Brief regering : Evaluatierapport Nederland OESO "Working Group on Bribery" en reactie op rapport “Exporting Corruption”

Nr. 294 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN
ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 november 2020

Het afgelopen anderhalf jaar is Nederland door de Anti-Corruptie Werkgroep van de
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) geëvalueerd op de
implementatie en handhaving van het OESO-Verdrag tegen omkoping van buitenlandse ambtenaren
bij internationale zakelijke transacties. Dit verdrag heeft tot doel goed bestuur
en economische ontwikkeling te stimuleren en armoede te bestrijden door eerlijke internationale
handel via een gelijk speelveld te creëren.

Van 12–16 oktober jl. vond de bespreking en vaststelling van het OESO-rapport virtueel
plaats. De OESO heeft op 5 november 2020 het evaluatierapport en een bijbehorende
persverklaring op haar website gepubliceerd.1 Het (Engelstalige) rapport en persbericht zijn als bijlagen bij deze brief gevoegd2. In deze brief stellen wij uw Kamer mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (BZK) alvast op de hoogte van de meest belangwekkende uitkomsten
van het evaluatierapport en het vervolgtraject.

Daarnaast heeft uw Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid op 14 oktober 2020 de
Minister van Justitie en Veiligheid verzocht te reageren op het bericht «Nederland
presteert zwak bij bestrijding van corruptie», dat 13 oktober jongstleden is verschenen
op de website van het Financieele Dagblad.3 Tevens is aan de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking verzocht
om een kabinetsreactie op het rapport «Exporting Corruption» van Transparency International.
Gezien de overkoepelende thematiek van de OESO-evaluatie en het rapport van Transparency
International geven wij, opnieuw mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK), in deze brief ook een reactie op dit rapport en het daaraan
gerelateerde bericht en voldoen wij daarmee aan beide voornoemde verzoeken.

Algemeen

Corruptie heeft een sterk ondermijnend effect; het tast niet alleen het vertrouwen
in de overheid aan, maar heeft ook een negatief effect op de kwaliteit van publieke
dienstverlening, economische ontwikkeling en het ondernemersklimaat. Het is daarom
van groot belang dat corruptie vanuit een brede en integrale benadering wordt voorkomen
en bestreden. Het anti-corruptiebeleid is een verantwoordelijkheid van meerdere ministeries
en de afgelopen jaren zijn diverse investeringen gepleegd om gezamenlijk de aanpak
van corruptie te versterken. In deze brief wordt hier ook nader op ingegaan.

Uitkomsten evaluatierapport OESO

Dit is de vierde evaluatie van Nederland in het kader van de OESO Anti-Corruptie Werkgroep
(Working Group on Bribery, hierna WGB). De specifieke focus van deze evaluatie was detectie, handhaving, aansprakelijkheid
van rechtspersonen en internationale samenwerking4, alsmede openstaande onderwerpen van eerdere evaluaties.

De WGB is positief over veel van de stappen die Nederland heeft gezet sinds de vorige
evaluatie in 2012. Een van deze ontwikkelingen is de oprichting van het themateam
corruptie bij het Openbaar Ministerie en het Anti-Corruptiecentrum van de FIOD. Deze
institutionele versterking in de opsporing en vervolging hebben mede geresulteerd
in een sterke toename van het aantal strafrechtelijke onderzoeken naar buitenlandse
omkoping. Met name de innovatieve wijze van detectie door het OM, de FIOD en de FIU-Nederland,
in samenwerking met de financiële sector, en de inzet op bewustwording worden geprezen
en door de WGB van groot belang geacht. Het beleid bij buitenlandse omkopingszaken
om gebruik te maken van de aanpak gericht op de naleving van de poortwachtersfunctie
wordt als positief gewaardeerd, alsmede jurisprudentie waaruit blijkt dat Nederland
een brede rechtsmacht uitoefent over brievenbusfirma’s. Ook wordt het sterke kader
voor internationale samenwerking genoemd en successen in het ontnemen van de winsten
van buitenlandse omkoping.

