Brief regering : Kabinetsreactie op de evaluatie van het Nederlandse beleid in de periode 2016-2019 ten aanzien van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) van de Europese Unie (EU)

Nr. 213 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 november 2020

Hierbij biedt het kabinet zijn reactie aan op de evaluatie van het Nederlandse beleid
in de periode 2016–2019 ten aanzien van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid
(GVDB) van de Europese Unie (EU) door de Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie
(IOB) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.1

Het kabinet wil allereerst graag zijn waardering uiten voor de grondige analyse en
aanbevelingen die de IOB heeft gepresenteerd. De IOB-evaluatie biedt goede handvatten
voor een inhoudelijke en praktische doorvertaling van het Nederlandse beleid ten aanzien
van het GVDB.

Het kabinet verwijst ook naar de kabinetsreactie op het AIV-briefadvies nummer 112
«Europese veiligheid: tijd voor nieuwe stappen»2 en de Defensievisie 20353, die deels dezelfde thema’s behandelen, en op belangrijke punten gelijk lopen met
deze kabinetsreactie.

In deze kabinetsreactie wordt na een korte inleiding per deelthema ingegaan op de
conclusies en aanbevelingen uit beide deelrapporten van de IOB.

Inleiding

Het GVDB is sinds 2016 in een stroomversnelling gekomen. Gelet op de groei van de
werkzaamheden op dit terrein, stelt de IOB dat hier voldoende capaciteit beschikbaar
voor moet worden gesteld. Dat is het kabinet met de IOB eens.

De IOB stelt dat Nederland in de geëvalueerde periode (tussen 2016–2019) een consistent
beleid heeft gevoerd ten aanzien van het GVDB, een herkenbaar profiel had en op een
aantal onderdelen uitgesproken was. In Brussel werd Nederland gezien als een invloedrijke
en constructieve speler, en wist op veel dossiers de beoogde resultaten te bereiken.
De samenwerking tussen de meest betrokken ministeries – het Ministerie van Buitenlandse
Zaken en het Ministerie van Defensie – en tussen Den Haag en de Permanente (Militaire)
Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU (P(M)VEU) in Brussel was goed en intensief.

De IOB stelt evenwel dat Nederland geen langetermijnvisie heeft ten aanzien van het
GVDB («een stip op de horizon») en een aantal strategische vraagstukken onbeantwoord
laat. Begrippen zoals strategische autonomie of een «Europa dat beschermt» worden
onvoldoende ingevuld. Er is meer sturing en politiek debat over de toekomst van het
GVDB, inclusief de relatie met de NAVO, nodig, aldus de IOB. Nederland grijpt te veel
terug op negatief geformuleerde uitgangspunten (geen Europees leger, geen groot Europees
militair hoofdkwartier en geen overlap met de NAVO). Het ontbreekt aan menskracht
en aan een geïnstitutionaliseerde plek voor strategische positiebepaling. De kennis
en het draagvlak binnen de ministeries over de ontwikkelingen op GVDB-terrein moeten
vergroot worden.

Het kabinet herkent zich in grote lijnen en op vele punten in de analyse, conclusies
en aanbevelingen van de IOB. Daarbij geldt wel dat de Nederlandse opstelling over
de rol van de EU op het gebied van veiligheid en defensie de afgelopen jaren geëvolueerd
en ambitieuzer geworden is. In het licht van onder meer de verslechterde veiligheidssituatie
en ingrijpende veranderingen in de geopolitieke verhoudingen, is een groter Europees
handelingsvermogen vereist. De proactieve inzet van het kabinet in onder meer de EU
GVDB-dossiers draagt daaraan bij.

Het kabinet staat voor een én-én-benadering, waarbij zowel het Gemeenschappelijk Veiligheids-
en Defensiebeleid (GVDB) van de EU als de NAVO worden versterkt. Beide organisaties
spelen, samen met bilaterale en andere multilaterale militaire samenwerkingsverbanden,
een cruciale rol voor de veiligheid van Europa en dus die van Nederland. De ambitie
inzake het GVDB voor de komende periode, is om nog meer in te zetten op een EU die
beter in staat is om op te treden als een geopolitiek speler en die, waar mogelijk
met partners en zo nodig zelfstandig, de Europese (veiligheids)belangen kan beschermen
en verdedigen. Het kabinet wil daarom de in EU- en NAVO-verband gemaakte afspraken
na komen. Dat betreft financiële afspraken, afspraken over capaciteiten en afspraken
over inzet en gereedheid.

Een versterking van het GVDB komt het handelingsvermogen van Europa ten goede en draagt
daarmee bij aan een sterkere Europese veiligheidsarchitectuur.

Daarmee wordt ook de NAVO versterkt, die nog steeds de hoeksteen is van ons veiligheidsbeleid.
Het bondgenootschap, en in het bijzonder de veiligheidsgarantie van de VS, is onmisbaar
voor de Europese veiligheid, met name waar het gaat om de collectieve territoriale
verdediging. Een geloofwaardige bijdrage van de Europese bondgenoten aan de NAVO,
in termen van cash, contributions and capabilities, is noodzakelijk om de NAVO te versterken en om in de toekomst een grotere verantwoordelijkheid
te kunnen nemen voor de Europese veiligheid, in samenwerking met de VS, met andere
strategische partners, of eigenstandig. Hetzelfde principe geldt voor de EU, waarin
de EU-lidstaten die deelnemen aan de Permanent gestructureerde samenwerking (PESCO)
zich gecommitteerd hebben aan een regelmatige verhoging van de defensie uitgaven,
gezamenlijke capaciteitsontwikkeling en bijdragen aan EU-missies en -operaties4.

