Brief regering : Fiche: Mededeling EU-regels inzake definitie en preventie van mensensmokkel
22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie
Nr. 2964 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 november 2020
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Verordening betreffende asiel- en migratiebeheer (Kamerstuk 22 112, nr. 2956)
Fiche: Verordening vaststelling procedure internationale bescherming, gewijzigd voorstel
(Kamerstuk 22 112, nr. 2957)
Fiche: Verordening inzake screening (Kamerstuk 22 112, nr. 2958)
Fiche: Verordening inzake aanpak situaties van crisis en overmacht (Kamerstuk 22 112, nr. 2959)
Fiche: Gewijzigd voorstel voor Verordening inzake instelling EURODAC (Kamerstuk 22 112, nr. 2960)
Fiche: Aanbeveling inzake legale trajecten voor EU-bescherming (Kamerstuk 22 112, nr. 2961)
Fiche: Aanbeveling samenwerking inzake operaties Search and Rescue (Kamerstuk 22 112, nr. 2962)
Fiche: Aanbeveling Migratie Paraatheid en Crisis Blauwdruk (Kamerstuk 22 112, nr. 2963)
Fiche: Mededeling EU-regels inzake definitie en preventie van mensensmokkel.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok
Fiche: Mededeling EU-regels inzake definitie en preventie van mensensmokkel
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Mededeling van de Commissie – Richtsnoeren van de Commissie voor de uitvoering van
de EU-regels inzake de omschrijving en bestrijding van hulpverlening bij illegale
binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf
b) Datum ontvangst Commissiedocument
23 september 2020
c) Nr. Commissiedocument
C(2020) 6470
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020XC10…
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie
Niet opgesteld.
f) Behandelingstraject Raad
Raad Justitie en Binnenlandse Zaken.
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Justitie en Veiligheid.
2. Essentie voorstel
Op 23 september 2020 heeft de Commissie haar voorstellen inzake migratie en asiel
gepresenteerd1. Hiervan maakt de mededeling met richtsnoeren over Europese regels inzake definitie
en preventie van mensensmokkel deel uit.
Deze richtsnoeren geven een toelichting op de Europese regelgeving (richtlijn 2002/90/EG
en het Kaderbesluit 2002/9462) over de definitie en preventie van mensensmokkel. De Commissie geeft specifiek een
uitleg hoe artikel 1, van richtlijn 2002/90/EG, moet worden geïnterpreteerd. De uitleg
van de Commissie is dat wettelijk voorgeschreven humanitaire bijstand niet strafbaar
mag worden gesteld. Daarnaast geeft de Commissie uitleg over de uitzonderingsclausule
onder lid 2 van artikel 1 van de richtlijn. De Commissie doet de aanbeveling dat,
waar nodig per geval moet worden beoordeeld, met inachtneming van alle relevante omstandigheden,
of een handeling onder het begrip «humanitaire bijstand» van artikel 1, lid 2, van
de richtlijn valt. Het is volgens de Commissie een begrip dat niet zodanig mag worden
uitgelegd dat in het geval van een wettelijk voorgeschreven handeling strafbaar kan
worden gesteld. Ook zal bij de beoordeling of sprake is van deze uitzonderingsgrond,
alle omstandigheden van het geval moeten worden meegewogen.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
De aanpak van mensensmokkel is een prioriteit van dit kabinet. In het BNC-fiche inzake
de Mededeling betreffende een nieuw migratie- en asielpact heeft het kabinet zijn
standpunten ten aanzien van de aanpak van mensensmokkel in het algemeen verwoord.
Het kabinet is van mening dat voor een effectieve aanpak van mensensmokkel een integrale
benadering en eenduidige interpretatie van de Europese en internationale regelgeving
noodzakelijk is. In Nederland zijn richtlijn 2002/90/EG en Kaderbesluit 2002/946 geïmplementeerd
in artikel 197a van het Wetboek van Strafrecht (WvSr).