Desondanks zijn er ook aandachtspunten en daaraan gekoppelde aanbevelingen voor Nederland.
Zo blijft het aantal (strafrechtelijke) veroordelingen op buitenlandse omkoping volgens
de WGB beperkt en zoekt de WGB naar onderliggende oorzaken hiervoor. Zij moedigt Nederland
aan om handvatten te bieden aan bedrijven die misstanden willen melden («self-reporting»)
en aan verdachte bedrijven die medewerking willen verlenen aan het opsporingsonderzoek.
Nederland wordt ook aangemoedigd om maatregelen te treffen om vertragingen aan te
pakken bij de beoordeling van (mogelijk) verschoningsrechtelijke informatie bij onderzoeken
naar buitenlandse omkoping. Op dit punt constateert de WGB overigens ook dat de uitspraak
van de Hoge Raad van 16 juni jl. (ECLI:NL:HR:2020:1048) een bijdrage kan leveren aan
de oplossing van deze problematiek. Tot slot heeft Nederland de aanbeveling ontvangen
om de Wet Huis voor klokkenluiders te wijzigen, de private en publieke sector voor
te lichten over de verplichting op grond van de Wet Huis voor klokkenluiders om een
effectieve interne meldregeling te hebben en om training en bewustwording op het gebied
van anti-corruptie binnen verschillende onderdelen van de rijksoverheid te versterken.
De WGB zal ook diverse thema’s blijven monitoren wanneer er meer jurisprudentie wordt
ontwikkeld.

Het rapport en het persbericht staan stil bij «the role of the executive in foreign
bribery case management». Waar dit ziet op de rol van de Minister van Justitie en
Veiligheid in specifieke zaken, geldt dat in Nederland het OM jegens de Minister van
Justitie en Veiligheid een inlichtingenverplichting heeft op basis van artikel 129,
eerste lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie juncto artikel 11, eerste lid,
van het Reglement van Orde College van procureurs-generaal.5 Door de Minister van Justitie en Veiligheid te informeren over een gevoelige strafzaak
wordt deze in staat gesteld zijn politieke verantwoordelijkheid te kunnen nemen voor
de gedragingen van het OM. Het rapport staat ook stil bij de rol van de Minister van
Justitie en Veiligheid bij de totstandkoming van hoge transacties. Deze rol had echter
betrekking op de oude situatie. Inmiddels is een onafhankelijke toetsingscommissie
bij hoge transacties ingesteld en is een wetwijzigingstraject gestart om hoge transacties
te onderwerpen aan toetsing en verlof door de onafhankelijke rechter. De WGB geeft
aan dit traject te steunen. Tot slot gaat de WGB ook in op de rol van de Minister
van Justitie en Veiligheid bij internationale rechtshulp in strafzaken, in het bijzonder
in relatie tot het Protocol Samenwerking bij Internationale Rechtshulp. Dit Protocol
is op 17 december 2019 met uw Kamer gedeeld6. Het protocol bevestigt de reeds bestaande verantwoordelijkheden van verschillende
partijen, voor de Minister van Veiligheid en Justitie is dat de rol van centrale autoriteit.
Van nieuwe bevoegdheden of een nieuwe mogelijkheid tot een veto is dan ook geen sprake.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft over vragen over betrokkenheid van de
voormalig ambassadeur in Nigeria bij een onderzoek naar Shell vertrouwelijk aan uw
Kamer gerapporteerd7. Aanbevelingen van de WGB over training en bewustwording ondersteunen de weg die
reeds is ingeslagen door het ministerie. Er wordt in het kader van preventie en bewustwording
veel aandacht besteed aan integer handelen, respectvolle omgangsvormen tussen collega’s
en aan het creëren van een veilige werkomgeving. Leidinggevenden in Den Haag en op
de posten worden gestimuleerd om regelmatig met hun teams in gesprek te gaan en te
blijven over integriteit en een veilige werkomgeving. Het verhogen van meldingsbereidheid
is belangrijk. De afgelopen jaren is het aantal meldingen toegenomen. Er is binnen
het ministerie al de nodige aandacht voor het belang van melden, tot op het hoogste
niveau van de organisatie. Hier zal in de komende periode extra nadruk op komen te
liggen. Dat een melder nooit nadeel mag ondervinden van het doen van een melding is
van groot belang en daar wordt ook op toegezien.