De komende periode zet het kabinet – mede aangespoord door de aanbevelingen van de
AIV en de IOB – in op een doorvertaling van de ambitie en beleidsvoornemens ten aanzien
van het GVDB en de Europese veiligheid. De uitdaging daarbij is de ambities, beschikbare
middelen en personele inzet op elkaar af te stemmen.

Conclusies en aanbevelingen

Doelen en inzet van het beleid ten aanzien van het GVDB

Deelrapport 1 – Conclusie 1: Nederland voert een consistent beleid ten aanzien van
het GVDB, heeft een herkenbaar profiel en was op een aantal onderdelen uitgesproken.

Deelrapport 1 – Conclusie 2: Nederland heeft nog geen antwoord gedefinieerd op enkele
strategische vragen waardoor de rol van het GVDB in de Europese veiligheidsarchitectuur
niet wordt geëxpliciteerd en geoperationaliseerd.

Deelrapport 2 – Conclusie 1: Doordat strategische vraagstukken op Europees niveau
onbeantwoord blijven, is er geen logische vertaling van het politieke ambitieniveau
voor het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid naar civiele en militaire
capaciteiten. Ook het Nederlandse kabinet laat enkele strategische vragen onbeantwoord.

Het GVDB is – op basis van de EU Global Strategy van 2016 – in de periode die de evaluatie bestrijkt (2016–2019) in een stroomversnelling
terechtgekomen. Initiatieven zoals CARD, de Permanente gestructureerde samenwerking
(PESCO), het Europees Defensiefonds (EDF), de Military Planning and Conduct Capability (MPCC), en het Pact inzake het Civiele GVDB (in de IOB-evaluatie «Civiel Compact» genoemd) kwamen allemaal in deze periode tot stand met actieve Nederlandse betrokkenheid.5

Het kabinet deelt de inschatting van de IOB dat Nederland in deze periode over het
algemeen een proactieve en constructieve rol heeft gespeeld, heldere kaders heeft
gesteld en goede resultaten heeft geboekt. Ook is het de IOB erkentelijk dat de succesvolle
resultaten op deelterreinen en tijdens het Nederlandse voorzitterschap van de Raad
van de EU (onder meer inzake CARD, het EDF en het «Civiel Compact») worden gewaardeerd.

De koers en opstelling van het kabinet ten aanzien van het GVDB is positief en proactief,
maar ook realistisch. Deze koers is de afgelopen jaren, onder meer als gevolg van
de veranderende veiligheidscontext, geëvolueerd en ambitieuzer geworden. Nederland
wil zijn rol als betrouwbare gesprekspartner, en als voortrekker op een aantal thema’s
(onder meer inzake militaire mobiliteit, het Strategisch Kompas, de implementatie
van het «Civiel Compact»), vasthouden en versterken.

Er zijn de laatste jaren dus belangrijke stappen gezet om de samenwerking tussen de
lidstaten op het vlak van het GVDB te versterken. De verwachting is dat de onderhandelingen
over de Europese Vredesfaciliteit en het Europese Defensiefonds nog dit jaar worden
afgerond. Het ontwerp en de bouwstenen voor een ambitieus GVDB zijn daarmee zo goed
als klaar. Het kabinet legt daarom de komende periode de nadruk op een ambitieuze
invulling van deze instrumenten, het versterken van de coherentie ertussen, en het
bereiken van concrete resultaten. Dat doet het via drie sporen: commitment aan de
gemaakte afspraken, het proactief bijdragen aan de totstandkoming van het Strategisch
Kompas6 van de EU, en een doorvertaling van de EU-ambities en prioriteiten naar de Nederlandse
processen, bijdragen en capaciteiten. Hierbij blijft het kabinet oog houden voor het
verder versterken van de coördinatie met de NAVO-processen, -bijdragen en -capaciteiten.

Ten eerste moeten we de afspraken die in EU- en NAVO verband gemaakt zijn, nakomen.
Dat betreft financiële afspraken, afspraken over capaciteiten en afspraken over inzet
en gereedheid. Langjarig politieke duidelijkheid waarbij beleid en budget met elkaar
in balans zijn is wenselijk. Een volgend kabinet kan hierin, rekening houdend met
de beschikbare ruimte, keuzes maken. De aanzienlijke kloof, die nu bestaat tussen
het ambitieniveau van het GVDB en de daarvoor beschikbare militaire en civiele capaciteiten,
moet stelselmatig worden verkleind.

Ten tweede moet het Strategisch Kompas, op basis van een gedeelde dreigingsanalyse,
focus aanbrengen en in de tijd weggezette prioriteiten inzake crisisbeheersing, capaciteitsontwikkeling,
weerbaarheid en partnerschappen gaan stellen. Het kabinet hecht dan ook groot belang
aan, en is nauw betrokken bij, de totstandkoming van dit Strategisch Kompas, dat tijdens
het Franse EU-voorzitterschap in 2022 in werking moet treden.

Ten derde ziet het kabinet de concrete doorvertaling van de EU- en NAVO-ambities en
prioriteiten naar de Nederlandse processen, bijdragen en capaciteiten als een prioriteit.
Dat proces is momenteel gaande. Hierbij wordt gekeken naar missies en operaties, capaciteitsontwikkeling
en commandovoering, waaronder de Military Planning and Conduct Capability (MPCC). De bijdrage die de EU van Nederland verwacht (fair share), in missies, operaties en in de vulling van commandostructuren wordt hierin meegenomen.