Nederland heeft bij de implementatie van de richtlijn 2002/90/EG op verzoek van de
Tweede Kamer de humanitaire uitzonderingsclausule niet overgenomen in de in artikel
197a, WvSr omschreven strafbaarstelling van mensensmokkel. Dit laat onverlet dat in
Nederland handelen op humanitaire gronden kan worden meegewogen in een strafrechtelijk
onderzoek. Indien in een strafrechtelijk onderzoek aan het licht komt dat de betrokkene
heeft gehandeld op humanitaire gronden, kan het Openbaar Ministerie besluiten om niet
over te gaan tot strafvervolging. In een recent arrest heeft de Hoge Raad – aanhakend
bij de wetsgeschiedenis – die ruimte voor niet-strafbaarheid nader geduid: «Mede gelet
op de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling kan in het bijzonder worden
gedacht aan gevallen van humanitaire bijstand zonder enig oogmerk van eigen bevoordeling
aan een vreemdeling van wie aannemelijk is dat hij in een zijn leven of veiligheid
bedreigende noodsituatie verkeert en aan wie bij zijn vlucht redelijkerwijze niet
op andere wijze hulp kan worden geboden dan door hem wederrechtelijk over de grens
met Nederland te brengen of in Nederland verder te brengen¨.
Verder vindt het kabinet dat er onvoldoende aandacht is voor de interne dimensie van
mensensmokkel binnen het Schengengebied. Het kabinet is van mening dat een Europese
aanpak van smokkel van migranten ook moet toezien op secundaire smokkelstromen. Het
Nederlandse barrièremodel mensensmokkel kent ook maatregelen die in het Schengengebied
genomen kunnen worden.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet verwelkomt de inspanningen van Commissie om te komen tot een heldere interpretatie
van de Europese regeling op het terrein van mensensmokkel (richtlijn 2002/90/EG en
het kaderbesluit 2002/946). Een heldere interpretatie van de regelgeving is nodig
voor effectieve integrale aanpak van mensensmokkel.
De Commissie zet uiteen wanneer sprake is van de humanitaire uitzonderingsclausule
in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2002/90/EG. Bij de vraag of hier sprake
van is, moet per geval naar de omstandigheden gekeken worden. Het kabinet onderschrijft
deze uitleg want dit komt overeen met de praktijk in Nederland.
Echter, het kabinet deelt niet de uitleg van de Commissie van artikel 1 van de richtlijn,
dat met name de strafbaarstelling van met inachtneming van het toepasselijke rechtskader
door ngo’s of andere niet overheidsactoren uitgevoerde opsporings- en reddingsoperaties
op zee een inbreuk op het internationaal recht vormt en derhalve niet toegestaan op
grond van het EU-recht.
Mensensmokkel is – voor zover hier van belang – het behulpzaam zijn bij wederrechtelijke
grensoverschrijding (het zich verschaffen van toegang of doorreis). Die «behulpzaamheid»
kan bestaan uit het verschaffen van een middel, zoals het organiseren en realiseren
van transport. Daarom wijst het kabinet erop dat mensensmokkel niet bij voorbaat kan
worden uitgesloten bij activiteiten van ngo´s of SAR acties van ngo-schepen of andere
personen die, met een beroep op humanitaire gronden, stelselmatig behulpzaam zijn
bij grensoverschrijding van de Schengenbuitengrens van migranten.
In voorkomend geval en indien wordt besloten tot strafrechtelijke vervolging, zal
de rechter zich hierover uitspreken op basis van hierboven omgeschreven kaders.
Het kabinet merkt op dat deze richtsnoeren van de Commissie ook in samenhang moeten
worden bezien met het voorstel voor de Asiel en Migratie Verordening betreffende SAR-operaties.
Zoals opgemerkt in het BNC-fiche bijbehorend bij dit voorstel, is het kabinet uitgesproken
kritisch over het voorstel om SAR-operaties als een aparte categorie in EU-wetgeving
te erkennen. Het kabinet waarschuwt voor de aanzuigende werking die uitgaat van (automatische)
herplaatsing in geval van SAR-operaties, waarbij tevens gesteld wordt dat er bij deze
operaties sprake is van humanitaire gronden en derhalve geen mensensmokkel.
Het kabinet onderstreept dat het tegengaan van het verlies van levens op de Middellandse
Zee en de internationaalrechtelijke plicht om mensenlevens op zee te redden te allen
tijde de uitgangspunten blijven. Daarbij is het echter wel zaak dat de activiteiten
van schepen met ideële doelstellingen, die al dan niet op basis van humanitaire gronden
in de SAR zones van derde landen stelselmatig drenkelingen aan boord nemen, niet bijdragen
aan het in stand houden van de criminele activiteiten van mensensmokkelaars die mensenlevens
op het spel zetten.3
Het kabinet onderschrijft de stelling van de Commissie dat het verzamelen en delen
van informatie en statistieken over mensensmokkelonderzoeken cruciaal zijn voor een
effectieve aanpak van mensensmokkel en dat de lidstaten zich meer moeten inzetten
om deze informatie en statistieken te vergaren. In Nederland zijn er binnen het multidisciplinaire
team mensensmokkel (MDT) stappen gezet om de informatievoorziening op dit punt te
verbeteren.
Tot slot had het kabinet graag gezien dat de Commissie in de onderliggende richtsnoeren
een verwijzing had opgenomen naar het in de Mededeling omschreven voornemen om het
huidige actieplan mensensmokkel te herzien en nader inzicht had gegeven in mogelijke
maatregelen zoals die op hoofdlijnen benoemd zijn in de Mededeling inzake een nieuw
migratie- en asielpact.4 In dit verband is het kabinet ook benieuwd of de Commissie dan opnieuw een voorstel
zal doen voor een herziening van de richtlijn 2002/90/EG.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De verwachting is dat de mededeling in het algemeen op steun kan rekenen van het EP
en de lidstaten omdat het enkel een toelichting betreft van de EU-richtlijn 2002/90/EG
en het Kaderbesluit 2002/946/EG.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
De aanbeveling raakt aan het beleidsterrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid
en recht. Op dit beleidsterrein heeft de Unie een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten
(zie artikel 4, lid 2, sub j, VWEU). Gelet op artikel 292 van het EU-Werkingsverdrag
is de Commissie bevoegd om terzake een dergelijke aanbeveling vast te stellen. Aanbevelingen
zijn juridisch niet bindend (artikel 288 VWEU). Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag
voor deze aanbeveling en heeft dan ook een positieve grondhouding ten aanzien van
de bevoegdheid.
b) Subsidiariteit
Mensensmokkel is een grensoverschrijdend delict en de aanpak van dit fenomeen is bij
uitstek een terrein waar Europese samenwerking en eenduidige uitleg van de Europese
regelgeving gewenst is en daar dragen deze richtsnoeren aan bij. Het kabinet heeft
dan ook een positieve grondhouding ten aanzien van subsidiariteit.
c) Proportionaliteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit.
In de richtsnoeren geeft de Commissie zijn interpretatie van de EU-regelgeving op
het gebied van mensensmokkel. Het is mede de taak van de Commissie om bij te dragen
aan een uniforme interpretatie van EU-regelgeving. Hoewel het kabinet het op onderdelen
niet eens is met de interpretatie die de Commissie wil nastreven, is het verschil
van mening niet zodanig dat daarmee strijdig wordt gehandeld met het proportionaliteitsbeginsel.
d) Financiële gevolgen
Indien de richtsnoeren budgettaire gevolgen hebben, zullen deze worden ingepast op
de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels inzake
budgetdiscipline. Het kabinet is van mening dat de financiële middelen voor de uitvoering
van deze richtsnoeren dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting
e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht
Er is geen toename van de regeldruk en administratieve lasten als gevolg van de Mededeling.
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
S.A. Blok, minister van Buitenlandse Zaken