Vervolgtraject

Nederland heeft in de WGB toegezegd met de aanbevelingen aan de slag te gaan. Veel
van de aanbevelingen zien op thema’s waar momenteel al maatregelen op worden getroffen.
Dit betreft onder meer het genoemde voornemen om een rechterlijke toets bij hoge transacties
te introduceren en het onderzoeken van een kader voor de zelfmelding van misstanden
en medewerking aan opsporingsonderzoek door verdachte bedrijven. Ook is het wetsvoorstel
ter implementatie van de EU-klokkenluidersrichtlijn, waarbij de Wet Huis voor klokkenluiders
wordt gewijzigd, al in internetconsultatie geweest.8

De Nederlandse aanpak van corruptie wordt momenteel ook door de Verenigde Naties (VN)
geëvalueerd. Deze evaluatie kent verschillende aandachtsgebieden binnen het thema
corruptie, met name preventieve maatregelen en asset recovery. Het kabinet streeft ernaar om na afloop van deze evaluatie een integrale beleidsreactie
over het Nederlandse beleid ter voorkoming en bestrijding van corruptie aan uw Kamer
toe te sturen. Het beleid zal erop zijn gericht naar vermogen en volledig rekening
houdende met Nederlandse rechtsprincipes uitvoering te geven aan deze aanbevelingen.
Uw Kamer zal hier in het voorjaar van 2021 over worden geïnformeerd.

Rapport Transparency International

Transparency International (hierna: TI) brengt tweejaarlijks het «Exporting Corruption»
rapport uit. In dit rapport worden landen beoordeeld op basis van de handhaving van
(het verbod op) buitenlandse omkoping in het kader van het OESO-Verdrag inzake bestrijding
van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij internationale zakelijke transacties.
TI kent hiervoor een eigen methodologie van weging van verschillende factoren. Op
basis van verschillende handhavingsprestaties en het exportaandeel dat een land in
de wereld heeft, krijgt het land een categorie toebedeeld. Het rapport richt zich
met name op de verdragspartijen bij voornoemd OESO-Verdrag, waaronder Nederland, en
enkele landen die grote export kennen maar geen partij zijn bij het OESO-Verdrag.
Nederland wordt door TI geschaard in de derde categorie van «limited enforcement»
oftewel beperkte handhaving. Dertien landen (verdeeld over twee categorieën) presteren
beter, 15 landen bevinden zich in dezelfde categorie en 19 landen presteren volgens
TI in de laagste categorie. Er wordt geen onderscheid gemaakt naar risicoprofiel van
de landen waarnaar export plaatsvindt. Aangezien Nederland hoofdzakelijk exporteert
naar landen met relatief goede scores volgens het TI rapport, gaat deze export met
minder risico gepaard.9

Nederland in TI-rapport

Het rapport benoemt allereerst een aantal strafrechtelijke onderzoeken die in Nederland
zijn geopend. Op de inhoud van deze informatie kunnen wij, gelet op het opsporingsbelang,
niet ingaan. Het rapport benoemt vervolgens diverse investeringen die de afgelopen
jaren hebben plaatsgevonden in Nederland. In de Kamerbrief van februari jl. zijn veel
van deze investeringen uiteengezet.10 Ook recente ontwikkelingen in de financiële sector, voortvloeiend uit het plan van
aanpak witwassen, worden benoemd. Op een aantal punten volgt inhoudelijke kritiek
van TI. Deze punten zullen wij per thema adresseren.

Wetgeving

TI benoemt dat er zeer beperkt vervolging van natuurlijke personen voor buitenlandse
omkoping heeft plaatsgevonden. Hierbij worden problemen met rechtsmacht benoemd als
beperkende factor. Het is staand beleid van het Openbaar Ministerie om natuurlijke
personen zoveel mogelijk te vervolgen. Daarbij moet vermeld worden dat onderzoeken
naar buitenlandse omkoping langlopende en complexe onderzoeken zijn. Nederland kent
een brede rechtsmacht en deelt het standpunt niet dat in de vervolging van natuurlijke
personen de rechtsmacht het grootste obstakel is. In die gevallen waar rechtsmacht
een obstakel is, zet Nederland zich actief in om informatie te delen met landen die
wel rechtsmacht hebben op de betreffende natuurlijke persoon. Sinds 1 oktober jl.
is de gewijzigde OM-aanwijzing opsporing en vervolging buitenlandse corruptie van
kracht.11 In deze aanwijzing wordt onder andere aangegeven welke factoren een rol spelen bij
het bepalen van de opportuniteit van de vervolging van strafbare gevallen van buitenlandse
ambtelijke corruptie.