De IOB beveelt aan om ook inzetscenario’s uit te werken voor gevallen waarin een eigenstandig
EU-optreden noodzakelijk zou zijn. Het kabinet is actief betrokken bij de discussies
die hierover op Europees vlak worden gevoerd. Zo zijn er binnen het EU Militair Comité
(EUMC) vijf scenario’s uitgewerkt, die vervolgens zijn door vertaald naar een lijst
met benodigde capaciteiten. Door de lijst af te zetten tegen de daadwerkelijk beschikbare
capaciteiten kunnen de tekorten worden geïdentificeerd en gerelateerd aan capaciteitsdoelstellingen.
Deze tekorten liggen onder andere op het gebied van strategische transportcapaciteit,
maritieme assets en medische evacuatie. Ook voor de civiele capaciteiten bestaat hiervoor een afgesproken
mechanisme (Civilian Capability Development Plan).

Het kabinet erkent het belang van strategische reflectie en beleidsbepaling inzake
de toekomstige ontwikkeling van het GVDB en de Europese veiligheidsarchitectuur. Het
stuurt en stimuleert deze reflectie op verschillende niveaus. Zowel binnen de Stuurgroep
Missies en Operaties (SMO), de Commissie Defensie en Internationale Aangelegenheden
(CDIA) als de Hoog ambtelijke Commissie EU (HCEU) vindt gestructureerd hoog ambtelijk
overleg plaats over internationale veiligheid.

Daarnaast vinden regelmatig formele en informele strategiesessies plaats, waarbij
zowel interne als externe denkkracht wordt gemobiliseerd. Ambtelijk staan Buitenlandse
Zaken en Defensie permanent in overleg («one team»), en het zogenaamde «recesoverleg» biedt een informeel forum voor strategisch overleg
tussen Buitenlandse Zaken, Defensie, de Permanente (Militaire) Vertegenwoordiging
bij de EU, en de Permante (Militaire) Vertegenwoordiging bij de NAVO.

Het kabinet stimuleert en financiert ook strategische reflectie via denktanks, kennisinstellingen
en ad-hoc evenementen. Zo werken Instituut Clingendael en The Hague Centre for Strategic Studies (HCSS) in het kader van het onderzoeksprogramma Progress aan door de Ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie geformuleerde onderzoeksvragen,
bijvoorbeeld ten aanzien van het onderwerp strategische autonomie. Eerder co-financierde
het kabinet via de European Council on Foreign Relations (ECFR) een onderzoeksprogramma rond European strategic sovereignty.

Het kabinet verwelkomt de aanbeveling om de SMO meer structureel te benutten voor
strategische discussies op hoog ambtelijk niveau over de Europese veiligheidsarchitectuur,
waar de EU, de NAVO, maar ook de informele samenwerkingsverbanden zoals het Europees
Interventie Initiatief (EI2), de Joint Expeditionary Force (JEF) en de Northern Group, toe behoren.

Het kabinet omarmt ook de IOB-aanbeveling om vaker op politiek niveau, in het kabinet
en in de onderraad Raad Defensie en Internationale Aangelegenheden (RDIA), over internationale
veiligheids- en defensievraagstukken te spreken.

De IOB stelt dat Nederland geen duidelijke positie of definitie heeft geformuleerd
ten aanzien van begrippen zoals Europese strategische autonomie, een Europa dat beschermt
of een Europese Defensie Unie. Hoewel er ook bij de EU en de meeste andere EU-lidstaten
nog geen gedeelde definitie bestaat, wordt wel nagedacht over de vormgeving van deze
begrippen. Voor het kabinet is strategische autonomie geen doel op zich, maar een
wijze waarop een weerbare EU vorm gegeven kan worden, die in staat is zijn eigen publieke
belangen te borgen.

Hierbij geldt voorts dat het kabinet de invulling van deze termen in een ruimer kader
ziet dan enkel het veiligheids- en defensiebeleid van de EU. Zo omvat strategische
autonomie onder meer ook economische en industriële aspecten. Onevenwichtige, strategische
economische afhankelijkheden kunnen ook de nationale respectievelijk de internationale
veiligheid raken (democratie, rechtsorde, stabiliteit, militair), evenals de bredere
politieke verhoudingen met EU- en derde landen. Dat heeft de COVID19-pandemie bevestigd.

In de visie van het kabinet gaat het in de context van het GVDB vooral over de ambitie
om de EU een groter handelingsvermogen te geven op het gebied van veiligheid en defensie
dan op dit moment het geval is. Het kabinet blijft daarbij het belang van samenwerking
met niet-EU-partners zoals de VS, het VK en Noorwegen benadrukken.

De EU kan daarnaast een belangrijke rol spelen als integrale veiligheidsactor omdat
deze over een brede en geïntegreerde gereedschapskist beschikt: variërend van het
voeren van politieke dialoog en het uitoefenen van politieke druk, het instellen van
sancties, handels- en investeringsbeleid, een uitgebreid civiel crisisbeheersingsinstrumentarium,
ontwikkelingssamenwerking, conflictpreventie, alsook instrumenten om onder meer hybride
en cyberdreigingen tegen te gaan. Naast de militaire dimensie, is daarom nadrukkelijk
ook de civiele dimensie van het GVDB van belang. Het civiele GVDB levert een significante
en unieke bijdrage aan de geïntegreerde aanpak van veiligheidsproblemen op het raakvlak
van interne en externe veiligheid. Het kabinet ziet de invulling van een «Europa dat
beschermt» dan ook nadrukkelijk in deze bredere beleidsinzet. Hierbij zijn onder meer
ook het Ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V) en het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat (EZK) nauw betrokken.

Nationaal krachtenveld en menskracht

Deelrapport 1 – Conclusie 3: Er is weinig tijd en menskracht om invulling te geven
aan strategische vraagstukken. Bovendien is er geen geïnstitutionaliseerd forum om
deze vraagstukken te bespreken.

