Brief regering : Beantwoording vragen gesteld tijdens het algemeen overleg over autobelastingen van 4 november 2020

Nr. 71 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 november 2020

Hierbij bied ik u mijn reactie aan op de vragen van de Kamerleden in het algemeen
overleg autobelastingen op 4 november jl. over de bpm.

Bedragen van de bpm in de Miljoenennota 2021, het Belastingplan 2021 en het Certificeringsdocument
van het CPB

Het lid Omtzigt heeft mij gevraagd om nadere uitleg van de bedragen inzake de bpm,
die rond de € 300 miljoen liggen, die genoemd worden in respectievelijk tabel 4.4.1
in de bijlage van de Miljoenennota 2021, in de budgettaire tabel 4 in de memorie van
toelichting van het Belastingplan 2021 en in tabel 2.1 in het certificeringsdocument
van het Centraal Planbureau bij het Belastingplan 2021. Het betreft twee bedragen
van rond de € 300 miljoen die los van elkaar staan.

In de Miljoenennota 2021 (Kamerstuk 35 570) Tabel 4.4.1 Raming belasting- en premieontvangsten 2021 op EMU-basis (in miljoenen
euro's) is de raming van de bpm-ontvangsten in 2020 en 2021 te vinden. Deze raming
bedraagt respectievelijk € 1.620 miljoen en € 1.471 miljoen. In deze tabel staat ook
het effect van fiscale maatregelen weergegeven. Dit effect bedraagt € –306 miljoen
in 2021 en bestaat uit twee posten. Ten eerste is € 17 miljoen ingeboekt voor de afschaffing
van de bpm-teruggaafregeling voor taxi’s en openbaar vervoer. Ten tweede is € –323 miljoen
ingeboekt voor het effect op de bpmopbrengsten door de maatregelen op het gebied van
autobelastingen die afgesproken zijn in de Wet fiscale maatregelen Klimaatakkoord.
Het bedrag van € –323 miljoen volgt uit het verschil in geraamde bpm-ontvangsten met
en zonder Klimaatakkoord. Verwachting is dat door de maatregelen uit het Klimaatakkoord
in 2021 meer emissievrije personenauto’s (EV’s) worden verkocht (zonder bpm) en minder
niet-EV’s (met bpm). Dit effect wordt nog eens versterkt omdat deze verwachte toename
in EV verkopen (veelal zakelijk) vooral conventionele auto’s met een relatief hoge
CO2-uitstoot vervangen. Dit leidt tot de daling van de genoemde opbrengst met € 323 miljoen.1

Tot slot is in tabel 4.4.1 is ook het verwachte endogene (niet-beleidsmatige) effect
te vinden, deze bedraagt € 157 miljoen. In 2021 is de verwachting dat de belastingontvangsten
weer wat zullen herstellen na de mindere ontvangsten in 2020 door de coronacrisis.

In het Belastingplan 2021 wordt de bpm-tabel aangescherpt om de belastinggrondslag
aan te laten sluiten bij de autonome vergroening, de verwachte technologische ontwikkeling
die gedreven wordt door de Europese normen. Hier ben ik in mijn brief van 4 november
jl. uitgebreid op ingegaan. Aanpassing van de bpm-tabel in verband met de autonome
vergroening gebeurt al sinds de bpm (deels) wordt gebaseerd op de CO2-uitstoot (2009). De aanscherping van de bpm-tabel voor conventionele auto’s is tot
nu toe in de wet vastgelegd voor de periode tot en met 2020. Bij de uitwerking van
het Klimaatakkoord is er van uitgegaan dat het corrigeren van de grondslag van de
bpm voor de verdere autonome vergroening bij conventionele auto’s ook in de periode
2021–2025 zal plaatsvinden. Dit werkt door in de berekening van zowel de CO2-effecten als de budgettaire effecten van het Klimaatakkoord. Aangezien dit voortzetting
van bestaand beleid betreft, is dit ingeboekt met een budgettair effect van nul euro.
Indien deze aanpassing niet zou plaatsvinden, dan zou dit leiden tot een lastenrelevante
budgettaire derving, welke dan gedekt zou moet worden. Dit zou dan gaan om een derving
van circa € 315 miljoen structureel vanaf 2021. Het CPB heeft deze raming gecertificeerd
en verwoordt dit als volgt: «De maatregel is onderdeel van het basispad en heeft daarom
geen effect ten opzichte daarvan. Het voorkomt echter een derving van ca. 315 mln
structureel.»

