Brief regering : Voortgang diverse onderwerpen mestbeleid

Nr. 376 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 oktober 2020

Met deze brief informeer ik uw Kamer over diverse onderwerpen met betrekking tot het
mestbeleid. Het betreft het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn, technische borging
van mestverdunning bij gebruik van de sleepvoet, het rapport over marktwerking in
het fosfaatrechtenstelsel, mijn voornemen voor de equivalente maatregel «opbrengstafhankelijke
stikstofgebruiksnormen», de actualisatie van de excretieforfaits, een advies van de
Commissie Deskundige Meststoffen (CDM) over de omgang met droogte in 2020 en het aantal
aanvragen voor derogatie in 2020.

Zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn 2022–2025

Onlangs heb ik u de contouren geschetst voor het nieuwe mestbeleid in mijn brief over
de herbezinning mestbeleid (Kamerstuk 33 037, nr. 321). Indien de contouren de instemming kunnen hebben van uw Kamer, zullen deze de basis
vormen van het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn. Deze richtlijn verplicht lidstaten
om elke vier jaar bij de Europese Commissie een actieprogramma in te dienen (artikel
5 van de Nitraatrichtlijn), waarin de maatregelen beschreven worden ter verwezenlijking
van het doel van die richtlijn, te weten het voorkomen en verminderen van waterverontreiniging
veroorzaakt door nitraten uit agrarische bron. Het actieprogramma is erop gericht
stappen te nemen in het mestbeleid die ervoor zorgen dat de waterkwaliteit in Nederland
verbetert, de nitraatconcentratie onder de 50 mg/l komt in het bovenste grondwater,
er geen verslechtering van de waterkwaliteit optreedt en een goede landbouwpraktijk
wordt bedreven. Hiermee dient eutrofiëring van het oppervlaktewater te worden tegengegaan.
Ook dient het actieprogramma eraan bij te dragen dat de doelen van de Kaderrichtlijn
Water (ook voor drinkwater) gehaald worden en alle benodigde maatregelen daartoe uiterlijk
in 2027 worden genomen.

Met het opstellen van een nieuw actieprogramma voldoet Nederland aan de verplichtingen
van de Nitraatrichtlijn. Het huidige zesde actieprogramma loopt tot en met 31 december
2021. Uiterlijk op die datum moet Nederland het zevende actieprogramma Nitraatrichtlijn
voor de periode 2022–2025 bij de Europese Commissie indienen. Het actieprogramma zal
in samenloop met de Stroomgebiedsbeheersplannen tot stand komen.

Daarnaast zijn dossiers als het stikstofdossier, het klimaatdossier, het Nationaal
Programma Landbouwbodems en de biodiversiteitsdoelen actueel. In het kader van de
integraliteit van beleid die ik nastreef zal ik daarmee uiteraard rekening houden
bij de uitwerking van het actieprogramma gericht op maatregelen ter voorkoming en
vermindering van de waterverontreiniging uit agrarische bron. Deze integraliteit houd
ik ook in de gaten bij de uitwerking van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, de
transitie naar de kringlooplandbouw en de Delta Aanpak Waterkwaliteit. Omdat de verantwoordelijkheden
bij zowel Rijk als medeoverheden zijn belegd, trek ik hierin samen op met de betrokken
medeverantwoordelijke overheden. Ook zal het initiatief genomen worden om ketenpartijen
te betrekken.

Om een lange termijn perspectief voor de sector te kunnen genereren vanuit de herbezinning
op het mestbeleid, en om bij te dragen aan de doelen gesteld in de Kaderrichtlijn
Water met als ijkpunt 2027, heb ik besloten de invulling van zowel het 7e als 8e actieprogramma nu gelijktijdig op te pakken. Hierbij werk ik het 7e actieprogramma (de periode 2022–2025) concreet uit, en zal ik de inzet van het mestbeleid
voor het 8e actieprogramma op hoofdlijnen beschrijven. In de periode voorafgaand aan de ingang
van het 8e actieprogramma, zal een verdere uitwerking van de hoofdlijnen worden voorbereid voor
de periode 2026–2029.

De periode tot en met het einde van dit jaar zal ik gebruiken om in overleg met de
agrarische sector, waterschappen, provincies en andere stakeholders te komen tot een
ontwerp 7eactieprogramma, inclusief de doorkijk naar het 8e actieprogramma. Het ontwerpprogramma vormt vervolgens de basis voor de gesprekken
met de Europese Commissie én voor de verplichte milieueffectrapportage die ik voornemens
ben begin 2021 te starten. Mijn inzet is erop gericht het definitieve actieprogramma
na de zomer van 2021 aan u aan te bieden en aan de Europese Commissie toe te zenden.
Ik zal u in de komende periode blijven informeren over de voortgang van de totstandkoming
van het actieprogramma.

Technische borging mestverdunning bij gebruik sleepvoetbemester

Eerder heb ik bij uw Kamer aangekondigd dat de beoogde borging van de aan het gebruik
van de sleepvoetbemester verbonden eis om drijfmest te verdunnen, uitgewerkt wordt
in 2019 (Kamerstuk 33 037, nr. 346). Praktijkonderzoek uit Proeftuin Veenweiden heeft aangetoond dat door gebruik te
maken van de zogenaamde EC-meter, die de elektrische geleidbaarheid van een vloeistof
meet, de mate van verdunning van de mest relatief goedkoop kan worden gemeten
1. Het vervolgonderzoek naar de nauwkeurigheid en bruikbaarheid van deze methode is
vertraagd en wordt, parallel aan het onderzoek naar de emissiereductie bij verdunning
van mest bij gebruik van de zodenbemester, komend jaar uitgevoerd. Het ontwikkelen
van een goed uitgewerkte borgingsmethode is temeer van belang aangezien het verdunnen
van mest ook op zand- en lössgrond voorzien is in het kader van de structurele aanpak
stikstof. Voor meer inhoudelijke informatie hierover verwijs ik u graag naar een eerder
advies van de CDM2. Ik ben dan ook voornemens de resultaten van het eerder genoemde onderzoek af te
wachten, en op basis van deze hiervan een borgingssystematiek verder uit te werken
in de loop van 2021.

Advies evaluatie en actualisatie stelsel stikstofgebruiksnormen en stikstofwerkingscoëfficiënten

In het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn 2018–2021 (hierna: 6e AP) is aangekondigd dat een evaluatie en actualisatie zal worden uitgevoerd naar
het huidige stelsel van stikstofgebruiksnormen en stikstofwerkingscoëfficiënten. Ik
heb de CDM gevraagd hierover advies uit te brengen. Het advies wordt in twee delen
uitgebracht en ik bied u hierbij het eerste advies aan. De CDM geeft aan dat het stikstofgebruiksnormenstelsel
eerder door haar als effectief is beoordeeld (Analyse van het instrumentarium van
het mest- en ammoniakbeleid; CDM-advies; 28 oktober 2016), maar adviseert wel de stikstofgebruiksnormen
te herzien op basis van onder andere de op gewasniveau afgeleide gebruiksnormen en
de hoeveelheid dierlijke mest die toegepast wordt. Dit omdat in het zuidelijk zand
en löss gebied de uitspoeling gemiddeld op gebiedsniveau boven de 50mg nitraat/l uitkomt.
Ook adviseert de CDM om een nadere analyse uit te voeren van mogelijke oplossingsrichtingen,
voor die gebieden waar de waterkwaliteitsdoelstellingen niet zijn gerealiseerd. Deze
opdracht zal op korte termijn aan de CDM worden verleend (deel twee). Ik betrek de
CDM-adviezen bij het opstellen van het 7e en 8e actieprogramma.

Equivalente maatregel opbrengstafhankelijke stikstofgebruiksnormen

In mijn brief van 18 mei 2020 (Kamerstuk 33 037, nr. 368) heb ik aangegeven dat de tijdelijk voortgezette equivalente maatregel «opbrengstafhankelijke
stikstofgebruiksnorm bij bovengemiddelde gewasonttrekking» per 1 januari 2022 komt
te vervallen in het kader van o.a. de actualisatie van het stelsel van stikstofgebruiksnormen.
Op basis van het eerste advies over de actualisatie van het stelsel van stikstofgebruiksnormen
kan ik op dit moment nog geen conclusie over al dan niet voortzetting van deze maatregel
trekken. Het tweede advies over de actualisatie van het stikstofgebruiksnormenstelsel
én de analyse door Wageningen Universiteit en Research van het vierjaarlijkse rapport
«Landbouwpraktijk en Waterkwaliteit in Nederland: toestand en trends, 2020» (aangekondigd
in Kamerstuk 33 037, nr. 360) zal ik bij mijn besluit over voortzetting betrekken evenals mijn inzet op vereenvoudiging
van het mestbeleid, het aantal deelnemers in de afgelopen jaren en de uitvoeringslasten
bij RVO.

Actualisering forfaitaire excretienormen

Op 18 oktober 2019 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de actualisering van de forfaitaire
excretienormen. Per 1 januari jl. zijn voor een groot aantal diercategorieën de forfaitaire
excretienormen geactualiseerd. De categorieën in de vleesveehouderij, melkveehouderij,
biologische veehouderij en de regeling voor zelfzuivelaars zijn echter ongewijzigd
gebleven vanwege de uitkomsten van de consultatie en het feit dat het aantal fosfaatrechten
zich nog boven het productieplafond bevindt. Met deze brief wil ik u informeren over
de stand van zaken van de categorieën die op 1 januari jl. niet zijn geactualiseerd.