Deelrapport 1 – Conclusie 4: De samenwerking tussen de Ministeries van Defensie en
Buitenlandse zaken is goed, de afstemming tussen de driehoek Den Haag en de Permanente
Vertegenwoordiging bij de EU en de Permanente Vertegenwoordiging bij de NAVO kan beter.

Deelrapport 2 – Conclusie 4: Nederland is een invloedrijke en actieve speler binnen
het GVDB, maar de implementatie van CARD, Pesco en het Civiel Compact staat nog onvoldoende
op de nationale politieke radar.

Het kabinet verwelkomt de aanbevelingen van de IOB over een versterking van de personele
capaciteit ten behoeve van het GVDB. Het GVDB was de afgelopen jaren zowel qua politiek
belang als qua nieuwe initiatieven en instrumenten in volle ontwikkeling. De personele
capaciteit op de meest betrokken departementen dient dat ook te reflecteren.

Zowel bij het Ministerie van Defensie als bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken
zijn de afgelopen jaren stappen gezet om de menskracht in dit beleidsdomein te versterken.
Bij Defensie is met de Defensienota 2018 (Kamerstuk 34 919, nr. 1) één miljoen euro extra geïnvesteerd in personele capaciteit voor het GVDB. De organisatie
beschikt hiermee sinds begin 2020 over een zogeheten «EU-netwerk» van tien medewerkers,
waarvan zes bij de Directie Internationale Aangelegenheden en vier bij andere directies,
die bijdragen aan de beleidsvorming en -uitvoering van het GVDB. Ook werkt er sinds
kort een tweede beleidsmedewerker van Defensie bij de Permanente Vertegenwoordiging
bij de EU. Bij Buitenlandse Zaken werd een bijkomende medewerker op dit beleidsdomein
aangetrokken. Daarnaast is er een aanzienlijk aantal medewerkers bij andere directies,
posten en dienstonderdelen die de opvolging van (deelaspecten van) het EU GVDB als
onderdeel van hun takenpakket hebben. Daarnaast is er ook bij andere departementen,
waaronder Justitie en Veiligheid, en Economische Zaken en Klimaat, menskracht beschikbaar
op dit beleidsdomein.

De werkzaamheden op het GVDB-terrein zullen de komende periode nog toenemen. De opvolging
van het groeiende aantal PESCO-projecten, het Europees Defensiefonds (EDF), de Europese
Vredesfaciliteit, en rapportageverplichtingen in het kader van onder meer CARD en
PESCO zullen menskracht vragen. Om hier een volwaardige en invloedrijke rol in te
kunnen blijven spelen, zal binnen de betrokken departementen menskracht moeten worden
vrijgemaakt.

De IOB stelt dat de samenwerking tussen de beleidsdirecties van Buitenlandse Zaken
en Defensie goed is, maar dat de afstemming tussen Den Haag en de Permanente (Militaire)
Vertegenwoordigingen bij de EU en de NAVO beter kan. Er vindt binnen deze vierhoek
dagelijkse afstemming plaats. Het periodieke «recesoverleg» brengt alle hoofdrolspelers
geregeld samen. De komende periode zal daarnaast gezocht worden naar manieren om de
samenwerking en aansturing verder te verbeteren. Een voorbeeld van een concrete recente
verbetering is de aanstelling van twee beleidsmedewerkers met een dubbelfunctie voor
zowel de PVEU als de PVNAVO. Overigens geldt dat Nederland, vergeleken met de meeste
andere EU-lidstaten en NAVO-bondgenoten reeds heel geïntegreerd samenwerkt, zowel
intra- als interdepartementaal.

Het kabinet erkent de behoefte om zowel binnen de eerst betrokken ministeries als
interdepartementaal, en ook richting het bredere publiek, de kennis van, en het draagvlak
voor het EU GVDB te vergroten. De terugkomdagen (bij Buitenlandse Zaken) en de EU-dagen
(bij Defensie) zijn relevante evenementen voor de eerst betrokken ministeries om de
kennis en kunde over het GVDB te vergroten. Interne en externe communicatie (onder
meer via de Veiligheidsdiplomaat en de Defensiekrant) voor en over het GVDB is een
prioriteit. Ook de informatievoorziening aan de Tweede Kamer draagt daaraan bij. De
komende periode wordt bezien hoe de communicatie en kennisvergroting op deze punten
nog verder kan worden verbeterd.

Internationaal krachtenveld en positionering Nederland

Deelrapport 1 – Conclusie 5: Nederland heeft een goede uitgangspositie in het door
Frankrijk gedomineerde krachtenveld maar gaat de Britten missen.

Deelrapport 2 – Conclusie 5: [...] Ook zijn Nederlanders ondervertegenwoordigd bij
de Commissie.

Het kabinet herkent de vaststelling dat Nederland als een kritische maar betrouwbare
en actieve partner wordt gezien. Het wil deze positie verder vasthouden en versterken,
en is zich daarbij bewust van het nieuwe krachtenveld post-Brexit, en het belang van
coalitievorming binnen de EU7. Het kabinet is het eens met de IOB-aanbeveling om in dat licht de banden met Frankrijk,
dat op GVDB een zeer belangrijke rol speelt, verder te intensiveren, alsook met Duitsland,
en doet dat al geruime tijd. Nederland zal daarnaast in EU-verband ook regelmatig
met andere groepen van lidstaten blijven optrekken, zoals de Benelux-landen of de
noordelijke EU-lidstaten.

Het kabinet onderhoudt goede contacten op alle niveaus met de EU-instellingen en de
EU-lidstaten op GVDB-terrein. Het werk van de Ambassades en Permanente Vertegenwoordigingen,
alsook het netwerk van Defensie Attachés zijn, aangevuld met directe contacten met
andere Europese hoofdsteden, belangrijk voor een succesvol opereren van Nederland
bij de onderhandelingen in Brussel over GVDB- dossiers. Het kabinet zet zich ervoor
in om dit – ook in deze COVID-19 periode – structureel te onderhouden, door optimaal
gebruik te maken van onder andere videoconferenties.