TI benoemt ook enkele elementen van het systeem van (hoge) transacties. In september
jl. is de aangepaste OM-aanwijzing voor hoge transacties in werking getreden.12 Een groot deel van de opmerkingen wordt ondervangen door deze tijdelijke aanwijzing
en de voorziene wetswijziging om een rechterlijke toets in te voeren bij hoge transacties.
In deze aangepaste aanwijzing staan uitdrukkelijk criteria en aspecten voor het aanbieden
van dergelijke transacties benoemd. Daarnaast onderzoekt, zoals hierboven omschreven,
het Openbaar Ministerie een kader voor de zelfmelding van misstanden en medewerking
aan het opsporingsonderzoek door verdachte bedrijven.

Huis voor klokkenluiders

In het artikel in het FD wordt gerefereerd aan het functioneren van het Huis voor
klokkenluiders. Klokkenluiders zouden onvoldoende bescherming krijgen en het nationale
meldpunt voor misstanden zou sinds zijn oprichting ruim vier jaar geleden slechts
drie onderzoeken hebben afgerond. Het Huis voor klokkenluiders heeft inmiddels vijf
onderzoeken afgerond. De Minister van BZK heeft uw Kamer bij brief van 15 juli 2020
geïnformeerd over verschillende acties en onderwerpen rond het Huis voor klokkenluiders.13 Als bijlage bij deze brief heeft uw Kamer het rapport van de evaluatie van de Wet
Huis voor Klokkenluiders ontvangen. Bij brief van 28 oktober 2020 heeft de Minister
van BZK u ook het eindrapport van het aanvullende evaluatieonderzoek naar de Wet Huis
voor klokkenluiders doen toekomen.14 Daarmee is de evaluatie van de Wet Huis voor klokkenluiders afgerond.

Volgens TI zou Nederland de eigen klokkenluiderswetgeving stevig moeten evalueren,
alvorens de nieuwe Europese richtlijn voor klokkenluiders te implementeren. Ten aanzien
van het wetsvoorstel ter implementatie van de EU-richtlijn 2019/1937 inzake de bescherming
van personen die inbreuken op het Unierecht melden is de stand van zaken dat dit voorstel
is aangepast naar aanleiding van de consultatiereacties en de uitvoeringstoetsen.15 Dit najaar wordt het wetsvoorstel vervolgens voor advies gestuurd naar de Afdeling
advisering van de Raad van State. De implementatiedeadline is 17 december 2021. De
Minister van BZK heeft uw Kamer in haar brief van 15 juli jl. toegelicht dat het thans
niet mogelijk is de suggesties uit het evaluatierapport mee te nemen in het wetsvoorstel
voor de implementatie van de EU-richtlijn. Indien er wijzigingen uit de (nationale)
wetsevaluatie voortkomen, zal daarom een apart wetstraject worden gestart.

UBO-register voor vennootschappen en andere juridische entiteiten

Het rapport benoemt dat Nederland nog geen UBO-register kent en dat het voorziene
register zowel financiële als praktische obstakels bevat voor gebruik door partijen
zoals journalisten.

