichte
regime voor uitzenden te beperken in duur en reikwijdte. Die aanbeveling vindt steun
in de onderzoeken. Zo blijkt ongeveer twee derde van de uitzendkrachten te worden
ingezet op werkzaamheden bij de inlener die niet tijdelijk van aard zijn, en werken
uitzendkrachten gemiddeld steeds langer in uitzendverband. Onder de flexibele werknemers
zijn uitzendkrachten structureel minder tevreden over hun werkzekerheid. Ook de evaluatie
van de Wet werk en zekerheid (Wwz) laat zien dat de beperking van de duur van de eerste
uitzendfase (met minder zekerheid) heeft geleid tot meer uitzendkrachten in een hogere
fase, en dus meer zekerheid.23 Als wordt overgegaan tot inperking van de duur van het verlichte regime, ligt het
voor de hand om de termijn waarna uitzendkrachten medezeggenschapsrechten opbouwen
verder te verkorten dan voorgesteld door de Commissie Bevordering Medezeggenschap
(CBM) van de SER.24

De denkrichting van de Commissie is tevens in lijn met de bevindingen van FNV in het
witboek «Zekerheid is geen luxe», dat ingaat op de onzekere positie van uitzendkrachten.
Het witboek laat goed zien hoe de Covidcrisis – ondanks alle steunmaatregelen – juist
kwetsbare flexwerkers extra hard heeft geraakt. De oproep van FNV om de flexibiliteit
van de uitzendovereenkomst te beperken is dan ook in lijn met de aanbevelingen van
de Commissie. Het kabinet herkent evenwel niet dat uitzendkrachten vaak bewust «rondgepompt»
zouden worden om pensioenopbouw of meer zekerheid te ontlopen. Het onderzoek naar
de positie van uitzendwerknemers heeft, op basis van analyses van CBS-microdata van
honderdduizenden dienstverbanden, geen aanwijzingen gevonden dat werkgevers grootschalig
strategisch – bijvoorbeeld rond de grenzen van 26 of 78 weken – uitzendkrachten ontslaan
om rechtenopbouw te voorkomen. Het bewust niet uitbetalen van de transitievergoeding
is niet toegestaan, zo volgt ook uit jurisprudentie.25

De Commissie beveelt ook aan om oneigenlijke contracting tegen te gaan. Het gaat daarbij
om concurrentie op arbeidsvoorwaarden via het uitbesteden van werkzaamheden aan andere
werkgevers. Ook uw Kamer heeft daar meermaals aandacht voor gevraagd. In de brief
van 13 mei 201926 heeft het kabinet aangegeven daar volgens drie lijnen oplossingen te zien: allereerst
via de verantwoordelijkheid van sociale partners voor de werkingssfeer van de cao,
ten tweede door naleving van de Waadi te bevorderen, en ten derde via het verkennen
van wettelijke maatregelen om oneigenlijke contracting tegen te gaan. Als invulling
van de eerste lijn hebben sociale partners in Stichting van de Arbeid gesprekken gevoerd
en oplossingsrichtingen verkend. De Stichting van de Arbeid heeft laten weten dat
deze gesprekken vooralsnog geen overeenstemming hebben opgeleverd over de noodzaak
of vormgeving van wettelijke maatregelen. Het kabinet roept sociale partners opnieuw
op om tot overeenstemming te komen, aangezien de wetgever terughoudendheid dient te
betrachten als het gaat om werkingssferen van cao’s en dergelijke vraagstukken bij
voorkeur aan de cao-tafel beslecht worden.

Het kabinet heeft zelf ook stappen gezet op het gebied van contracting, oftewel het
uitbesteden van werk. Om naleving van de Waadi te bevorderen is de «Handreiking Contracting,
uitzending of payrolling» opgesteld.27 Deze handreiking kan helpen bedrijven wegwijs te maken in de verschillende driehoeksrelaties
en de regels die daarvoor gelden. Daarnaast heeft het kabinet de afgelopen tijd onderzocht,
in consultatie met sociale partners, welke wettelijke mogelijkheden er zijn om uitbesteding
nader te reguleren. Een nadere uitwerking van de mogelijkheden, die zowel zien op
het tegengaan van concurrentie op arbeidsvoorwaarden als op het bevorderen van de
naleving van de Waadi, is als onderdeel van de technische uitwerking van het advies
van de Commissie aan uw Kamer aangeboden. In de uitwerking is gebleken dat het onderscheid
tussen «eigenlijke» en «oneigenlijke» uitbesteding niet gemakkelijk te operationaliseren
is. Het is niet eenvoudig om duidelijke, onderscheidende criteria te formuleren die
voor werkgevers en werknemers in de praktijk hanteerbaar zijn, ook voor de vele kleine
werkgevers die voor andere bedrijven werkzaamheden verrichten. Om de effecten op de
arbeidsmarkt van de maatregelen om uitbesteding nader te reguleren goed in kaart te
brengen, is meer inzicht wenselijk in de verschijningsvormen van uitbesteding op de
arbeidsmarkt. Dat is des te meer van belang om inzichtelijk te krijgen hoe deze maatregelen
zouden kunnen doorwerken naar reguliere vormen van uitbesteding. Het kabinet zal,
met het oog op eventuele wettelijke maatregelen door een volgend kabinet, een onderzoek
laten uitvoeren om deze verschijningsvormen beter in kaart te brengen.