Het kabinet deelt de overtuiging dat strategische plaatsingen en detacheringen ten
behoeve van het GVDB van groot belang zijn, onder meer om de informatiepositie van
Nederland ten aanzien van het GVDB, en in bredere zin de Europese veiligheid, te versterken.
Enkele recente detacheringen (onder meer op de post van Security Policy Director) bij de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) illustreren dit. Het kabinet wil
de komende periode ook inzetten op detacheringen en plaatsingen bij het nieuwe Directoraat-Generaal
Defence Industry and Space (DG DEFIS) van de Europese Commissie, het Europees Defensie Agentschap (EDA) en bij
strategische partners zoals bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland.

In de praktijk blijft snel inspelen op kansen die zich in dit verband voordoen nog
te vaak stuiten op financiële en personele knelpunten en praktische bezwaren. Zo zijn
zowel bij Buitenlandse Zaken als bij Defensie de middelen beperkt voor (tijdelijke)
plaatsingen en detacheringen (van beleidsmedewerkers), en is de focus breder dan het
GVDB. Beide ministeries zouden baat hebben bij een duidelijke visie en een goede interne
afstemmingsstructuur hieromtrent.

Het kabinet onderschrijft de analyse van het IOB inzake het relatief lage aantal onafhankelijke
experts dat Nederland op dit moment levert voor de beoordeling van EDIDP/EDF-projectvoorstellen.
Vanuit de Interdepartementale Coördinatiegroep Europese Defensiesamenwerking wordt
de oproep voor experts vanuit de Commissie dan ook zo breed mogelijk gedeeld in de
relevante fora. Of experts zich vervolgens aanmelden, ligt deels buiten de invloedssfeer
van rijksoverheid.

Zowel voor PESCO, CARD als het Pact inzake het Civiele GVDB, geldt dat beleidsmedewerkers
van onder meer Buitenlandse Zaken en Defensie hier proactief aan werken en de coherentie
tussen de relevante instrumenten bewaken. Waar Nederland tijdens zijn voorzitterschap
van de Raad van de EU in 2016 een aanjager was van wat inmiddels CARD is geworden,
is CARD nu – als EU-instrument – centraal belegd bij het EDA. CARD is daarmee in een
uitvoeringsfase beland waarin veelal technische sturing en informatiedeling vereist
is. Zowel voor CARD, PESCO als het Pact inzake het Civiele GVDB geldt dat een blijvende
nationale politieke en beleids-betrokkenheid wenselijk is om de uitvoering strategisch
op te blijven volgen en bij te sturen waar nodig. Daarnaast zou de Raad van de EU
een grotere rol kunnen spelen om blijvende betrokkenheid en coherentie op Europees
niveau, ook in relatie tot de NAVO, te waarborgen. Hier heeft Nederland in relatie
tot PESCO, samen met enkele andere lidstaten, reeds voor gepleit.

Het kabinet wil de Nederlandse voortrekkersrol in het verbeteren van de militaire
mobiliteit in EU- en NAVO-verband behouden. Om de rol van aanjager internationaal
op een geloofwaardige manier te kunnen blijven oppakken, dient Nederland nationaal
de gemaakte afspraken niet enkel uit te voeren, maar een voorbeeldfunctie te vervullen.
Dit vergt een overheid brede aanpak, en nauwe civiel-militaire samenwerking. Er zijn
nationaal reeds concrete resultaten geboekt, waaronder een centraal contactpunt, een
innovatief systeem voor grensoverschrijdend militair vervoer (iHNS), permanente diplomatieke
clearances voor alle EU-lidstaten en NAVO-bondgenoten en het versnellen van het spoorvervoer
van en naar de door de Verenigde Staten gebruikte basis te Eygelshoven. Het kabinet
werkt momenteel aan een nationaal plan voor militaire mobiliteit. Deze wordt, evenals
de nationale knelpuntenanalyse van de Nederlands infrastructuur (het verschil tussen
de civiele en militaire vereisten), met uw Kamer gedeeld.

Rol van de Militaire Plannings- en uitvoeringscapaciteit (MPCC)

Deelrapport 1 – Conclusie 1 – Aanbeveling MPCC: Bepaal wat het MPCC in de toekomst
moet kunnen in het licht van de debatten over strategische autonomie en «een Europa
dat beschermt». Grijp hiervoor eventueel de evaluatie van het MPCC in 2020 aan. Houd
echter ook de kritische blik vast als het gaat om het huidige presteren van het MPCC,
mede aan de hand van de geplande evaluatie.

De IOB stelt terecht dat Nederland in 2016 duidelijk stelling nam tegen ideeën van
sommige lidstaten voor een groot militair EU-hoofdkwartier. In de daaropvolgende periode
stemde Nederland in met een kleinschalige Military Planning and Conduct Capability, die in 2017 werd opgericht. De MPCC was in eerste instantie verantwoordelijk voor
de planning en aansturing van non-executieve EU-trainingsmissies; dat wil zeggen militaire
trainingsmissies. In 2018 werd besloten de MPCC uit te breiden8, onder meer zodat deze beter op een civiel-militaire, geïntegreerde manier kan samenwerken
met de Civil Planning and Conduct Capability (CPCC), dat de civiele EU-missies aanstuurt. De MPCC zou met de nieuwe taakstelling
naast een beperkt aantal non-executieve trainingsmissies ook één kleine executieve
missie van de grootte van een EU-Battlegroup (maximaal 2500 man) moeten kunnen plannen en aansturen9. De MPCC bestaat op dit moment uit een maximum van 60 permanente stafleden en 94
oproepbare krachten. Op dit moment wordt ongeveer twee derde van het aantal staffuncties
ingevuld door de lidstaten.

De evaluatie van de MPCC zal naar verwachting vanaf eind 2020 en in 2021 plaatsvinden.
Op basis daarvan zal over de verdere ontwikkeling van de MPCC gesproken worden. Het
kabinet is voorstander van een versterkte MPCC, dat nauw samenwerkt met de Civil Planning and Conduct Capability (CPCC) en op militair-strategisch niveau (als operationeel hoofdkwartier) missies en operaties kan plannen en aansturen, als alternatief, op termijn, voor
de vijf nationale operationele hoofdkwartieren die lidstaten beschikbaar stellen voor
het aansturen van EU- missies en -operaties. Het zou de EU beter in staat stellen
zelfstandig op te kunnen treden, en daarmee het handelingsvermogen van de EU verder
versterken.

Het kabinet wil daarom, met inachtneming van de resultaten van de evaluatie, bezien
op welke wijze een versterkte MPCC het vermogen van de EU kan vergroten om, in het
kader van een geïntegreerde benadering, effectief en slagvaardig te reageren op de
verschillende stadia van conflicten en crises.

Daarbij dient wat het kabinet betreft ook aandacht te zijn voor de vormgeving van
de samenwerking van de MPCC met de NAVO en strategische niet-EU-partners zoals het
VK. Onnodige duplicatie met NAVO-structuren dient te worden vermeden, rekening houdend
met verschillen in omvang en takenpakket. Het kabinet is voorstander van het benutten
van de Berlijn+ afspraken, die inhouden dat de EU gebruik kan maken van NAVO-commandostructuren,
maar is zich ook bewust van de beperkingen daartoe.

De MPCC zou in de toekomst eventueel ook, in navolging van het AIV-advies, en naar
analogie met de Berlijn+ afspraken binnen de NAVO, ten bate van missies of operaties
van een kleinere groep lidstaten (coalitions of the willing) kunnen worden ingezet. Het kabinet is bereid, in de context van de doorontwikkeling
van de MPCC, te bekijken of en hoe dit vorm zou kunnen krijgen.

Coherentie militaire instrumenten (PESCO, CARD, EDF) en rol van het EDA

Deelrapport 2 – Conclusie 2: Door de gelijktijdige (door)ontwikkeling van het CDP,
CARD, Pesco en het Europees Defensiefonds sluiten de instrumenten op dit moment niet
altijd goed op elkaar aan.

Deelrapport 2 – Conclusie 3: De snelle ontwikkeling van de militaire instrumenten
ging in Nederland soms ten koste van de interdepartementale afstemming en de aandacht
voor de coherentie tussen de initiatieven.

Deelrapport 2 – Conclusie 5: Het Nederlandse kabinet heeft nog geen positie ingenomen
over de gewenste rolverdeling tussen de Europese Commissie en het Europees Defensieagentschap
op het gebied van militaire capaciteitenontwikkeling. [...]

Zoals eerder vermeld, zal het te ontwikkelen Strategisch Kompas, op basis van een
gedeelde dreigingsanalyse, focus aanbrengen en in de tijd weggezette prioriteiten
inzake crisisbeheersing, capaciteitsontwikkeling, weerbaarheid en EU-partnerschappen
gaan stellen. Het Strategisch Kompas moet op die manier ook de coherentie tussen de
verschillende instrumenten – onder meer het CDP, CARD, PESCO en het EDF – verbeteren.
Het kabinet hecht dan ook groot belang aan, en is nauw betrokken bij, de totstandkoming
van dit Strategisch Kompas.

Het kabinet steunt de aanbeveling om kritisch te kijken naar de 47 opgestarte PESCO-projecten.
Nederland is voorstander van het samenvoegen van gelijksoortige projecten als hierdoor
schaalvoordelen worden bereikt of duplicatie wordt tegengegaan. Ook moet de mogelijkheid
bestaan een PESCO-project te beëindigen indien het beoogde resultaat niet wordt behaald,
met respect voor de bevoegdheden van de betrokken lidstaten10. Parallel aan de strategische herziening van PESCO die momenteel plaatsvindt in EU-context
houdt Nederland de komende periode de PESCO-projecten waar het aan mee doet opnieuw
tegen het licht.

Nederland vindt het in dit kader vooral van belang dat de PESCO-projecten bijdragen
aan het wegnemen van de Europese capaciteitstekorten (idealiter van zowel de EU als
de NAVO), dat zij bijdragen aan de nationale Defensiebehoefte en dat zij coherent
zijn en blijven met de prioriteiten van het GVDB. Ook hieraan moet het Strategisch
Kompas gaan bijdragen.

De samenwerking binnen het EDF kan niet los gezien worden van de andere instrumenten
inzake capaciteitsontwikkeling en -planning. In de Interdepartementale Coördinatiegroep
voor Europese Defensiesamenwerking komt daarom ook PESCO aan de orde. Het kabinet
staat positief tegenover de IOB-aanbeveling om de ICG ook te benutten voor advisering
met betrekking tot de PESCO-projectselectie, waarbij de aansluiting van PESCO-projectvoorstellen
bij de Defensiebehoefte een randvoorwaarde is voor Nederlandse deelname. De resultaten
van CARD, dat inzicht geeft in het Europese capaciteitenlandschap en mogelijkheden
voor samenwerking identificeert, worden daarin meegenomen.