De wet die het UBO-register regelt, is op 27 september jongstleden in werking getreden.16 In het register zijn de basisgegevens van de uiteindelijk belanghebbende17 van een vennootschap of andere juridische entiteit voor eenieder toegankelijk. Daarmee
zijn onder meer personen en organisaties beter geïnformeerd om besluiten te kunnen
nemen met wie zij zaken doen. Nederland vraagt om een kleine vergoeding van € 2,50
voor raadpleging van het register. Deze systematiek van bekostiging is gelijk aan
de vergoeding die organisaties moeten betalen om het handelsregister van de Kamer
van Koophandel te raadplegen. Het UBO-register maakt daar onderdeel vanuit. De (gewijzigde)
vierde anti-witwasrichtlijn biedt een expliciete mogelijkheid voor het vragen van
een vergoeding. Verschillende andere EU-lidstaten maken van deze mogelijkheid gebruik.
TI wordt, naar aanleiding van een toezegging aan de Eerste Kamer, betrokken bij het
monitoren van de gevolgen en effectiviteit van het UBO-register. Derhalve heeft TI
zitting in de gebruikersraad van het UBO-register.

Brede bewustwording

Tot slot benoemt TI het belang van brede bewustwording op corruptie als overkoepelend
thema, waarbij er niet alleen in het kader van «corporate social responsibility» en
via sectoren wordt ingezet op bewustwording. Er zou, naar mening van TI, meer aandacht
moeten zijn voor de risico’s en implicaties van corruptie en de invloed ervan op mensenrechten
en milieu. Het bestrijden van corruptie is echter ook integraal onderdeel van het
kabinetsbeleid met betrekking tot internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen.
Op 16 oktober jongstleden heeft de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
de beleidsnota «Van voorlichten tot verplichten: een nieuwe impuls voor internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemerschap» gedeeld met uw Kamer.18 Daarnaast hebben partijen zoals OM, FIU en FIOD de afgelopen jaren sterk ingezet
op awareness raising activiteiten bij bedrijven en de zogeheten poortwachters, zoals advocaten, accountants
en banken. In de OESO-evaluatie wordt Nederland ook geprezen voor deze inspanningen.

In het rapport doet TI ook een aantal specifieke aanbevelingen aan Nederland. Veel
van deze onderwerpen zijn reeds in deze brief geadresseerd. Waar relevant zullen we
deze aanbevelingen in overweging nemen in het kader van de integrale beleidsreactie.

Artikel Financiële Dagblad

In het artikel in het FD19 worden nog enkele aanvullende punten benoemd, waaronder dat het OM zelden overgaat
tot vervolging van buitenlandse omkoping vanwege gebrekkige capaciteit. Allereerst
verwijzen wij in dit kader naar de investeringen die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden.
Sinds 2016 is aanvullend budget beschikbaar gemaakt, waarbij vanaf 2018 jaarlijks
20 miljoen extra wordt geïnvesteerd in de FIOD en het OM voor de bestrijding van witwassen
en corruptie. Deze investeringen hebben mede geleid tot een forse toename van het
aantal onderzoeken naar buitenlandse omkoping, zoals ook in het OESO-rapport is opgemerkt.
TI merkt correct op dat dit uitdagende en langlopende onderzoeken zijn mede door het
internationale karakter.

In tegenstelling tot TI oordeelt de OESO WGB dat het afschrikwekkende effect van transacties
bij rechtspersonen in lijn is met de bepalingen van het Verdrag en wordt de hoogte
van deze transacties als voldoende beoordeeld. Tevens kent het OM specifieke richtlijnen
over publicaties van hoge transacties; onderdeel hiervan is dat zowel het feitenrelaas
als een persbericht worden gepubliceerd.

Verder staat in het artikel dat, naar mening van TI, Nederland een vrij zwakke anti-corruptie
cultuur kent. Deze mening delen wij niet. Zowel in het recente EU Rule of Law rapport,
als de «Corruptions Perceptions Index» van TI wordt Nederland gekenmerkt als een land
met een sterke integriteitscultuur, en is Nederland als 8ste land in deze TI wereldranglijst opgenomen.

Tot slot

De aanpak van corruptie in algemene zin, waaronder buitenlandse corruptie, is van
groot belang. De evaluaties van internationale gremia zoals de VN en de OESO bieden
aanbevelingen om het Nederlandse stelsel waar nodig en mogelijk verder te verbeteren.
In de reeds aangekondigde integrale beleidsreactie op deze evaluaties in het voorjaar
van 2021, zullen wij waar van toepassing ook de aanbevelingen van TI meenemen.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaas

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag