Brief regering : Fiche: Mededeling Europese Onderwijsruimte 2025

Nr. 2965 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 november 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 7 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Europese Onderwijsruimte 2025

Fiche: Actieplan digitaal onderwijs 2021–2027 (Kamerstuk 22 112, nr. 2966)

Fiche: Mededeling vernieuwde Europese Onderzoeksruimte (ERA) voor onderzoek en innovatie
(Kamerstuk 22 112, nr. 2967)

Fiche: Wijziging richtlijn carcinogene en mutagene stoffen – Carcinogenen IV (Kamerstuk
22 112, nr. 2968)

Fiche: Mededeling EU-Actieplan tegen racisme 2020–2025 (Kamerstuk 22 112, nr. 2969)

Fiche: Mededeling Actieplan douane-unie (Kamerstuk 22 112, nr. 2970)

Fiche: Aanbeveling toolbox connectiviteit (breedband en 5G) (Kamerstuk 22 112, nr. 2971)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Mededeling Europese Onderwijsruimte 2025

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Sociaal
en Economisch Comité en het Comité van de Regio’s: «De Europese onderwijsruimte tegen
2025 tot stand brengen»

b) Datum ontvangst Commissiedocument

30 september 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020) 625

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1602682589069&uri=C…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie:

n.v.t.

f) Behandelingstraject Raad

Raad Onderwijs, Jeugdzaken, Cultuur en Sport

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

2. Essentie voorstel

Met dit voorstel om in 2025 de Europese Onderwijsruimte (European Education Area: EEA) te realiseren komt de Commissie tegemoet aan een oproep van de Europese Raad
van 14 december 2017 en een recente Resolutie van de Raad van november 2019.1 De ambitie daarbij is dat in heel Europa burgers toegang hebben tot kwalitatief hoogwaardig
onderwijs zonder obstakels. De Commissie ziet onderwijs als de basis voor het vervullen
van persoonlijke en professionele ambities, duurzame inzetbaarheid op de arbeidsmarkt,
en actief en verantwoordelijk burgerschap. In de context van de COVID-19 crisis acht
de Commissie investeren in onderwijs en vaardigheden van belang voor een sterk Europees
herstel. De Commissie stelt voor om de EEA verder vorm te geven door voort te bouwen
op de Europese onderwijssamenwerking van de afgelopen decennia en in synergie met
de Europese Vaardighedenagenda2, het voorstel voor de Europese Onderzoeksruimte3, het EU Actieplan digitaal onderwijs4 en de EU-Gendergelijkheidstrategie 2020–2025.5 Deze voorstellen moeten elkaar versterken.

De Commissie stelt voor om de lopende en nieuwe inzet richting de EEA langs zes dimensies
te laten lopen, en beschrijft per dimensie lopende en nieuwe initiatieven voor de
verdere realisering.

De eerste dimensie gaat over kwalitatief onderwijs. Dit is essentieel om de juiste
kennis, vaardigheden en attitudes op te doen. Het verhogen van de onderwijskwaliteit
is daarom essentieel. Hieronder verstaat de Commissie onder meer ook de aandacht voor
basis- en transversale vaardigheden, mobiliteit van lerenden en leerkrachten en taalonderwijs.
Als nieuwe actie wordt onder meer een actualisering van het leermobiliteitskader bij
het Erasmus+ programma genoemd.

De tweede dimensie is gericht op inclusie en gender. Er moet meer gebeuren om via
onderwijs hardnekkige sociaaleconomische- en genderongelijkheid weg te nemen, onder
meer via voorschoolse educatie en opvang; beleid gericht op personen met een handicap;
via het beroepsonderwijs en; leven lang ontwikkelen en samenwerking in jeugdwerk,
cultuur en sport. Concrete initiatieven zijn een voorstel voor een Raadsaanbeveling
over microcredentials6, opzetten van Centres for Vocational Excellence via Erasmus+, het Pathways To Schools Success gericht op basisvaardigheden en een aantal initiatieven gericht op lagere schooluitval,
hogere leerprestaties, ondersteunende leeromgevingen en gendergelijkheid in het onderwijs.

De derde dimensie gaat in op de groene en digitale transitie. Beleid en investeringen
in onderwijs en opleiding gericht op deze transities zijn volgens de Commissie essentieel
voor de toekomst van Europa. Ze hebben een grote impact op werkgelegenheid en de sociale
dimensie van Europa. Nieuwe initiatieven zijn een «Onderwijs voor Klimaat coalitie»,
een voorstel voor een Raadsaanbeveling over onderwijs voor duurzaamheid met een competentiekader
en het stimuleren van de «vergroening» van schoolgebouwen

De vierde dimensie gaat over docenten. Door samenwerking op EU-niveau moet gewerkt
worden aan het versterken en aantrekkelijker maken van het lerarenberoep, het verminderen
van lerarentekorten en betere professionele ontwikkeling. Specifieke voorstellen zijn:
Erasmus Teacher Academies die onder het Erasmus programma netwerken moeten creëren tussen lerarenopleidingen;
richtsnoeren voor de ontwikkeling van loopbaankaders en; een beleidskader voor mobiliteit
van leerkrachten.

Dimensie vijf is gericht op hoger onderwijs. De Commissie stelt voor om HO-instellingen
centraal te stellen in de EEA en de Europese Onderzoeksruimte7 en zet in op een transformatie van het HO in de EU en op een intensievere samenwerking.
De Commissie stelt een transformatie-agenda voor gericht op connectiviteit, inclusie,
de digitale en groene transitie, en innovatie. Een nieuw beleidskader moet grensoverschrijdende
samenwerking zonder obstakels mogelijk maken. Voorgesteld wordt ook om het Europese
Universiteiten initiatief verder uit te rollen en een Europese graad en juridisch
statuut voor multinationale universitaire allianties te ontwikkelen.

De laatste dimensie gaat over geopolitiek. Internationale samenwerking over de hele
breedte van het onderwijs is in toenemende mate een belangrijk instrument geworden
in de implementatie van EU extern beleid waaronder het behalen van SDG’s. Associatie
van niet-EU landen bij de EEA en Erasmus+ is onderdeel van de visie voor 2025, met
bijzondere aandacht voor de Westelijke Balkan. De Commissie stelt een «Team Europe»
benadering voor met meer Europese samenwerking in de EU-externe activiteiten. De Commissie
wil ook samenwerking met strategische partners in de wereld (bijv. China, Japan, VS)
versterken, met oog voor de eigen belangen en een level playing field. Een versterkte mondiale dimensie van het Erasmus+ programma, onder meer in de vorm
van «Erasmus Mundus Joint Master Degrees», kan hierbij een belangrijk instrument vormen.

Tot slot stelt de Commissie voor om de EEA verder vorm te geven door voort te bouwen
op het huidige strategische onderwijssamenwerkingskader Education & Training 2020 (ET2020) dat dit jaar afloopt en wordt het ondersteunende «raamwerk» om de EEA in
2025 te realiseren beschreven. Het betreft verschillende vormen van versterkte ambtelijke
samenwerking en een grotere rol voor de Raad. Ten tweede worden vier doelstellingen
en indicatoren voorgesteld om voortgang in de realisering te monitoren. Ten derde
wordt ernaar gestreefd om onderwijs en opleiding en de EEA te integreren in het Europees
Semester. Dit kader wordt in 2025 verder uitgewerkt op basis van nadere politieke
besluitvorming door de Raad, een evaluatie met het Europees Parlement in 2023 en afstemming
op mondiale initiatieven zoals die van de VN en de OESO.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet heeft begin 2018 zijn visie en concrete inzet op de rol van de EU op onderwijsgebied
geformuleerd, in het bijzonder gericht op kwaliteit en mobiliteit.8 Als nadrukkelijke randvoorwaarde is destijds aangegeven dat onderwijs op grond van
het VWEU een aangelegenheid is van de EU-lidstaten zelf, waarbij de Unie bevoegd is
het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen op
het terrein van onderwijs en cultuur.

Ook is aangegeven dat de autonomie van onderwijsinstellingen moet worden gerespecteerd.
Deze opvattingen van het kabinet zijn nog onverminderd van kracht.

Het kabinet zet sterk in op hoge ambities waar het gaat om de groene en digitale transitie
van Europa. Vanwege de COVID-19 pandemie is het meer dan ooit noodzakelijk dat de
EU-lidstaten zich gaan voorbereiden op een duurzaam economisch herstel. Onderwijs
en aansluiting op de arbeidsmarkt spelen een sterke rol in de overgang naar een groene,
duurzame en klimaatneutrale samenleving, zoals recent ook beschreven naar aanleiding
van de EU Vaardighedenagenda en Raadsaanbeveling beroepsonderwijs.9 Daarnaast is duurzaamheid een van de mondiale thema’s waar het kabinet in de curriculumherziening
nadrukkelijk aandacht voor vraagt. In het afzonderlijke BNC-fiche over het EU Actieplan
Digitaal Onderwijs wordt nader ingegaan op het relevante kabinetsbeleid m.b.t. de
digitale transitie en digitalisering van het onderwijs.

Samen met een groot aantal andere lidstaten heeft het kabinet er bij de Commissie
in de aanloop naar dit voorstel voor gepleit dat de Europese onderwijssamenwerking
uit moet gaan van een «holistische» visie op het onderwijs: van voorschoolse opvang,
via het initiële onderwijs naar het beroeps- en hoger onderwijs en een leven lang
ontwikkelen.10 Sinds 2018 zijn de nodige specifieke en sectorale Commissievoorstellen verschenen
en hebben achtereenvolgende voorzitterschappen van de Raad initiatieven genomen om
het streven naar een EEA concreter invulling te geven.11 Het kabinet heeft eerder dit jaar haar visie gedeeld over een leven lang ontwikkelen
en de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt a.d.h.v. de EU Vaardighedenagenda
en Raadsaanbeveling over beroepsonderwijs.12 Daarnaast vormt het nieuwe Erasmus+ programma 2021–2027 een belangrijk middel om
de realisering van de EEA te ondersteunen. Het kabinet heeft de voorstellen hiervoor
eerder onderschreven.13

Tot slot moet in de visie van het kabinet doel 4 (onderwijs)14 van de SDG’s het uitgangspunt zijn voor ontwikkelingssamenwerking op het terrein
van onderwijs, zowel op bilateraal, op regionaal als op mondiaal niveau. Gelijke toegang
tot kwaliteitsonderwijs voor iedereen, in het bijzonder kinderen, jongeren en mensen
met een beperking, evenals onderwijs aan kinderen in noodsituaties zijn voor het kabinet
prioriteiten.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet zal ervoor blijven waken dat de voorstellen in lijn zijn met de bevoegdheidsverdeling
tussen de EU en de lidstaten. Daaruit volgt dat onderwijs (inclusief de inhoud van
het onderwijscurriculum) een nationale bevoegdheid is waarbij de EU bevoegd is het
optreden van de lidstaten te ondersteunen, coördineren of aan te vullen. Ook zal het
kabinet ervoor waken dat de autonomie van instellingen niet direct of indirect wordt
aangetast. Hierbinnen onderschrijft het kabinet het belang van de inzet op onderwijs
en opleiding voor een sterk en duurzaam Europees herstel en voor een duurzame inzetbaarheid
op de arbeidsmarkt en in de maatschappij. Het toewerken naar een EEA in 2025 draagt
daaraan bij. Het kabinet vindt het positief dat de Commissie met het voorstel een
concretere invulling geeft aan het tot dus ver abstracte concept van de EEA met versnipperde
initiatieven. Daarbij is een aandachtspunt dat verschillende voorstellen een top-down
benadering hebben.