De programmering van het EDF komt onder meer in de expert group EDF aan bod, waarin het overkoepelende en het jaarlijkse werkprogramma wordt besproken
en opgesteld. Nederland neemt deel aan deze groep en vervult er een actieve rol. De
militaire capaciteitenbehoefte en het wegnemen van EU- capaciteitstekorten is daarbij
leidend. Daarbij geldt wel dat militaire capaciteitenbehoeftes en industriële belangen
wat Nederland betreft zo veel mogelijk met elkaar in lijn dienen te zijn, waardoor
een win-win situatie ontstaat. Het kabinet hecht groot belang aan het behoud van een
eigen technologische en industriële basis, zoals in de Defensie Industriestrategie
2018 is vastgesteld.

Nederland acht de rol van het EDA in relatie tot het EDF van belang.

Het EDA beschikt over de nodige militaire expertise, onder meer vanuit zijn rol in
CARD, in het CDP, en als PESCO-secretariaat, die onontbeerlijk is voor een goed onderbouwd
EDF-werkprogramma. Op basis hiervan kan het EDF-budget optimaal worden ingezet.

De rollen van het EDA en de Commissie zijn vastgelegd in het Verdrag betreffende de
Europese Unie (VEU). Nederland hecht in algemene zin veel waarde aan het EDA vanwege
de bovengenoemde expertise, en omdat het een lidstaat-gedreven samenwerkingsplatform
is. Tegelijkertijd heeft de Europese Commissie een centrale rol bij de programmering
en uitvoering van het EDF. De Commissie is momenteel veel personeel aan het werven
om haar expertise op defensie-industrieel terrein te vergroten om zo het EDF-werkprogramma
en budget zo effectief mogelijk in te kunnen vullen. In het licht van deze verschuiving
zet Nederland in op nauwe samenwerking met zowel EDA als de Commissie.

Uitvoering van het Pact inzake het Civiele GVDB («Civiel GVDB Compact»)

Deelrapport 2 – Conclusie 4: Nederland is een invloedrijke en actieve speler binnen
het GVDB, maar de implementatie van CARD, Pesco en het Civiel Compact staat nog onvoldoende
op de nationale politieke radar.

Aanbeveling: Houd de Nederlandse voortrekkersrol vast bij de implementatie van CARD,
militaire mobiliteit en het Civiel Compact. Breng in kaart hoe en op welke termijn
Nederland kan voldoen aan de gemaakte afspraken.

Het Pact inzake het civiele GVDB, vertaalt de ambities van de EU Global Strategy naar concrete politieke toezeggingen om civiele GVDB-missies krachtiger en doeltreffender
te laten optreden. Het civiele GVDB is een uniek crisismanagement instrument waarmee
de EU zich onderscheidt van andere veiligheidsactoren. Van de zeventien lopende GVDB-missies
en -operaties zijn er elf civiel van aard met als mandaat monitoring van vredesprocessen,
conflictresolutie en stabilisatie of capaciteitsopbouw. Deze missies – allen ontplooid
in het directe nabuurschap van de EU – dragen bij aan het aanpakken van veiligheidsproblemen
op het snijvlak van interne en externe veiligheid11.

De civiele missies zijn een belangrijk soft power instrument, vaak gericht op capaciteitsopbouw en preventie. Hiervoor zet het civiele
GVDB-capaciteiten in op het terrein van onder andere grensmanagement, politie, rechtsstaat,
contraterrorisme en hervormingen van de veiligheidssector. Deze expertise is schaars
en wordt ook ingezet voor nationale taken of andere internationale opdrachten (onder
meer voor het Europese grens- en kustwachtagentschap FRONTEX). Er bestaat op Europees
niveau geen financiële stimulans of ondersteuningsinstrument voor het civiele GVDB.
De lidstaten zelf zijn (financieel) verantwoordelijk voor de ontwikkeling van de capaciteiten
die in civiele missies worden ingezet.

Nederland is een sterke voorstander van de geïntegreerde benadering van de EU ten
aanzien van conflict- en crisisbeheersing. Daarom spant het kabinet zich in voor de
versterking van het civiele GVDB. Zo speelde Nederland een actieve rol bij de totstandkoming
van het Civiel GVDB Compact. Hierbij hechtte Nederland veel waarde aan een inclusief
proces met draagvlak bij alle lidstaten, instellingen en agentschappen. Dit heeft
geresulteerd in een hoog ambitieniveau.

Lidstaten, instellingen en agentschappen hebben een gedeelde verantwoordelijkheid
bij de implementatie van het Civiel GVDB Compact. Om de in het Compact gemaakte afspraken
in 2023 te realiseren dienen beleids- en besluitvormingsprocessen en de financiering
van het civiele GVDB in een aantal EU-lidstaten te worden aangepast. Om de collectieve
inspanningen voor de implementatie van het Civiel GVDB Compact te versterken worden
door de EDEO in samenwerking met de lidstaten concepten voor aanpak van een aantal
nieuwe dreigingen (o.a. hybride dreigingen, terrorisme, cyber) uitgewerkt. Ook worden
de wervings- en selectieprocedures voor de uitzending van experts aangepast. Tenslotte
nemen EDEO en de EU-lidstaten concrete stappen om de uit te zenden experts op adequate
wijze te trainen.

Om de implementatie van het Civiel GVDB Compact te versterken kunnen EU-lidstaten
een Nationaal Implementatieplan (NIP) opstellen. Hoewel het opstellen van een NIP
niet verplicht is, hebben alle EU-lidstaten aangegeven een NIP voor het einde van
2020 te presenteren. Op dit moment hebben negentien lidstaten hun NIP gepresenteerd.
De individuele NIP’s zijn opgesteld in lijn met de ambities en mogelijkheden van de
individuele lidstaten. In aanloop naar de jaarlijkse herzieningsconferentie zorgt
EDEO voor de stroomlijning van de informatie over de inspanningen en resultaten van
de EU-lidstaten om het Civiel GVDB Compact te implementeren. Deze informatie wordt
door EDEO gepresenteerd in Civilian Annual Report on Capabilities. Daarnaast werd, ter ondersteuning van de implementatie van het Civiel GVDB Compact,
op initiatief van Duitsland een European Centre of Excellence (CoE) for Civilian Crisis Management opgericht in Berlijn.

