Brief regering : Fiche: Mededeling Actieplan douane-unie

Nr. 2970 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 november 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 7 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Europese Onderwijsruimte 2025 (Kamerstuk 22 112, nr. 2965)

Fiche: Actieplan digitaal onderwijs 2021–2027 (Kamerstuk 22 112, nr. 2966)

Fiche: Mededeling vernieuwde Europese Onderzoeksruimte (ERA) voor onderzoek en innovatie
(Kamerstuk 22 112, 2967)

Fiche: Wijziging richtlijn carcinogene en mutagene stoffen – Carcinogenen IV (Kamerstuk
22 112, nr. 2968)

Fiche: Mededeling EU-Actieplan tegen racisme 2020–2025 (Kamerstuk 22 112, nr. 2969)

Fiche: Mededeling Actieplan douane-unie

Fiche: Aanbeveling toolbox connectiviteit (breedband en 5G) (Kamerstuk 22 112, nr. 2971)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Mededeling Actieplan douane-unie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch
en Sociaal Comité – Een actieplan om de douane-unie op een hoger plan te brengen

b) Datum ontvangst Commissiedocument

28 september 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM (2020) 581

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/nl/ALL/?uri=CELEX:52020DC0581

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Economische en Financiële Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën

2. Essentie voorstel

Op 28 september jl. publiceerde de Commissie de mededeling «Een actieplan om de douane-unie
op een hoger plan te brengen». In deze mededeling komt de Commissie met een plan met
17 actiepunten (o.a. voor evaluaties, wetgevende voorstellen en lagere regelgeving)
om de Europese douane-administraties de komende vier jaar innovatiever en efficiënter
te maken. De afgelopen jaren is namelijk duidelijk geworden dat de Europese douaneautoriteiten
te maken hebben met verschillende uitdagingen bij het uitvoeren van hun diverse takenpakket,
o.a. door de opkomst van digitalisering, e-commerce, Brexit en zeer recent de Covid-19-pandemie.
Hoewel de EU-douanewetgeving in 2016 is vernieuwd, is er volgens de Commissie nog
steeds sprake van bijvoorbeeld onderwaardering van de waarde van goederen en smokkel
van illegale of onveilige goederen. Om zo volledig mogelijk bij te dragen aan het
welzijn van alle EU-burgers en het bonafide bedrijfsleven te faciliteren, acht de
Commissie het nodig dat de Europese douaneautoriteiten beschikken over geavanceerde
technische middelen om risicovolle goederenstromen beter te kunnen voorspellen. Daarnaast
zorgt intensievere douanesamenwerking met belangrijke internationale handelspartners
ervoor dat de douane in staat is om doeltreffender controles uit te voeren.

Het actieplan omvat een reeks van 17 actiepunten die zien op vier deelonderwerpen:
risicobeheer, e-commerce, het bevorderen van de naleving en het optreden als één douaneautoriteit.

Ten aanzien van risicobeheer zet het actieplan met name in op het op grotere schaal
beschikbaar stellen en gebruiken van data(analyses) voor douanedoeleinden. Het plan
stelt een op risico's gebaseerd toezicht voor alsmede de oprichting van een gemeenschappelijke
analysecapaciteit (Joint Analytics Capabilities – JAC) binnen de Commissie. Door middel van deze gemeenschappelijke analysecapaciteit
worden de verzameling, gebruik, uitwisseling en onderlinge koppeling van gegevens
verbeterd. Dit moet de Europese douaneautoriteiten in staat stellen om risicovolle
handelsstromen in kaart te brengen en bij te dragen met nog gerichtere controles.

Om e-commerce te beheersen en nieuwe uitdagingen die hiermee gepaard gaan het hoofd
te bieden, wordt in het actieplan voorgesteld om de verplichtingen voor betaaldienstverleners
en onlineverkoopplatforms aan te scherpen. Dit moet fraude met douanerechten en belastingen
in e-commerce helpen bestrijden.

Voor het bevorderen van de naleving zet de Commissie onder andere in op het versterken
van de internationale samenwerking. Daarnaast zal de Commissie onder andere komen
met een initiatief voor een EU-éénloketsysteem zodat bonafide bedrijven gemakkelijker
hun grensformaliteiten op één digitaal portaal kunnen afhandelen. Het doel is om makkelijker
informatie uit te wisselen en een betere risicobeoordeling door douaneautoriteiten
mogelijk te maken. Tevens zal de Commissie onderzoeken of er wetgeving ten aanzien
van een gemeenschappelijk systeem van douanesancties moet worden voorgesteld.