Overzicht CO2-uitstoot en bpm meestverkochte modellen

Het lid Lodders heeft mij verzocht een overzicht te geven van de CO2-uitstoot en de bpm van de tien meestverkochte modellen vanaf 2015. Dit overzicht
is opgenomen in bijlage 1. Plug-inhybride en elektrische modellen zijn in deze tabellen
buiten beschouwing gelaten.

Ontwikkeling bpm-opbrengst

Het lid Omtzigt constateert dat de bpm-opbrengst is verdubbeld sinds 2014, terwijl
deze met 12% had moeten afnemen in de jaren na 2017 en vraagt om een uitleg op micro-
en macroniveau hoe dit mogelijk is.

Het wetsvoorstel Wet uitwerking Autobrief II bevatte een verlaging van de bpm-tarieven
in 2017 tot en met 2020 met respectievelijk 0,79%, 3,63%, 6,03% en 2,3%, in totaal
dus met 12,2%. Er is dan ook een toezegging gedaan over een daling van de bpm-tarieven,
niet over de macro bpm-opbrengst. Het cumulatieve effect van de tariefsaanpassingen
is ingeschat op respectievelijk € 11 miljoen, € 57 miljoen, € 131 miljoen en € 158 miljoen
in de jaren 2017 tot en met 2020. Bij de behandeling van de Wet uitwerking Autobrief
II is het amendement Schouten aangenomen. Hierin is geregeld dat de dieseltoeslag
niet meedeelt in de verlaging van de bpm-tarieven. De opbrengst hiervan is gebruikt
om de tarieven in 2017 tot en met 2020 verder te verlagen, respectievelijk met 0,96%,
4,41%, 7,34% en 2,8%, in totaal dus met 14,7%.

De macro bpm-opbrengst in een jaar hangt naast de bpm-tarieven af van vele factoren,
zoals bijvoorbeeld het aantal nieuwverkopen (volume effect), de CO2-uitstoot van nieuwe auto’s en de verkoopmix (samenstellingseffect).

In figuur 1 is de totale bpm-opbrengst weergegeven vanaf 2010. Die opbrengst daalt
van 2,1 miljard euro in 2010 naar 1,1 miljard euro in 2014. Daarna stijgt de opbrengst
weer naar ruim 2,3 miljard euro in 2019.

De bpm-opbrengst wordt voor verreweg het grootste deel bepaald door de verkoop van
nieuwe personenauto’s.

De ontwikkeling van de gemiddelde CO2-uitstoot van die personenauto’s, zoals weergegeven in figuur 2, draagt in belangrijke
mate bij aan de ontwikkeling van de bpm-opbrengst. Tussen 2010 en 2013 daalde de gemiddelde
CO2-uitstoot sneller dan verwacht, waardoor de bpm-opbrengst daalde, ondanks het aanscherpen
van de bpm-tabel. Oftewel de autonome vergroening waarmee de bpm-tabel was aangescherpt
was achteraf gezien lager dan de autonome vergroening bij verkochte nieuwe auto’s.
Vanaf 2015 stagneert de daling van de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwverkopen op de Nederlandse markt en is tevens juist een stijging
van de bpm-opbrengst te zien. Voor benzine- en dieselauto’s neemt de gemiddelde CO2-uitstoot zelfs toe. Oftewel in deze jaren is de gemiddelde autonome vergroening juist
minder dan waar de bpm-tabel mee is aangescherpt. De aanname over de mate van autonome
vergroening is gebaseerd op een trend richting het doel voor het Europees bronbeleid
van 95 gram/km in 2021. Juist omdat de afgelopen jaren de daadwerkelijke autonome
vergroening minder snel is gegaan dan waar de bpm-tabel mee is aangescherpt, is de
verwachting dat de aankomende jaren de autonome vergroening van de auto-industrie
moet toenemen op Europese boetes te voorkomen.

Figuur 1: Totale bpm-opbrengst in miljoenen euro’s

Figuur 2: Gemiddelde CO2-uitstoot nieuwverkochte personenauto’s in Nederland (Bron: Trendrapport Nederlandse
markt personenauto’s)

Met gegevens op microniveau is het mogelijk de ontwikkeling van de bpm-opbrengst beter
te duiden. Zo maakt Figuur 3 inzichtelijk hoe de verdeling van de CO2-uitstoot per jaar is gewijzigd voor een viertal jaren. In 2013 en 2015 waren er nog
piekjes zichtbaar bij een uitstoot tussen de 30 en 50 gram/km. Dit waren de plug-in
hybrides. Verder valt op dat in 2019 een groot aandeel zero-emissie is ontstaan (14%).
Tot slot is duidelijk zichtbaar dat het aandeel van auto’s met een uitstoot tussen
de 80 en 110 gram/km gedaald is, terwijl het aandeel van auto’s met een uitstoot tussen
de 110 en 170 gram/km over de jaren gestegen is.

De stijgende bpm-opbrengst van de afgelopen jaren is dan ook vooral te verklaren doordat
per saldo de toename van het aandeel conventionele auto’s met een hoge uitstoot groter
is dan het aandeel ingroei EV. De bpm-tabel is progressief, wat betekent dat extra
grammen CO2 steeds zwaarder belast worden. Daar komt nog bij dat de tabel jaarlijks aangescherpt
wordt vanwege autonome vergroening. De combinatie van een toename van de CO2-uitstoot over de tijd en de aanpassingen van de bpm-tabel zorgen voor een flinke
stijging van de bpm per auto. Dit vertaalt zich – ondanks een groter aandeel zero-emissie –
in de macro-opbrengst van de bpm (Figuur 1). Deze verschuiving heeft ook te maken
met de korting in de bijtelling. Tot en met 2015 waren er verschillende kortingspercentages
voor (zeer) zuinige auto’s. In 2016 gold er nog een korting voor plug-in hybrides
en emissievrije auto’s. Vanaf 2017 is de korting beperkt tot emissievrije auto’s.

Figuur 3: verdeling CO2-uitstoot per jaar (alle brandstofsoorten, NEDC-uitstoot, berekening Ministerie van
Financiën)

Concluderend kan gesteld worden dat de stijgende bpm-opbrengst verklaard kan worden
door meerdere factoren. Hier speelt de daadwerkelijke autonome vergroening in relatie
tot wat eerder verondersteld is zeker een rol in. Met de kennis van nu lijkt in de
periode 2015–2019 een minder sterke vergroening te hebben plaatsgevonden. In de periode
daarvoor, 2010–2014 is de vergroening juist sneller gegaan dan werd verwacht. Zowel
eventuele meeropbrengsten in de periode 2014–2019 als eventuele minderopbrengsten
in de periode daarna zijn als endogene mee- en tegenvallers beschouwd.

Zoals gezegd is de bpm-opbrengst tevens afhankelijk van het aantal nieuwverkopen en
de verkoopsamenstelling van de auto’s, oftewel de consumentenvoorkeuren. Het is heel
lastig om vergroening van het aanbod en consumentenvoorkeuren te scheiden als verklaringen
voor de ontwikkeling van de bpm-opbrengst. In het Financieel Jaarverslag van het Rijk
voor 2017 is een poging gedaan de ontwikkeling van de bpm-opbrengst tussen 2016 en
2017 te duiden. Uit die analyse volgde dat «bij een analyse van de ontwikkeling van
de gemiddelde CO2-uitstoot is het niet goed mogelijk om onderscheid te maken tussen het precieze aandeel
van de technologische vooruitgang en het aandeel van veranderende consumentenvoorkeuren».
Wel is destijds gewezen op de toename van de «kale verkoopprijzen» van respectievelijk
acht en vier procent voor benzine- en dieselauto’s. Dergelijke stijgingen geven een
sterke aanwijzing voor een belangrijke bijdrage van consumentenvoorkeuren aan de bpm-stijging.

Gelet hierop constateer ik dat naast autonome vergroening en verkoopaantallen ook
de verandering van consumentenvoorkeuren hoogstwaarschijnlijk een belangrijke invloed
heeft gehad op de ontwikkeling van de CO2-uitstoot en de bpm-opbrengsten.

Verschil 2 gr/km in TNO-rapport autonome vergroening

Het lid Lodders vraagt hoe het verschil van 2 gr/km in het TNO-rapport kan worden
verklaard. TNO verwacht dat de gemiddelde uitstoot van conventionele personenauto’s
in 2020 uitkomt op 119 gr/km. Tegelijkertijd geeft TNO aan dat er veel onzekerheid
is. Mochten de verkopen in het eerste kwartaal representatief zijn voor de rest van
2020, dan komt het gemiddelde in 2020 vermoedelijk op 117 gr/km uit. Desondanks schat
TNO dus in dat 119 gr/km de best mogelijk schatting is. Volgens de studie van TNO
wordt, onder invloed van de EU CO2-norm van 95 gr/km, de gemiddelde CO2-uitstoot van conventionele personenauto’s in 2021 5 gr/km lager dan het niveau van
2020. De 5 gr/km is vertaald naar een percentage (5/119=4,2%) om de bpm-tabel aan
te passen. Overigens had het weinig tot geen verschil gemaakt als de 5 gr/km was afgezet
tegen de 117 gr/km die TNO ook noemt. Dan zou het percentage voor de autonome vergroening
iets hoger uitkomen dan 4,2%, namelijk op 4,3%.