Het kabinet verwelkomt het idee om het streven naar een EEA in 2025 als overkoepelend
politiek-inhoudelijk thema aan te wijzen voor de voortzetting van de onderwijssamenwerking
via het eerdere strategische kader ET2020. Daarbij kiest de Commissie in eerste instantie
voor een grote continuïteit van bestaande arrangementen voor samenwerking. Het voornemen
om de voortgang in 2023 te evalueren samen met het Europees Parlement en daarna te
besluiten over de wijze van voortzetting vanaf 2025 biedt de mogelijkheid bij te sturen
op zowel inhoud als proces.

Het kabinet steunt de zes dimensies die worden voorgesteld. Het behandelt daarmee
de belangrijkste onderwerpen die de komende jaren spelen in onderwijs en opleiding
zoals de inzet op kwaliteit, docenten, inclusie en kansengelijkheid, verduurzaming
en digitalisering. Het kabinet onderschrijft op hoofdlijnen de acties uit deze dimensies.
Wel zal het kabinet blijven aandringen op een goed afgestemde, «holistische», inzet
gericht op alle onderwijssectoren.

Daarnaast merkt het kabinet op dat er een verscheidenheid aan initiatieven en instrumenten
wordt voorgesteld, waarvan een deel reeds in uitvoering is. Het kabinet hecht waarde
aan het leren van de ervaringen van andere lidstaten. In het kader van ET2020 is het
uitwisselen van kennis tussen lidstaten op expertniveau altijd ervaren als efficiënt
en effectief. Het is tevens flexibel, dynamisch en er kan gereageerd worden op actuele
ontwikkelingen, zoals in het verleden de aanslagen in Parijs of meer recent de COVID-19
crisis. Wel is het gewenst dat de bevindingen en aanbevelingen op expertniveau vaker
dan in het verleden ook het politieke niveau van de Raad bereiken. Het kabinet zal
kritisch blijven beoordelen of het gekozen instrument wenselijk en noodzakelijk is
voor de verschillende aangekondigde acties.

Het kabinet onderschrijft de toegevoegde waarde die onderwijssamenwerking in Europa
heeft voor de bevordering van onderwijskwaliteit in de verschillende sectoren. Het
kabinet steunt de geschetste visie dat leermobiliteit en grensoverschrijdende samenwerking
als aanjagers werken voor het verbeteren van kwaliteit. Obstakels voor mobiliteit
moeten worden weggenomen. De voorgestelde inzet op mobiliteit sluit zeer goed aan
bij de kabinetsinzet: vergroten toegankelijkheid voor bredere doelgroep en inclusie;
groene en digitale mobiliteit; en gebalanceerde mobiliteit. Het kabinet ziet virtuele
en blended mobiliteit (mix van fysieke en virtuele mobiliteit) als aanvullend op fysieke leermobiliteit
en pleit binnen Erasmus+ voor maximale mogelijkheden met virtuele en blended mobiliteit in het geval fysieke leermobiliteit niet mogelijk is, bijvoorbeeld i.v.m.
de COVID-19 pandemie.

Het kabinet steunt de voorstellen op het gebied van docenten en vindt de aandacht
voor inclusie en het genderperspectief in de EEA positief. Wel is het voorstel voor
opleidingsmodules in de Teacher Academies gericht op gendervraagstukken een aandachtspunt. Kennisuitwisseling op dit thema
is kansrijk maar instellingen gaan zelf over de inhoud van opleidingen, en het concept
van modules sluit niet aan op het Nederlandse onderwijsbestel. Het kabinet wacht een
concreet voorstel voor de Erasmus Teacher Academies af en zal het op basis daarvan beoordelen.