Tot slot wordt in het actieplan het optreden als één douaneautoriteit benadrukt en
voorziet het actieplan de uitrol van moderne en betrouwbare douaneapparatuur in het
kader van de volgende EU-begroting.1 De Commissie stelt in het actieplan voor om in 2022 te starten met een effectbeoordeling
van de voor- en nadelen van een agentschapsstructuur voor een aantal domeinen van
de douanesamenwerking, zodat zij kan beslissen of ze voor het volgende MFK een dergelijk
agentschap zal voorstellen. Tevens geeft de Commissie in het actieplan aan in te zetten
op versterking van de interoperabiliteit van informatiesystemen voor veiligheids-,
grens- en migratiebeheer, en zal er een nieuwe reflectiegroep worden opgericht die
focust op het slimmer, wendbaarder, technologisch geavanceerder en crisisbestendiger
maken van de douane-unie.

3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling/aanbeveling

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Ongeveer een derde van het EU-buitengrensoverschrijdend goederenverkeer verloopt direct
of indirect via Nederland. In het algemeen is de Nederlandse inzet er dan ook op gericht
om samenwerking met douaneautoriteiten van andere lidstaten binnen de EU te behouden
en te versterken, omdat een goede samenwerking tussen de douaneadministraties van
de EU-lidstaten van belang is voor de EU als geheel en voor Nederland, mede gezien
de gemeenschappelijke EU-buitengrenzen. Daarbij vindt Nederland het cruciaal dat de
verschillen in geografische en organisatorische omstandigheden onderkend worden. Iedere
lidstaat is zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van de EU-wetgeving en de douanecontroles,
mits binnen de daarvoor gestelde Europese (juridische) kaders. Nederland streeft ernaar
dat processen op gelijksoortige wijze worden ingericht in de lidstaten, met een vergelijkbare
effectiviteit van de handhaving, ongeacht de plaats waar goederen de EU binnenkomen
of uitgaan. Dit kan bijdragen aan een sterkere concurrentiepositie van de EU als geheel.
Zo is de Nederlandse douane continu bezig met het vinden van de juiste balans tussen
het faciliteren van de legale handel en het intensief controleren van hen die kwaadwillende
motieven hebben. Het kabinet hanteert ten aanzien van Europese douanewet- en regelgeving
vooralsnog het uitgangspunt dat de lidstaten zelf verantwoordelijk zijn voor de uitvoering
en implementatie daarvan. Daarbij staat het onmiskenbare belang van de Europese buitengrens
voorop.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet onderschrijft in algemene zin de doelstellingen van dit actieplan, waarmee
de douane-unie op een hoger plan moet worden gebracht. Het actieplan is een ambitieus
plan waarin tal van nieuwe initiatieven zijn benoemd voor de komende jaren. Ook worden
er in het actieplan reeds in gang gezette actiepunten benoemd en zullen enkele actiepunten
al in 2021 worden uitgerold. Het actieplan sluit grotendeels aan op belangrijke ontwikkelingen
op EU douaneterrein, zoals verbeterde EU IT-systemen, en focus op innovatieve, datagedreven
controles die bijdragen aan de bescherming van de EU interne markt. Ten aanzien van
de EU IT-systemen acht het kabinet het van belang dat er door de Commissie voldoende
rekening wordt gehouden met het reeds behoorlijk gevulde IT-werkplan van de Unie.
Het kabinet zal de Commissie dan ook vragen om bij de initiatieven uit het actieplan
goed te kijken hoe dit past binnen het bestaande IT-werkplan en naar de mogelijke
gevolgen voor IT-systemen op lidstaatniveau. De meeste in het actieplan aangekondigde
actiepunten zullen in concrete vervolgstappen, waaronder voorstellen voor verordeningen
en evaluaties, worden uitgewerkt. Met name die verdere uitwerking van de geschetste
actiepunten is voor Nederland van cruciaal belang om te kunnen inschatten of de beoogde
doelstellingen daadwerkelijk kunnen worden bereikt, doelmatig zijn en in hoeverre
zij gepaard gaan met een redelijk beslag op de uitvoering. In dit kader benadrukt
het kabinet dat lidstaten voldoende nationale flexibiliteit moeten houden om, gegeven
de specifieke omstandigheden per land en per regio, deze doelstellingen op een efficiënte
manier te kunnen behalen.