Op verzoek van uw Kamer28 is ook nader gekeken naar grensoverschrijdende contracting. In artikel 2a van de
Wet op het algemeen verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve
arbeidsovereenkomsten is geregeld op welke arbeidsvoorwaarden uit cao’s werknemers
die tijdelijk vanuit een andere lidstaat naar Nederland worden gedetacheerd recht
hebben, ook als zij worden gedetacheerd in het kader van uitbesteding. Deze werknemers
hebben vanaf de eerste dag van hun werkzaamheden in Nederland recht op de kernarbeidsvoorwaarden
uit de toepasselijke algemeen verbindend verklaarde cao. Na 12 dan wel 18 maanden
gelden alle algemeen verbindend verklaarde bepalingen uit de cao. Deze wetgeving betreft
de implementatie van de (in 2018 herziene) Detacheringsrichtlijn. Indien in de toekomst
wetgeving wordt ingevoerd om binnen Nederland uitbesteding nader te reguleren, ligt
het in de rede om ook voor grensoverschrijdende uitbesteding nadere regels te stellen.
Die regels moeten uiteraard in lijn zijn met Europese wetgeving, in dit geval is de
Detacheringsrichtlijn van belang. Op grond van deze richtlijn kunnen lidstaten buitenlandse
dienstverrichters verplichten arbeidsvoorwaarden die zijn neergelegd in niet algemeen
verbindend verklaarde cao’s te waarborgen voor hun gedetacheerde werknemers, maar
slechts onder de voorwaarden die genoemd staan in artikel 3, achtste lid, van de Detacheringsrichtlijn.
Een belangrijke voorwaarde betreft de gelijke behandeling van binnen- en buitenlandse
ondernemingen in gelijksoortige situaties. Of kan worden overgegaan tot deze regels
voor grensoverschrijdende uitbesteding, alsmede de precieze vormgeving daarvan, is
daarom afhankelijk van de precieze vormgeving van de eventuele nationale regelgeving
voor uitbesteding. Hoe en in hoeverre de arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende uitbesteding
nader gereguleerd kunnen worden, zoals door uw Kamer verzocht, is daarmee aan het
volgende kabinet.

Reflecties van het kabinet op de aanbevelingen over platformwerk

Het rapport van de WRR laat zien dat de kansen en bedreigingen van technologische
innovatie zich nadrukkelijk manifesteren in de platformeconomie, bijvoorbeeld in de
maaltijdbezorging, taxivervoer en horeca. Aan de ene kant vervullen platforms een
nuttig matchingsfunctie, terwijl aan de andere kant de positie van werkenden bij platforms
onder druk staat. Veel platforms die gericht zijn op het laten verrichten van werk
door platformwerkers benutten onduidelijkheid en ruimte in regels en jurisprudentie
om met behulp van geavanceerde technologie, met prikkels en nudges in feite wel een
bepaalde vorm van gezag over de platformwerker uit te oefenen, maar niet noodzakelijk
op de traditionele manier via instructies of harde voorwaarden. Bij dergelijke vormen
van platformwerk is in feite sprake van werknemerschap, terwijl de werkende de bijbehorende
bescherming moet missen. Het kabinet maakt zich daar zorgen over en heeft in de vijfde
voortgangsbrief «werken als zelfstandige» aangegeven te onderzoeken hoe de positie
van platformwerkers kan worden versterkt.29 Deze zorgen zijn mede aanleiding geweest voor het kabinet om de Sociaal-Economische
Raad te vragen om de praktijk van platformwerk te verkennen.30

Het kabinet heeft de afgelopen maanden onderzocht of het in de rede ligt om de Wet
allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) van toepassing te verklaren op
bepaalde vormen van platformwerk. Uit dit onderzoek is gebleken dat een dergelijke
oplossing niet voor de hand ligt. Wel is het kabinet alternatieven aan het onderzoeken
om de positie van platformwerkers te verbeteren. Deze alternatieven worden hieronder
toegelicht en zullen de komende tijd verder onderzocht worden met het oog op eventuele
stappen door het volgende kabinet.

Dat het van toepassing verklaren van de Waadi op bepaalde vormen van platformwerk
niet voor de hand ligt, heeft een aantal redenen. Ten eerste is platformwerk een generieke
term voor (contractuele) arbeidsrelaties die in de praktijk van elkaar verschillen.
In slechts een deel van de situaties is sprake van een driehoeksrelatie. Er zijn vormen
van platformwerk waarbij er sprake is van een directe arbeidsverhouding tussen werkende
en platform of werkende en opdrachtgever. Het instrumentarium van de Waadi – een wet
die gericht is op de regulering van driehoeksrelaties – is dan ook in een groot aantal
gevallen niet van toepassing, waardoor deze wet niet kan bijdragen aan het verbeteren
van de rechtspositie van de platformwerker. Bovendien is het, daar waar er bij platformwerk
wel sprake is van een driehoeksrelatie, niet altijd mogelijk om de loonverhoudingsnorm
uit de Waadi toe te passen. Wanneer platformwerk bijvoorbeeld voor particulieren wordt
gedaan, biedt het gelijkstellen van arbeidsvoorwaarden geen verbetering. Ook biedt
de Waadi geen arbeidsrechtelijke bescherming of verzekering tegen risico’s van werkloosheid,
ziekte en arbeidsongeschiktheid. Tot slot is het niet onwaarschijnlijk dat er bij
sommige platforms nu feitelijk al sprake is van werk dat wordt gedaan op basis van
de Waadi, ondanks dat het platform ervan uitgaat dat dit niet zo is. In die gevallen
wordt Waadi in de praktijk ten onrechte niet toegepast, maar is deze dus formeel al
van kracht.