Het kabinet steunt de sterke inzet op meer grensoverschrijdende samenwerking in het
hoger onderwijs. Het idee voor een beleidsraamwerk en transformatie-agenda voor laagdrempelige
samenwerking blijft echter nog abstract en vergt verdere uitwerking. Het kabinet steunt
de inzet op de genoemde thema’s bij hoger onderwijs en de bijdrage aan de SDG’s. Verder
verwelkomt het kabinet de inzet op het volledig uitrollen van de Europese Universiteiten
allianties en een sterkere link tussen hoger onderwijs en onderzoek. Daarnaast steunt
het kabinet de inzet op automatische erkenning van diploma’s. Gezien de ervaringen
in het Bolognaproces15 is op dit terrein nog veel werk te verzetten waaraan de acties uit de mededeling
aan kunnen bijdragen.

Het kabinet heeft bij het voorstel voor het onderzoeken van de ontwikkeling van een
Europees diploma nog vragen. In de eerste plaats over nut en noodzaak van het ontwikkelen
van een Europees diploma, aangezien uit het Bologna-verdrag volgt dat een diploma
van een lidstaat al een Europees diploma is. In de tweede plaats heeft het kabinet
nog vragen over het bewaken van de kwaliteit van een dergelijk diploma, wie de bevoegdheden
vast zou stellen, en hoe dit zich zou verhouden tot de verantwoordelijkheden van lidstaten.

Het kabinet onderschrijft dat internationale samenwerking gericht zou moeten zijn
op het ondersteunen van onderwijssystemen in partnerlanden. Bij de inzet op het versterken
van samenwerking met andere landen, waaronder strategische mondiale spelers, zal het
kabinet aandacht vragen voor het belang van de randvoorwaarden voor samenwerking zoals
academische vrijheid, reciprociteit en de Europese waarden. Het kabinet pleit voor
meer flexibiliteit in de humanitaire financiering van het EU-budget en is geen voorstander
van het oormerken, ook niet van onderwijs, in EU-budgetten voor humanitaire hulp,
waarvan de Commissie in deze mededeling wel uitgaat.

Het voorgestelde ondersteunende kader voor de EEA vanaf 2021 en eerste ideeën voor
een verdergaande herinrichting daarvan na 2025 vertonen veel overeenkomsten met de
suggesties die Nederland op dit punt, samen met andere lidstaten, heeft geformuleerd
richting de Commissie.

Wel ziet het kabinet als aandachtspunt dat de voorgestelde indicatoren niet rechtstreeks
samenhangen met de zes nieuwe EEA dimensies. In de voorliggende mededeling en in de
eerdere gepubliceerde Vaardighedenagenda worden nu verschillende indicatoren en streefdoelen voorgesteld met verschillende
streefjaren, waarbij een goede aansluiting op de onderwijsindicatoren van de SDG’s
vooralsnog ontbreekt. Daarnaast kijkt het kabinet kritisch naar de kwantitatieve doelstellingen.
Deze zijn deels te ambitieus voor veel lidstaten, deels ontbreken hiervoor voorlopig
de goede data voor alle lidstaten, waaronder Nederland. Het kabinet zal daarom aandringen
op een meer over de zes dimensies dekkend en systematisch kader van indicatoren, waarvoor
voldoende bestaande data beschikbaar zijn en dat moet worden voorbereid in een zorgvuldig
samenwerkingsproces met de lidstaten.16 Daarbij is ook verheldering gewenst van de toepassing en integratie van deze indicatoren
en streefdoelen in het Europees Semester, onder andere in de landenrapporten en de
landspecifieke aanbevelingen. Ook zal het kabinet opheldering vragen in hoeverre dit
zal worden geïntegreerd in het aangepaste Europees Semester in 2021.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De meeste lidstaten zijn positief over de inhoud en de timing van het voorstel van
de EEA. Wel leven er o.a. vragen over de voorgestelde governance structuur en de kwantitatieve doelstellingen en wordt opgeroepen tot een holistische
benadering. Lidstaten hebben ook aangedrongen op een roadmap met tijdlijn waarop de verschillende maatregelen worden uitgewerkt. Tot slot letten
meerdere lidstaten scherp op de nationale bevoegdheid.