Kosteneffectiviteit stimulering EV

Het lid Lodders vraagt naar het berekende verschil van de kosten van het stimuleren
van elektrisch rijden tussen het Ministerie van Financiën en de Algemene Rekenkamer.
De Algemene Rekenkamer heeft in haar rapport «Autobelastingen als beleidsinstrument»
geanalyseerd welk effect emissievrije personenauto’s hebben op de belastingontvangsten
en op de uitstoot van CO2, stikstofoxiden en fijnstof. De belastingderving per bespaarde ton CO2 is berekend door de belastingontvangsten van 11 elektrische voorbeeldauto’s te vergelijken
met de belastingontvangsten van een benzine- of dieselauto die een alternatief had
kunnen zijn voor de desbetreffende elektrische auto (de counterfactual). In de voorbeeldberekeningen van de Algemene Rekenkamer bedraagt de belastingderving
in 2020 € 1.261 (Hyundai Ioniq Electric) tot € 1.695 (Tesla Model 3 SR) per bespaarde
ton CO2. Voor 3 van deze 11 automodellen is door de versoberingen in de bijtelling in 2020
een bijtellingsnadeel ontstaan en heeft de Algemene Rekenkamer de kosten per bespaarde
ton CO2 niet vermeld.

Op basis van het onderzoek «Kosteneffectiviteit stimuleringsbeleid EV»2 heeft het kabinet voor het B, C, en D-segment ook berekeningen gemaakt van de kosteneffectiviteit
van het stimuleringsbeleid van emissievrije personenauto’s. Deze berekeningen laten
zien dat voor de particuliere markt de totale overheidskosten dalen van circa € 660
per ton CO2 in 2020 naar € 450 per ton CO2 in 2025. In de zakelijke markt dalen de totale overheidskosten van € 800 per ton
CO2 in 2020 naar € 370 per ton CO2 in 2025.

De overheidskosten per bespaarde ton CO2 van het stimuleringsbeleid emissievrije personenauto’s is in de berekeningen van
het kabinet lager dan die van de Algemene Rekenkamer. Hiervoor zijn een aantal verklaringen.
Ten eerste kijkt de Algemene Rekenkamer in haar rapport terug naar de periode van
Autobrief II (2018–2020), terwijl het kabinet vooruitkijkt naar de periode van het
stimuleringspakket uit het Klimaatakkoord (2020–2025). Juist in deze periode wordt
het stimuleringsbeleid versoberd en meer gericht op de lagere segmenten. Ten tweede
gaat de Algemene Rekenkamer uit van de normuitstoot, terwijl het kabinet in haar berekeningen
uit gaat van de praktijkuitstoot. In de praktijk ligt de CO2-uitstoot van fossiele brandstofauto’s (fors) hoger, waardoor de CO2-winst van een geheel emissievrije personenauto groter is. Tot slot heeft de Algemene
Rekenkamer gerekend met een gebruiksduur van 5 jaar. Een personenauto heeft in Nederland
echter een gemiddelde levensduur van 18 jaar. Het kabinet is in de berekeningen daarom
uitgegaan van een minimale levensduur en afschrijvingstermijn van emissievrije personenauto’s
van 10 jaar. In bijlage 2 vindt u een uitgebreider overzicht met de verschillen in
aannames tussen de berekeningen van de Algemene Rekenkamer en het kabinet.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief

Bijlage 1: Top 10 autoverkopen 2015–2019 (bron: eigen berekening op RDW-data)

Onderstaande tabellen tonen, zoals verzocht door mevrouw Lodders, de 10 meest verkochte
conventionele auto’s in de jaren 2015–2019 (gegroepeerd op merk, model, brandstof;
de CO2-uitstoot betreft de gemiddelde NEDC-CO2-uitstoot). Plug-inhybride en elektrische modellen zijn in deze tabellen buiten beschouwing
gelaten, deze vallen respectievelijk onder een aparte tariefstabel en hoeven (tot
en met 2024) geen bpm te betalen.

Voor 2020 zijn nog geen cijfers beschikbaar van de RDW. Door hier alleen te kijken
naar de conventionele auto’s mist in deze tabellen bijvoorbeeld in 2019 het meestverkochte
model, zijnde de Tesla Model 3, en in 2015 de Mitsubishi Outlander. De verkopen van
deze modellen in die jaren zijn vooral gedreven door de korting in de bijtelling.
Deze 10 meestverkochte conventionele auto’s representeren ongeveer 20% van de totale
nieuwverkopen. Ongeveer de helft van de nieuwverkopen betreft verkopen in de zakelijke
markt, waar gemiddeld genomen wat grotere auto’s verkocht worden (met vaak een hogere
CO2-uitstoot). In deze tabellen is het daarnaast ook niet mogelijk om vergroening van
het aanbod en consumentenvoorkeuren te scheiden. Deze tabellen zijn daarmee niet representatief
voor en ook niet te vertalen naar de bpm op macroniveau.