Het bovenstaande betekent overigens niet dat de Waadi geen meerwaarde kan hebben bij
het reguleren van zzp-bemiddeling in meer algemene zin. Maar het betekent wel dat
de afgelopen maanden duidelijk is geworden dat de aanpassing van de Waadi geen zinvolle
maatregel vormt om de positie van specifiek platformwerkers te versterken.

Een oplossing in de sfeer van de arbeidsovereenkomst ligt veel meer voor de hand.
Zoals hierboven aangegeven, oefenen veel platforms een bepaalde vorm van gezag uit
die niet tot uitdrukking komt in «harde» instructies of voorwaarden, maar via onder
andere prikkels en nudges. De platformwerkers zijn meestal ook duidelijk ingebed in
de organisatie – sterker nog, zij vormen vaak de kern van de aangeboden dienst. Daarmee
vertonen dergelijke platformwerkers in de praktijk grote gelijkenissen met werknemers,
terwijl de werkende in de praktijk bijbehorende bescherming moet missen. Het ligt
dan ook voor de hand om platformwerkers in dergelijke gevallen expliciet onder de
werking van de arbeidsovereenkomst te brengen. De arbeidsovereenkomst biedt immers
de arbeidsrechtelijke, arbeidsvoorwaardelijke en socialezekerheidsrechtelijke inbedding
en bescherming die deze platformwerkers verdienen, inclusief de daarbij behorende
fiscale behandeling van hun arbeid. Daarbij lijkt het simpelweg generiek bepalen dat
platformwerk voortaan plaatsvindt op basis van een arbeidsovereenkomst geen begaanbare
weg, om dezelfde redenen als waarom het kabinet eerder de Arbeidsovereenkomst bij
Laag Tarief (ALT) niet heeft doorgezet.31

Het lijkt daarom het onderzoeken waard om de mogelijkheden te bezien om een rechtsvermoeden
voor platformwerkers op te nemen in Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Langs die weg
kan bepaald worden dat een werkende die via een digitaal platform wordt gekoppeld
aan opdrachten of opdrachtgevers en waarbij deze applicatie op enige wijze invloed
uitoefent op de wijze waarop het werk wordt verkregen of uitgevoerd, vermoed wordt
deze arbeid op basis van een arbeidsovereenkomst uit te voeren. Een dergelijk rechtsvermoeden
vergt uiteraard nadere uitwerking en nauwkeurige voorbereiding, maar zal er naar verwachting
aan bijdragen dat platformwerkers gemakkelijker aanspraak kunnen maken op de bescherming
die hun toekomt. Schijnzelfstandigheid in de platformsector kan met een rechtsvermoeden
dan ook beter worden tegengegaan. Tegelijkertijd geldt: waar daadwerkelijk gewerkt
wordt als zelfstandige, moet dat uiteraard ook binnen de platformeconomie mogelijk
blijven. Als het platform of de werkende op basis van feiten en omstandigheden kan
laten zien dat er daadwerkelijk sprake is van werken buiten dienstbetrekking, kan
het rechtsvermoeden weerlegd worden en hoeft niet als werknemer gewerkt te worden.
Bij de uitwerking wordt gekeken hoe het weerleggen van het rechtsvermoeden bij daadwerkelijk
zelfstandig werken zo eenvoudig mogelijk gehouden kan worden, daarbij zoveel mogelijk
aansluitend bij de wijze waarop platforms werken en de voorwaarden die ze daarbij
hanteren.

De komende tijd zal het kabinet een start maken met de uitwerking of en hoe een dergelijk
rechtsvermoeden geoperationaliseerd kan worden zodat het in de praktijk inderdaad
ondersteuning kan bieden aan platformwerkers. Het kabinet zal daarbij bezien of een
rechtsvermoeden ook mogelijkheden biedt om de rechtspositie van andere, specifieke
groepen werkenden te versterken. Ook zal het kabinet de uitwerking bespreken met de
Europese Commissie om te zien hoe we kunnen komen tot een uitwerking van een rechtsvermoeden
dat Europeesrechtelijk houdbaar is. Het huidige kabinet zal de eventuele implementatie
hiervan niet ter hand kunnen nemen, maar op deze manier wil het kabinet eraan bijdragen
dat een komend kabinet desgewenst snel stappen kan zetten om deze problematiek aan
te pakken.

D.3. Stel alle werkenden in staat zich te ontwikkelen en te (blijven) leren

De aanbeveling

Volgens de Commissie wordt op dit moment onvoldoende gedaan om kennisveroudering te
ondervangen. Juist mensen die volgens de Commissie het meeste baat zouden hebben bij
het investeren in menselijk kapitaal, doen dat het minst. Daarnaast sluit het scholingsaanbod
onvoldoende aan op de behoeften van werkenden, en komt aandacht voor ontwikkeling
vaak te laat – de aandacht gaat uit naar repareren achteraf in plaats van voorkomen
vooraf. De Commissie adviseert om iedereen een individueel ontwikkelbudget toe te
kennen. Werkgevers worden geacht dit budget voor werknemers aan te vullen. Om werkenden
beter te ondersteunen moet een loopbaanwinkel worden opgericht, en moeten werkenden
worden gestimuleerd – misschien zelfs verplicht – om die regelmatig te bezoeken. De
WRR roept in deze context op tot een contractvormneutraal stelsel waar ook scholing
onderdeel van uitmaakt.

Reflectie van het kabinet

Aan de Tweede Kamer is voor november 2020 een Kamerbrief LLO toegezegd over de voortgang
van het lopende LLO-beleid en met een vooruitblik («roadmap») op verdere ontwikkelingen
op het terrein van LLO. Het kabinet gaat in de Kamerbrief LLO in op analyse en suggesties
van de Commissie. In die «roadmap» komen naast de hierboven genoemde voorstellen van
de commissie Borstlap ook andere voorstellen aan de orde, zoals het rapport Ongekend talent dat is uitgevoerd in het kader van de BMH, het onderzoek van de Tweede Kamer Eindnotitie kosten en baten van LLO, het plan «Een leven lang ontwikkelen voor iedereen» van de MBO Raad, de Vereniging
Hogescholen (VH) en de Vereniging van Universiteiten (VSNU) en het leerrechtenvoorstel
dat eerder is gedaan door sociale partners, MBO Raad en NRTO.

D.4. Zorg voor een fiscaal gelijke behandeling van en basisinkomenszekerheid voor
alle werkenden

De aanbeveling

Verschillen in fiscale behandeling en sociale zekerheid tussen werknemers en zelfstandigen
leiden tot verschillen in loonkosten. Volgens de Commissie hebben deze verschillen
veel invloed op de keuze om als werknemer of als zelfstandige te werken, terwijl de
aard van de werkzaamheden daarbij centraal zou moeten staan. De Commissie adviseert
daarom om inkomsten uit arbeid zoveel mogelijk gelijk te belasten, ongeacht de juridische
vorm. Dat betekent het afbouwen van ondernemersfaciliteiten zoals de zelfstandigenaftrek
en de MKB-winstvrijstelling, maar ook dat het inkomen van directeur-grootaandeelhouders
zoveel mogelijk als arbeidsinkomen moet worden belast. Als concrete invulling van
dit onderdeel adviseert de Commissie om een vermogens- of investeringsaftrek te introduceren
en de huidige ondernemersfaciliteiten (inclusief de MKB-winstvrijstelling) volgens
een herkenbaar tijdpad spoedig af te bouwen. Daarnaast adviseert de Commissie een
arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle werkenden op het niveau van het bestaansminimum,
met daarbovenop de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) voor werknemers
en keuzevrijheid voor zelfstandigen. De Commissie adviseert daarnaast om toe te werken
naar uniforme voorwaarden voor pensioenvoorzieningen. Ook de WRR adviseert om te komen
tot een stelsel van «contractneutrale basisverzekeringen en voorzieningen».

Reflectie van het kabinet

Het kabinet vindt dat iedereen die inkomen verwerft uit arbeid zo veel mogelijk gelijk
behandeld zou moeten worden door de fiscaliteit en sociale zekerheid. Het kabinet
wil toe naar een stelsel waarin de juridische vorm waarin je werkt geen invloed heeft
op hoe je belast wordt en minder van invloed is op welke inkomensbescherming je geniet,
met name ten aanzien van het risico van ouderdom en arbeidsongeschiktheid.

Op de adviezen van de rapporten over bescherming tegen arbeidsongeschiktheid gaat
het kabinet hierna, op verzoek van uw Kamer, verder in. Door de zelfstandigenaftrek
te verlagen heeft het kabinet verschillen tussen zelfstandigen en werknemers verkleind.
Om verdere stappen te zetten richting een stelsel dat werkenden fiscaal gelijk behandelt
is het van belang te definiëren wanneer sprake is van fiscaal gelijke behandeling
en oog te houden voor draagvlak, uitvoerbaarheid en effecten op de inkomensverdeling.
Daarnaast wordt verkend of het mogelijk is om zelfstandigen vrijwillig deel te laten
nemen aan pensioenfondsen. Het kabinet heeft inzet gepleegd ten aanzien van scholing
van zelfstandigen: zowel de regeling NL Leert door als STAP zijn ook toegankelijk
voor zelfstandig ondernemers die zich willen scholen. Op die manier worden de verschillen
in behandeling tussen zelfstandigen en werknemers verkleind.

Arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen versus alle werkenden

Het kabinet werkt ook aan een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen,
naar aanleiding van de afspraken die daarover zijn gemaakt met sociale partners in
het Pensioenakkoord en het advies van de Stichting van de Arbeid dat daarop volgde.
Die verzekering verkleint eveneens verschillen tussen contractvormen. Uw Kamer heeft
het kabinet verzocht om nader in te gaan op de nadelen van deze richting ten opzichte
van de arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle werkenden waartoe de Commissie
Borstlap en de WRR adviseren.32

Het kabinet constateert dat de Commissie dezelfde analyse heeft gemaakt als de ondertekenaars
van het Pensioenakkoord. In de woorden van de Commissie: het bestaande fundament voor
bescherming en toerusting is niet compleet. Met name onverzekerde zelfstandigen zijn
kwetsbaar, nu ze maar in beperkte mate kunnen terugvallen op de bijstand.

Waar de analyse goeddeels hetzelfde is, kiest de Commissie voor een andere oplossing.
In plaats van een afzonderlijke verzekering voor zelfstandigen, kiest zij voor een
verzekering voor alle werkenden, waarbij de WIA voor werkenden blijft bestaan. Zij
geeft daarvoor twee redenen. Allereerst signaleert de Commissie dat mensen gedurende
hun werkzame leven steeds vaker, afwisselend of gelijktijdig, werknemer of zelfstandige
zijn. Een stelsel voor alle werkenden past daar beter bij dan een systeem waarin werknemers
en zelfstandigen afzonderlijk zijn verzekerd, zodat er geen complicaties optreden
indien een overstap plaatsvindt van werknemerschap naar zelfstandig ondernemerschap
en vice versa. Daarnaast draagt een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor alle werkenden
bij aan een gelijker speelveld. Doordat iedereen bijdraagt aan de arbeidsongeschiktheids-verzekering
en daarop een beroep kan doen, worden de kostenverschillen tussen het werknemer- en
zelfstandig ondernemerschap kleiner.

Tegenover deze voordelen van een verzekering voor alle werkenden, die ook in het advies
van de Stichting van de Arbeid worden erkend, staat dat de door de Stichting voorgestelde
arbeidsongeschiktheidsverzekering meer keuzevrijheid biedt aan zelfstandig zonder
personeel en zelfstandigen met personeel buiten de verzekering plaatst. Daarnaast
behoudt het voorstel van de Stichting ook de prikkelwerking in de WIA, die zorgt voor
de effectievere re-integratie van werknemers en bij het heffen van een uniforme premie
voor alle werkenden verloren zou gaan. Tot slot hecht het kabinet aan het draagvlak
dat onder sociale partners bestaat voor het voorstel van de Stichting. Deze argumenten
wegende blijft het kabinet voorstander van de door de Stichting voorgestelde arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen. Dit voorstel wordt uitgewerkt en zal uiteraard worden getoetst
op uitvoerbaarheid.

D.5. Kom tot een activerend en inclusief arbeidsmarktbeleid

De aanbeveling

De Commissie geeft aan dat er nog altijd een grote groep Nederlanders is die niet
mee kan doen op de arbeidsmarkt. Dat komt volgens de Commissie deels doordat het Nederlandse
arbeidsmarktbeleid onvoldoende activerend is. In dat licht adviseert de Commissie
om langdurige uitval te voorkomen door tijdige wisselingen van werk aan te moedigen.
Er zal ook aanzienlijk meer geïnvesteerd moeten worden in maatwerk en individuele
begeleiding van diegenen die niet op eigen kracht weer aan de slag kunnen, aldus de
Commissie. Wederkerigheid tussen uitkeringsgerechtigde en samenleving moet beter worden
geborgd, bijvoorbeeld door een huis voor uitkeringsgerechtigden in te richten waar
uitkeringsgerechtigden ondersteund worden bij hun terugkeer op de arbeidsmarkt. De
ondersteuning moet niet langer gekoppeld zijn aan de uitkering die iemand ontvangt,
maar dient afgestemd te worden op de ondersteuning die nodig is om langdurige uitkeringsafhankelijkheid
te voorkomen. Daarnaast vraagt de Commissie om bijzondere aandacht en extra middelen
voor de mensen aan de basis van de arbeidsmarkt, en beveelt zij aan om de mogelijkheden
te onderzoeken om geschikte werkplekken te creëren voor mensen die niet aan de hoge
eisen van het huidige arbeidsproces kunnen voldoen. Hierbij denkt de Commissie aan
verschillende oplossingen, waarbij bijvoorbeeld basisbanen, een detacheringsfaciliteit,
beschutte werkplaatsen en loonkostensubsidies, eventueel naast elkaar, worden ingezet.
Ook de WRR roept op tot investeringen in actief arbeidsmarktbeleid, onder andere door
het inrichten van basisbanen voor mensen met een uitkering en weinig arbeidsmarktkansen.

Reflectie van het kabinet: een inclusieve arbeidsmarkt tijdens Covid-19

Toen de rapporten van de Commissie en de WRR uitkwamen, was in Nederland sprake van
een historisch laag werkloosheidspercentage. Door Covid-19 is sprake van een radicaal
ander economisch tij. De economie wordt op dit moment ondersteund door een historisch
steunpakket. Eind augustus is daar een forse investering aan de inclusieve arbeidsmarkt
aan toegevoegd, waarbij het kabinet de adviezen van de Commissie ter harte heeft genomen.

Een belangrijk voorbeeld wordt gevormd door de regionale mobiliteitsteam die gaan
helpen om mensen van werk en werkloosheid naar werk te begeleiden. Daarbij maken ze
gebruik van ontschotte budgetten, waardoor mensen beter passende dienstverlening kunnen
krijgen. Beide aspecten – zowel het regionale aspect als de ontschotte budgetten –
zijn in lijn met het advies van de Commissie. Deze aanpak is alleen goed mogelijk
met een gezamenlijke inspanning van sociale partners, UWV, gemeenten en het onderwijsveld
op de regionale arbeidsmarkt. Deze maatregelen worden zorgvuldig geëvalueerd zodat
een volgend kabinet hier lering van kan trekken bij structurele hervormingen. Het
kabinet memoreert in deze context ook dat het re-integratiebudget bij gemeenten tijdelijk
verhoogd wordt in lijn met de verhoogde instroom, en dat er aanvullende middelen vrijgemaakt
worden voor de dienstverlening aan nieuwe instroom in de bijstand. In het kader van
een inclusieve arbeidsmarkt geeft het kabinet ook een impuls aan de betrokkenheid
van mensen uit de Banenafspraak.

Aan het begin van de crisis zijn met name jongeren met flexibele contracten werkloos
te zijn geworden, maar te verwachten valt dat ook andere leeftijdsgroepen de gevolgen
van de crisis zullen merken. Het kabinet heeft daarbij oog voor vijftigplussers die
eenmaal werkloos moeilijker weer werk vinden. Het steun- en herstelpakket voorziet
onder meer in middelen voor UWV om de dienstverlening op peil te kunnen houden. Dat
komt voor een belangrijk deel ten goede aan vijftigplussers, gezien hun helaas vaak
zwakkere arbeidsmarktpositie.

Reflectie van het kabinet: een inclusieve arbeidsmarkt na Covid-19

De maatregelen uit het steun- en herstelpakket zijn tijdelijk van aard. Daarna staat
ons nog een uitdaging te wachten. Het kabinet vindt dat zoveel mogelijk mensen mee
moet kunnen doen op de arbeidsmarkt. Het kabinet wil toe naar een samenleving waarin
iedereen de ondersteuning krijgt die nodig is om mee te doen. Een activerend arbeidsmarktbeleid
is daarbij van evident belang – en daarvoor is nog werk aan de winkel, zoals ook het
SCP heeft betoogd in de evaluatie van de Participatiwet. Er zijn door het huidige
kabinet en vorige kabinetten verschillende maatregelen genomen om de positie van mensen
op de arbeidsmarkt te verbeteren en hun inzetbaarheid flexibeler te maken te maken,
werken aantrekkelijker te maken en de kansen voor werkzoekenden op werk te vergoten.
Naast algemene economische maatregelen die de arbeidsmarkt als geheel stimuleren,
zijn ook maatregelen specifiek gericht op activering van werkzoekenden, vijftigplussers
en werkgevers genomen. Om langdurige uitval te voorkomen zijn tevens maatregelen genomen
om te bevorderen dat er gezond en veilig gewerkt wordt. Met het programma Verdere
Integratie op de Arbeidsmarkt werkt het kabinet aan een betere arbeidsmarktpositie
van mensen met een niet-westerse migratieachtergrond. Het kabinet ziet in de rapporten
van de commissie Borstlap en van de WRR ook mogelijkheden om de arbeidsmarktpositie
van specifieke groepen te versterken. De arbeidsparticipatie en economische zelfstandigheid
van vrouwen kunnen bijvoorbeeld baat hebben bij meer «grip op het leven» zoals de
WRR dat beschrijft.

Het kabinet deelt dus het oordeel van de Commissie dat de arbeidsmarkt inclusiever
kan en moet.33 In algemene zin geldt dat het kabinet hierover ambtelijk denkwerk in gang heeft gezet
zodat het volgende kabinet eventueel extra stappen kan afspreken. Hierna gaat het
kabinet achtereenvolgens in op de specifieke uitdagingen voor activering vanuit de
WW, IOW, Wajong en WGA; activering vanuit een bijstandsuitkering; en activering van
mensen met een beperking.

Allereerst activering vanuit de WW, IOW, Wajong en WGA.34 Het beeld van de Commissie dat het arbeidsmarktbeleid nog onvoldoende activerend
is, wordt deels ondersteund door de resultaten van de evaluatie van de WW-maatregelen
in de Wwz en de resultaten van de evaluatie van de IOW. Omdat de evaluatie van de
maximering van de WW-duur tot 24 maanden en de vertraagde opbouw van het WW-recht
over slechts een korte werkingsperiode heeft kunnen plaatsvinden, is het nu nog te
vroeg om op grond van de resultaten substantiële veranderingen binnen de WW door te
voeren. Het effectief activerender maken van de IOW vergt politieke keuzes die dit
kabinet, gezien de lange doorlooptijd van een eventuele wetswijziging, over laat aan
het volgende kabinet. Andere maatregelen die het kabinet reeds ter hand heeft genomen,
zijn dat mensen met een Wajonguitkering meer persoonlijke dienstverlening ontvangen,
en de Wajong zodanig wordt aangepast dat werken altijd loont. Mensen met een gedeeltelijke
arbeidsongeschiktheidsuitkering (WGA) krijgen ook meer persoonlijke dienstverlening.

Ten tweede activering vanuit een bijstandsuitkering. Het kabinet onderschrijft de
noodzaak van een adequaat niveau van dienstverlening met als uitgangspunt dat alle
uitkeringsgerechtigden passende ondersteuning krijgen. Het kabinet wil daarom met
gemeenten bezien hoe zij met deze opgave omgaan: wat werkt wel en niet, wat kost het
én wat levert het op. Hierbij zal in het bijzonder aandacht worden geschonken aan
goede voorbeelden. Die inzichten kunnen dan worden benut voor de nieuwe kabinetsperiode.
Specifiek constateert het kabinet dat de stap om vanuit een uitkering te gaan werken
voor sommige mensen ongewenste inkomenseffecten heeft. Dit kan ook voorkomen bij overgangen
tussen dagbesteding, beschut werk, de banenafspraak en regulier werk. De inkomensonzekerheid
die daaruit volgt kan mensen ontmoedigen om te gaan werken. Binnen het project «Simpel
Switchen» probeert het kabinet hierin verbeteringen aan te brengen.

Ten derde de activering van mensen met een beperking. Met het wetsvoorstel Breed Offensief,
dat dit voorjaar bij uw Kamer is ingediend, beoogt het kabinet meer mensen met een
beperking aan het werk te helpen. Dit doen we door instrumenten als loonkostensubsidie
te verbeteren en ervoor te zorgen dat werkgevers en werkzoekenden die ondersteuning
nodig hebben, elkaar beter kunnen vinden. De SUWI regelgeving is aangepast zodat werkgevers
vanaf 2021 in elke arbeidsmarktregio terecht kunnen bij één publiek werkgeversloket
van UWV en gemeenten samen.35 Werkgevers kunnen daar terecht voor kandidaten, mogelijke subsidies en advies over
het passend maken van werk. Het kabinet zal de mogelijkheden verkennen om volwaardige
participatie aan de basis van de arbeidsmarkt te verbeteren, zoals aanbevolen door
de Commissie, ter voorbereiding van besluitvorming door het nieuwe kabinet en zal
daarbij de vormgeving van de banenafspraak betrekken.

IV. De rol van de overheid als werkgever

De WRR geeft in zijn rapport aan dat de overheid als grote werkgever een voorbeeldfunctie
heeft als het aankomt op het verbeteren van de kwaliteit van arbeid. De WRR geeft
een aantal aanbevelingen hoe de overheid aan deze voorbeeldfunctie invulling kan geven:
door (indirect) te sturen op het faciliteren en ondersteunen van beter werk, door
bij het verstrekken van opdrachten het betrekken van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt
te stimuleren/verplichten en door goed werk («grip op geld», «grip op het werk» en
«grip op het leven») in haar eigen personeelsbeleid centraal te stellen.

Tijdens het Algemeen Overleg «Vernieuwing van de rijksdienst» van 12 maart 2020 is
toegezegd dat in deze kabinetsreactie wordt ingegaan op welke wijze het Rijk opvolging
geeft aan de aanbevelingen van het WRR-rapport.36 In het volgende wordt, mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, ingegaan op de situatie bij de sector Rijk.

Het Rijk als werkgever onderschrijft de condities voor goed werk die de WRR benoemt.
In het HR- en arbeidsvoorwaardenbeleid wordt aan veel aspecten al invulling gegeven,
waardoor werknemers een hoge mate van «grip op geld», «grip op werk» en «grip op het
leven» hebben. Zo biedt het uitgangspunt dat structurele werkzaamheden op basis van
een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd worden verricht, werknemers zekerheid,
onder meer in de vorm van «grip op geld». Het stramien op grond van de CAO Rijk is
«vast, tenzij».37 De inzet van flexibele contractvormen beperkt zich in principe tot tijdelijke werkzaamheden.
In 2019 was 88 procent van de Rijksmedewerkers werkzaam in vaste dienst.38 Werkzekerheid, en daarbij financiële zekerheid, biedt ook het beleid rondom organisatiewijzigingen;
boventallige werknemers worden niet ontslagen maar primair intensief begeleid naar
een andere passende functie.

Het Rijk maakt stappen om «grip op het werk» van werknemers te verstevigen. In de
Arbeidsvoorwaardenovereenkomst 2018–2020 hebben werkgever Rijk en de vakbonden zich
eraan gecommitteerd om maatregelen te nemen die de autonomie van werknemers vergroten.
Werknemers, vakbonden en de medezeggenschaps-organen worden thans ook actief betrokken
bij het formuleren van de ambitie voor de toekomst van het werken bij de Rijksdienst
die nadruk legt op eigen regie en meer autonomie over waar, wanneer en hoe het werk
wordt gedaan. Daarnaast wordt in het Strategisch Personeelsbeleid Rijk 2025 de focus
gelegd op onder andere leren en ontwikkelen. Het Rijk ondersteunt het volgen van opleidingen
financieel en organisatorisch en zet tevens in op een cultuur en werkomgeving waar
leren en ontwikkelen onlosmakelijk onderdeel zijn van het werk. Waar mogelijk wordt
het werk passend gemaakt naar individuele behoeftes. Ook ligt de focus op de werkbeleving
in de breedste zin van het woord: cultuur, werkomgeving, (sociale) veiligheid en gezondheid.
We werken continu aan een veilige aanspreekcultuur en zetten in op vitale medewerkers
en het verlagen van het verzuim.39

Werkgever Rijk erkent dat «grip op het leven» van medewerkers belangrijk is. De CAO
Rijk biedt werknemers diverse mogelijkheden om maatwerkgericht de balans tussen werk
en privé goed te houden. Er zijn onder andere goede aanvullingen op de verlofregelingen
uit de Wet arbeid en zorg. In het onderhandelingsresultaat voor een nieuwe cao voor
de periode van 1 juli 2020 tot en met 31 december 2020 is daarnaast vastgelegd dat
werknemers bij het Rijk die aanvullend geboorteverlof genieten, in aanvulling op het
wettelijke percentage van 70%, 100% van hun inkomen krijgen doorbetaald.40 Daarmee worden financiële belemmeringen om aanvullend geboorteverlof op te nemen
weggenomen. Tevens heeft een werknemer bij het Rijk de mogelijkheid om te verzoeken
tot een (tijdelijke) aanpassing van de arbeidsduur of het bijkopen van extra verlofuren
met het Individueel Keuzebudget. Ook biedt TPAW (tijd-, plaats- en apparaatonafhankelijk
werken) de mogelijkheid voor werknemers om privé en werk op elkaar af te stemmen.
Door Covid-19 krijgt dit laatste een extra impuls: een groot gedeelte van de werknemers
werkt momenteel thuis. De ervaringen hiermee worden meegenomen in de visie over de
toekomst van het werken bij de Rijksdienst na Covid-19. De condities voor «goed werk»
uit het rapport van de WRR worden daarbij meegenomen, bijvoorbeeld waar het gaat om
een flexibele invulling van werk (waar, wanneer, hoe en met wie).

De WRR stelt ook dat overheid in haar rol als inkoper het goede voorbeeld moet geven
door bij aanbestedingen niet alleen op prijs te laten concurreren, maar eisen te stellen
aan de kwaliteit van werk bij de opdrachtnemers. Deze aanbeveling wordt ten volle
onderschreven en uitgevoerd. In de met uw Kamer gedeelde Rijksbrede inkoopstrategie
«Inkopen met Impact» stelt het kabinet namelijk dat duurzaam, sociaal en innovatief
inkopen voortaan de standaard is voor de rijksoverheid.41 Zo worden alle gunningen bij aanbesteding die lopen via het categoriemanagement niet
alleen op prijs en kwaliteit gebaseerd, maar ook op maatschappelijke impact.42 Het kabinet geeft daarmee navolging aan de opdracht in het regeerakkoord om de inkoopkracht
van het Rijk beter te benutten voor duurzaamheid, innovatie en de inzet van kwetsbare
groepen. Ook worden hiermee de ambities uit het recente Klimaatakkoord, het Energieakkoord,
de Kabinetsreactie circulaire economie en de banenafspraak ondersteund.

Het Rijk zal de komende periode in zijn rol als werkgever de aanbevelingen uit het
WRR-rapport nadrukkelijk betrekken in onder meer zijn personeels- en inkoopbeleid.

Tot besluit

Onze samenleving, en dus onze arbeidsmarkt, wordt geteisterd door een crisis van een
formaat dat ongekend is in de Nederlandse naoorlogse geschiedenis. De noodzaak om
onze arbeidsmarkt hervormen is door deze crisis onderstreept. Maar door de inspanning
die de Covidcrisis van de overheid vraagt, en de verkiezingen die daardoor rap dichterbij
zijn gekomen, moet het kabinet de volgende grote stap aan het volgende kabinet laten.
Om het volgende kabinet daartoe in de gelegenheid te stellen zullen richting de kabinetsformatie
de noodzakelijke voorbereidingen worden getroffen.

De Commissie heeft in haar advies uiteengezet dat de belangen op de arbeidsmarkt uiteenlopend
zijn. Voor de samenleving is het belangrijk dat een goede balans gevonden wordt: tussen
zekerheid, ontplooiingskansen en inkomen voor werknemers, maar ook voor ruimte voor
ondernemers om werk te creëren en onze economie verder te brengen. Om tot draagvlak
te komen voor hervormingen op de arbeidsmarkt roept de Commissie op tot een brede
maatschappelijke alliantie – een gesprek met maatschappelijke partners, onder regie
van het kabinet, over de onderliggende ambities en doelen van het arbeidsmarktbeleid,
met als doel te komen tot breed gesteunde vernieuwing. Het kabinet omarmt ook deze
aanbeveling. Het benutten van het maatschappelijke dialoog past in de Nederlandse
poldertraditie. Het kabinet adviseert een volgend kabinet om de handschoen hiertoe
op te pakken. In deze context kijkt het kabinet ook met bijzondere belangstelling

naar het middellangetermijnadvies van de SER, waarmee sociale partners en kroonleden
een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de aanstaande formatie. Dit rapport wordt
voor het einde van het jaar verwacht.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
B. van ’t Wout