De Commissie verdeelt de 17 actiepunten onder in vier categorieën, waarbij de volgende
initiële opmerkingen kunnen worden gemaakt. Het kabinet is van mening dat het voorstel
van de Commissie om een gemeenschappelijke analysecapaciteit voor de EU op te richten,
kan bijdragen aan een versterkt douanetoezicht aan de buitengrens van de EU. Het kabinet
is in het algemeen positief over het op grotere schaal beschikbaar stellen en gebruiken
van data(analyses) voor douanedoeleinden en over het plan van de Commissie om stapsgewijs
meer gegevens aan elkaar te koppelen en te helpen bij risicogerichte controles. Dit
kan mogelijk ook bijdragen aan versterkte samenwerking tussen betrokken organisaties,
zoals rechtshandhavingsautoriteiten. Het kabinet vindt echter dat er hierbij voldoende
oog moet zijn voor de uitvoerbaarheid en capaciteit van de douane. De Nederlandse
douane voert risicogerichte controles uit waarbij risico’s vooraf worden geanalyseerd
en vastgesteld. Dit zorgt voor een doelmatige en doeltreffende inzet van beperkte
capaciteit en middelen gelet op de grote omvang van de goederenstromen. In het actieplan
stelt de Commissie voor om deze gemeenschappelijke analysecapaciteit binnen haar eigen
diensten op te zetten, waarbij nauw zal worden samengewerkt met de lidstaten. Het
kabinet zal de Commissie vragen om verduidelijking hoe deze gemeenschappelijke analysecapaciteit
in de praktijk zal worden uitgewerkt en wat de mogelijke financiële consequenties
zullen zijn. Op basis van deze verduidelijking, zal Nederland proactief meedenken
met de Commissie over de vormgeving van deze gemeenschappelijke analysecapaciteit.
Het kabinet ziet daarnaast de mededeling van de Commissie over een nieuwe risicobeheerstrategie
(gepland in het eerste kwartaal van 2021) graag tegemoet.

Ten aanzien van e-commerce is het kabinet het eens met de Commissie dat er extra acties
nodig zijn, waaronder internationale samenwerking, om doeltreffende douanecontroles
op e-commerce goederen te bevorderen en zo naleving van belasting- en douaneregels
te garanderen. Het betreft hier met name het koppelen van bestaande systemen. Het
aantal aangiften van kleine zendingen als gevolg van e-commerce handel neemt namelijk
jaarlijks toe en vraagt dan ook om versterkte samenwerking. De voorgestelde acties
bieden volgens het kabinet de mogelijkheid om de gevolgen van e-commerce, zoals de
stijging van het aantal douaneaangiften, het hoofd te bieden. Gezien het grensoverschrijdende
aspect en de omvang van deze goederenstromen in Nederland, ziet het kabinet versterkte
Europese samenwerking als kans en zal hier dan ook op inzetten in Europees verband.

De meeste actiepunten in het actieplan hebben betrekking op het versterken en vergemakkelijken
van de naleving van regelgeving. Zo zal de Commissie naar aanleiding van onderzoek
mogelijk komen met een voorstel voor nadere toezichtsverplichtingen op geautoriseerde
marktdeelnemers (2021) en met een voorstel voor een EU-éénloketsysteem (vierde kwartaal
2020). Het kabinet ziet deze voorstellen graag tegemoet. Het kabinet is het met de
Commissie eens dat naleving moet worden versterkt en vergemakkelijkt en dat er faciliteiten
moeten worden doorontwikkeld voor betrouwbare bedrijven. Daardoor kan de aandacht
meer gericht worden op verdachte en op nog minder bekende goederenbewegingen. Nauwere
samenwerking met belangrijke internationale partners, op bilateraal en multilateraal
niveau, kan hieraan bijdragen. Het kabinet vindt het van belang dat ook internationale
organisaties hierbij worden betrokken. De Commissie kondigt in het actieplan aan haar
eerdere voorstel tot harmonisatie van douanesancties te zullen intrekken, en onderzoek
te gaan doen naar de mogelijkheden omtrent richtsnoeren voor de harmonisatie van douanesancties.
Nederland zal de ontwikkelingen op dit terrein met aandacht volgen en waar mogelijk
deelnemen aan discussies. De Commissie zal op basis van de evaluatie van Verordening
(EG) nr. 515/972 beoordelen of het nodig is deze verordening bij te werken om de actuele uitdagingen
op het gebied van douanefraude aan te pakken. Het kabinet wacht de resultaten van
deze evaluatie af. Tot slot kondigt de Commissie in het actieplan aan om een evaluatie
te doen van douanewetboek van de Unie. Dit wordt door het kabinet gesteund.