Top 10 autoverkopen 2015

 

merk

model

brandstof

aantal

gem CO2

bpm

1

PEUGEOT

308

D

24.766

82,8

1.824

2

RENAULT

CLIO

D

9.889

82,1

1.715

3

VOLVO

V40

D

9.666

82,7

1.800

4

KIA

PICANTO

B

8.807

96,9

1.695

5

VOLKSWAGEN

POLO

B

7.889

104,0

2.183

6

PEUGEOT

PEUGEOT 108

B

7.588

89,4

1.179

7

RENAULT

CAPTUR

B

7.177

119,0

3.608

8

VOLKSWAGEN

PASSAT

D

6.835

105,5

5.343

9

FORD

FIESTA

B

6.761

100,1

1.918

10

RENAULT

CLIO

B

6.708

100,3

1.928

Top 10 autoverkopen 2016

 

merk

model

brandstof

aantal

gem CO2

bpm

1

RENAULT

CLIO

B

8.880

102,4

2.262

2

VOLKSWAGEN

POLO

B

8.667

99,8

2.085

3

VOLKSWAGEN

UP!

B

8.487

95,2

1.770

4

PEUGEOT

PEUGEOT 108

B

8.280

89,0

1.337

5

KIA

PICANTO

B

8.201

96,2

1.836

6

FORD

FIESTA

B

7.705

99,9

2.092

7

OPEL

KARL

B

7.498

94,9

1.748

8

RENAULT

CAPTUR

B

7.364

118,8

4.096

9

PEUGEOT

208

B

7.317

99,5

2.065

10

TOYOTA

TOYOTA AYGO

B

6.438

88,9

1.332

Top 10 autoverkopen 2017

 

merk

model

brandstof

aantal

gem CO2

bpm

1

VOLKSWAGEN

UP!

B

10.675

96,3

1.845

2

KIA

PICANTO

B

9.622

94,8

1.747

3

RENAULT

CLIO

B

9.448

100,9

2.149

4

OPEL

KARL

B

8.384

94,5

1.726

5

FORD

FIESTA

B

8.146

99,5

2.057

6

VOLKSWAGEN

POLO

B

7.699

101,4

2.183

7

TOYOTA

TOYOTA AYGO

B

7.452

88,7

1.344

8

RENAULT

CAPTUR

B

7.413

118,5

4.609

9

PEUGEOT

PEUGEOT 108

B

7.140

88,8

1.348

10

VOLKSWAGEN

GOLF

B

6.115

111,4

3.587

Top 10 autoverkopen 2018

 

merk

model

brandstof

aantal

gem CO2

bpm

1

VOLKSWAGEN

POLO

B

11.041

104,0

2.907

2

KIA

PICANTO

B

10.996

92,3

1.720

3

FORD

FIESTA

B

10.143

105,2

3.074

4

RENAULT

CLIO

B

9.770

100,6

2.444

5

VOLKSWAGEN

UP!

B

9.605

96,1

1.955

6

TOYOTA

TOYOTA AYGO

B

7.608

88,0

1.448

7

RENAULT

CAPTUR

B

7.316

117,3

4.757

8

HYUNDAI

I10

B

7.214

94,4

1.850

9

OPEL

KARL

B

6.939

94,6

1.864

10

PEUGEOT

208

B

5.986

100,8

2.472

Top 10 autoverkopen 2019

 

merk

model

brandstof

aantal

gem CO2

bpm

1

VOLKSWAGEN

POLO

B

11.124

106,6

3.461

2

RENAULT

CLIO

B

8.677

110,5

3.967

3

FORD

FIESTA

B

8.325

110,9

4.021

4

TOYOTA

TOYOTA AYGO

B

8.286

86,9

1.453

5

FORD

FOCUS

B

8.173

114,1

4.444

6

KIA

PICANTO

B

8.009

95,2

1.969

7

PEUGEOT

3008

B

6.933

119,1

5.102

8

VOLKSWAGEN

UP!

B

6.862

96,4

2.129

9

OPEL

KARL

B

6.516

108,3

3.685

10

RENAULT

CAPTUR

B

5.714

124,2

5.766

Bijlage 2: Overzicht kosteneffectiviteit stimuleringsbeleid EV: methode ARK – Revnext