Het Europees Parlement heeft nog geen specifiek standpunt over het Commissievoorstel,
maar heeft zich in het verleden vooral uitgesproken over deelaspecten van de EEA en
de voorstellen voor het hieraan ondersteunende Erasmus+ programma.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Op grond
van artikel 6, onderdeel e, van het VWEU beschikt de EU over een aanvullende bevoegdheid
op het terrein van onderwijs. Op grond van dit artikel kan de Unie het onderwijsbeleid
van de lidstaten ondersteunen, coördineren of aanvullen.

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van subsidiariteit is positief. Optreden vanuit de Unie
heeft toegevoegde waarde ten opzichte van een enkele nationale aanpak. Maatregelen
op EU-niveau ondersteunen de lidstaten om het nationale beleid te moderniseren en
aan te passen aan actuele ontwikkelingen. Het kabinet ondersteunt de inhoudelijke
ambities van de Commissie die veelal relevant zijn voor het Nederlandse onderwijsveld,
zoals het bevorderen van onderwijskwaliteit, stimuleren van toekomstgerichte digitale
en groene vaardigheden, inclusievere hoger onderwijsstelsels en het verbinden van
onderwijs en onderzoek. Het kabinet ziet toegevoegde waarde in het uitwisselen van
kennis en best practices op deze terreinen tussen de EU-lidstaten.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van proportionaliteit is positief. De mededeling zelf
gaat niet verder dan noodzakelijk. De voorstellen dienen vooral ter ondersteuning
van nationaal beleid en samenwerking tussen lidstaten, waarbij er voldoende ruimte
lijkt te zijn om nationaal beleid te vormen. De aangekondigde voorstellen voor Raadsaanbevelingen
zijn niet juridisch bindend en laten de lidstaten vrij overeenkomstig hun nationale
omstandigheden te beslissen hoe zij gevolg geven aan de aanbeveling. De aangekondigde
initiatieven worden ook geschikt geacht voor het bereiken van de overkoepelende doelstelling
van een EEA. De mededeling behandelt de belangrijkste onderwerpen die de komende jaren
spelen in onderwijs en opleiding, zoals de inzet op kwaliteit, docenten, inclusie
en kansengelijkheid, verduurzaming en digitalisering.

Het kabinet is kritisch over de voorgestelde indicatoren en daarop gebaseerde Europese
doelstellingen, omdat deze niet op systematische en dekkende wijze bijdragen aan de
doelen van de EEA langs de lijnen die de Commissie voorstelt en daarmee verder gaan
dan noodzakelijk.

d) Financiële gevolgen

Uit de mededeling zelf volgen geen directe budgettaire gevolgen. Er worden diverse
fondsen genoemd die moeten bijdragen aan het behalen van de doelen uit de mededeling,
waaronder Erasmus+, Horizon Europe en Digital Europe.

Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027,
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Mogelijke gevolgen voor de nationale begroting worden ingepast op de begroting van
de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

De voorgestelde en aangekondigde concrete voorstellen kunnen additionele uitvoeringslasten
en -kosten op nationaal niveau met zich meebrengen. Er is sprake van een relatief
groot aantal maatregelen en initiatieven van uiteenlopende aard. Bestaande instrumenten
worden niet ingetrokken. Anderzijds bestaat er vaak al Nederlands beleid en zijn er
nationale uitvoeringskaders gerelateerd aan deze nieuwe maatregelen. De gevolgen voor
regeldruk en uitvoeringslasten zullen bij de aangekondigde verdere uitwerkingen pas
preciezer beoordeeld kunnen worden. Daarbij zal ook gelet worden op de gevolgen voor
de al bestaande nationale maatregelen.