Bij de implementatie van het Civiel GVDB Compact spelen onder meer ook het Ministerie
van Justitie en Veiligheid en de Koninklijke Marechaussee een belangrijke rol. In
het Nederlandse NIP (december 2019) heeft het kabinet concrete doelstellingen geformuleerd
teneinde het aantal nationale experts ingezet in de civiele GVDB-missies te verhogen.
Met 39 uitgezonden civiele experts bevindt Nederland zich momenteel op de achtste
plek op de lijst van EU-lidstaten die met gedetacheerd personeel bijdragen aan de
civiele GVDB-missies. Nederland draagt ook met twee experts bij aan het CoE in Berlijn.

Nederland beoogt om het aantal experts in strategische en senior functies te verhogen.
Daarvoor zullen wervings- en selectieprocedures aangepast worden. De kandidaten zullen
relevante trainingen en opleidingen volgen. Nederland zal de mogelijkheden verkennen
voor gezamenlijke trainingen en verdere samenwerking met andere EU-lidstaten op dit
terrein, naar voorbeeld van de samenwerking tussen de Nederlandse en Duitse politie
op het gebied van trainingen. Het kabinet zal zich bovendien actief blijven inzetten
voor het verhogen van het aantal vrouwen in diverse missies, waaronder ook de civiele
GVDB-missies12. Mede door de Nederlandse inzet werd aandacht voor de verhoging van het aantal vrouwen
in civiele GVDB-missies nadrukkelijk opgenomen in het Civiel GVDB Compact. Nederland
stelt het goede voorbeeld door verhoudingswijs relatief veel vrouwen uit te zenden.
Tenslotte zal Nederland – net zoals bij de totstandkoming van het Civiel GVDB Compact
– een aanjagende rol blijven spelen in de verdere borging van de geïntegreerde benadering
van de EU, onder meer bij het vaststellen van mandaten van civiele GVDB-missies. Zo
pleit Nederland voor een gecoördineerde en coherente EU-inzet in de Sahel, waarbij
de militaire en civiele GVDB-missies in de regio goed ingebed zijn in het bredere
EU-Sahelbeleid.

Afsluiting

De evaluatie van de IOB bevat vele waardevolle inzichten en nuttige aanbevelingen,
die het kabinet bij de verdere invulling, totstandkoming en opvolging van het nagestreefde
Nederlandse doel ten aanzien van het EU GVDB ter harte zal nemen.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

De Minister van Defensie, A.Th.B. Bijleveld-Schouten

Bijlage I

Een overzicht van de voornaamste nieuwe initiatieven en instrumenten die sinds 2016
tot stand kwamen binnen het GVDB:

• De Coordinated Annual Review on Defence (CARD) ging in 2017 van start. Via CARD wordt, met het Europese Defensie Agentschap,
in kaart gebracht welke militaire capaciteiten ontbreken en ontwikkeld moeten worden.

• Permanente Gestructureerde Samenwerking (PESCO): 25 van de 27 lidstaten hebben zich
eind 2017 binnen PESCO gecommitteerd aan nauwere defensiesamenwerking (zowel operationeel
als op capaciteitsontwikkeling). Omvat zowel bindende engagement als projecten. Er
zijn inmiddels 47 PESCO-projecten opgestart waarin groepen van PESCO-leden samenwerken.
Nederland doet mee aan tien PESCO-projecten en is trekker van het PESCO-project over
militaire mobiliteit. Voor dit laatste kwam een EU Action Plan tot stand, en is 1,5 miljard euro bestemd in het Meerjarig Financieel Kader (MFK)
2021–2027.

• Het Europees Defensiefonds (EDF): Als onderdeel van het door de Europese Raad overeengekomen
Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2021–2027 is een bedrag van 7 miljard euro bestemd
voor grensoverschrijdende samenwerking inzake onderzoek en ontwikkeling van nieuwe
militaire technologie en capaciteiten. Het EDF wordt door de Europese Commissie beheerd.

• In 2017 werd de Military Planning and Conduct Capability (MPCC) voor de planning en aansturing van militaire (trainings)missies opgericht.
In 2018 werd het mandaat van de MPCC uitgebreid.

• In het Pact inzake het civiele GVDB van 2018 committeren de Raad en de EU-lidstaten
zich eraan het civiele GVDB doeltreffender te maken en hun capaciteiten voor de inzet
in civiele GVDB-missies te verbeteren en versterken. Tevens committeren de Raad en
de lidstaten zich aan het bevorderen van synergie en complementariteit van de militaire
en civiele dimensie van het GVDB, evenals aan de versterkte samenwerking tussen de
civiele GVDB-missies, JBZ-actoren en de betrokken Commissiediensten.

• Een Europese Vredesfaciliteit (EPF): Als onderdeel van het door de Europese Raad overeengekomen
Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2021–2027 wordt voor de EPF 5 miljard euro (vaste
prijzen 2018) beschikbaar gesteld in de komende zeven jaar. Het betreft een nieuw
intergouvernementeel financieel instrument, buiten de EU-begroting, dat zowel de financiering
van de gemeenschappelijke kosten van EU-missies en operaties (het huidige Athena-mechanisme)
als het ondersteunen van vredesondersteuningsoperaties van derden (de huidige African Peace Facility) samenbrengt en hervormt. Het Raadsbesluit voor de oprichting van de EPF wordt naar
verwachting in de komende maanden afgerond.