Nederland is voorstander van een gedegen analyse over een mogelijke (douane)agentschapsstructuur.
Het kabinet wacht de effectbeoordeling van de Commissie af en zal hierover proactief
meedenken met de Commissie. Het kabinet vindt het van belang dat, gezien de gemeenschappelijke
EU-buitengrenzen, er zowel in wetgeving als uitvoering zo gemeenschappelijk mogelijk
wordt geprobeerd te werken. In een aantal actiepunten komt de wens van de Commissie
naar voren om naar verdere harmonisatie en transparantie binnen de douane-unie toe
te werken. Het kabinet steunt deze wens, maar stelt dat bij deze aanpak met verschillen
in aard en omvang van handelsstromen, vervoersmodaliteiten, risico's en mate van samenwerking
met het bedrijfsleven, rekening moet worden gehouden. Het kabinet staat positief tegenover
de voorstellen van de Commissie die zien op modernisering van de douane-unie en die
sturen op een nauwere operationele samenwerking tussen lidstaten met gelijkwaardige
thematische of geografische aspecten. Tot slot ziet het kabinet graag dat de Commissie
initiatieven voor samenwerking op lidstaatniveau ondersteunt waarbij onderdelen van
het EU IT-werkplan gezamenlijk worden ontwikkeld.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Over het algemeen zijn lidstaten overwegend positief over het actieplan om de douane-unie
op een hoger plan te brengen, maar op individuele onderdelen is het krachtenveld divers
vanwege de verschillende prioriteiten van de lidstaten. Veel zal afhangen van de uitwerking
van de actiepunten. Tijdens eerste besprekingen in Raadswerkgroepverband is naar voren
gekomen dat lidstaten in het bijzonder te spreken zijn over het in actie 17 benoemde
voorstel om een discussiegroep van lidstaten en belanghebbenden op te richten, die
helpt met de voorbereiding op toekomstige crises en uitdagingen, zoals onvoorziene
mondiale ontwikkelingen en toekomstige bedrijfsmodellen. Het Europees Parlement heeft
zich tot dusverre nog niet uitgesproken over het actieplan.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten opzichte van de bevoegdheid voor de mededeling is positief. De
mededeling heeft betrekking op meerdere beleidsterreinen van de Unie, met name op
gemeenschappelijke handelspolitiek en de douane-unie. Deze terreinen betreffen exclusieve
bevoegdheden van de EU (zie respectievelijk artikel 3, lid 1, e en artikel 3, lid 1, a
VWEU).

b) Subsidiariteit

Niet van toepassing, gegeven de exclusieve bevoegdheid van de EU op het terrein van
deze mededeling.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De mededeling biedt
oplossingen voor het versterken van de douane-unie door te zorgen voor een geïntegreerde
Europese aanpak van het douanerisicobeheer die doeltreffende controles door de lidstaten
ondersteunt, waarbij operationele samenwerking tussen de lidstaten wordt versterkt.
Het kabinet is van mening dat de aangekondigde maatregelen, zoals in het actieplan
worden omschreven, vooralsnog geschikt lijken te zijn om dit doel te bereiken. De
voorgestelde inhoud van het actieplan staat in beginsel dan ook in evenredige verhouding
tot het na te streven doel (het innovatiever en efficiënter maken van Europese douane-administraties)
en gaat volgens het kabinet niet verder dan noodzakelijk is.

d) Financiële gevolgen

De mededeling zelf heeft geen directe financiële gevolgen.

EU-middelen ten behoeve van de ondersteuning van de douane komen voort uit het reeds
voorgestelde nieuwe EU Douane-programma3 en het nieuwe financiële instrument voor douaneapparatuur4. Ongeveer 85% van de voorgestelde middelen voor het nieuwe EU Douane-programma is
bestemd voor de exploitatie, het onderhoud en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke
elektronische EU-douanesystemen, die bij moeten dragen aan de vlotte werking van de
douane-unie en de bescherming van burgers en de eengemaakte markt.

Nederland zal de Commissie vragen precies aan te geven wat het financieel beslag van
de toekomstige voorstellen zal zijn en in hoeverre er financiële gevolgen zijn voor
de lidstaten. Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen
te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2014–2020
en het MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de
jaarbegroting.

Voor sommige van de voorgestelde actiepunten zullen de lidstaten op nationaal niveau
middelen beschikbaar moeten stellen. (Eventuele) nationale budgettaire gevolgen worden
ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform
de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

Het actieplan lijkt op hoofdlijnen goed aan te sluiten bij staand beleid. De uitwerking
van de specifieke acties zal echter meer inzicht moeten bieden in de gevolgen op het
gebied van administratieve lasten en regeldruk. Bij de uitwerking van de voorgestelde
maatregelen zal Nederland zich uiteraard inzetten om bij de invulling daarvan de gevolgen
voor de regeldruk zo minimaal mogelijk te houden.