Ten aanzien van de vleesvee- en kalverhouderij hebben afgelopen periode overleggen
plaatsgevonden met vertegenwoordigers van de sector en leden van de CDM om te onderzoeken
of meer praktijkgegevens kunnen worden gebruikt bij het berekenen van de excretieforfaits
en of een aanpassing in de categorie-indeling mogelijk en gewenst is. Uit deze gesprekken
concludeert de CDM dat er aanleiding is om een review uit te voeren op de data die
zij gebruiken voor het vaststellen van de forfaits voor vleesvee en kalveren. Deze
review wordt in samenwerking met de sector uitgevoerd. Dit heeft wel tot gevolg dat
de CDM niet op korte termijn een advies kan geven over de actualisering van de forfaits
voor vleesvee en kalveren en dat actualisering per 1 januari 2021 voor deze categorieën
niet meer haalbaar is. Ik heb daarom besloten deze actualisatie te richten op invoering
per 1 januari 2022.

Ten aanzien van de melkveehouderij heeft de CDM geconcludeerd, naar aanleiding van
gesprekken met de sector, dat er goede reden is om te veronderstellen dat steeds meer
melkveehouders voor een ander, nutriëntenrijker rantsoen kiezen om een hogere melkproductie
te bereiken. Dit is niet in het vorige advies meegenomen. Daar komt bij dat het huidige
advies van de CDM gebaseerd is op data uit de periode 2015–2017, terwijl inmiddels
ook data over 2018 en 2019 beschikbaar zijn. Daarom heb ik de CDM gevraagd een nieuw
advies op te stellen waarin bovengenoemd inzicht wordt meegenomen en waarbij wordt
uitgegaan van recentere data. Dit heeft tot gevolg dat de CDM niet op korte termijn
een advies kan geven over de actualisering van de forfaits voor melkvee en dat actualisering
per 1 januari 2021 ook voor deze categorie niet meer haalbaar is. Ik heb daarom besloten
ook deze actualisatie te richten op invoering per 1 januari 2022.

Ten aanzien van de melkveehouderij zal de actualisering ook een uitbreiding van de
melkproductieklassen inhouden en een actualisering van de regeling voor zelfzuivelaars.
Dit leidt ertoe dat melkveehouders met hoogproductieve koeien en zelfzuivelaars meer
fosfaatrechten nodig zullen hebben. Voor zelfzuivelaars heb ik bovendien aangekondigd
om op termijn uit te gaan van de daadwerkelijk geproduceerde hoeveelheid melk, zoals
dit ook bij de rest van de melkveehouderij het geval is. Voor beide categorieën ben
ik nagegaan of aanvullende overgangsmaatregelen nodig zijn. Vanwege de voorziene impact
van de actualisatie voor zelfzuivelaars en de groep melkveehouders met een hogere
gemiddelde melkproductie dan 10.624 kg per jaar zal ik voor hen een overgangsregeling
opstellen. Het opstellen van een overgangsregeling heeft tot gevolg dat de actualisering
van de forfaits voor koeien met een hoge melkproductie en zelfzuivelaars per 1 januari
2021 niet realistisch is. Ik heb daarom besloten ook voor deze actualisatie te streven
naar een start per 1 januari 2022. Voor melkveehouders met hoogproductieve koeien
en voor zelfzuivelaars zal de actualisatie dan dus een aanvang nemen. In welke mate
precies zal afhankelijk zijn van de inhoud van de vast te stellen overgangsregeling.
Welk uitroltempo vervolgens aangehouden wordt voor de rest van de actualisering hangt
eveneens van die inhoud af.

Ook met vertegenwoordigers van veehouders in de biologische sector heeft overleg plaatsgevonden.
Deze gesprekken zijn afgerond en leiden tot een actualisering van de forfaits. Om
echter onduidelijkheden te voorkomen kies ik er voor om deze actualisatie gelijk te
laten lopen met die van de vleesvee-, kalver-, en melkveehouderij. Dit betekent dat
ook deze categorieën per 1 januari 2022 zullen worden geactualiseerd. Dit geeft de
biologische sector bovendien extra tijd om op de wijzigingen te anticiperen.

Onderzoek Fosfaatrechtenmarkt

Met de motie van het lid Lodders c.s. (Kamerstuk 33 037, nr. 304) heeft uw Kamer verzocht om een onafhankelijk onderzoek uit te voeren naar de mogelijkheden
tot markttoezicht op het verhandelen van de fosfaatrechten, waarbij een eerlijke en
transparante handel het uitgangspunt is. Onderzoeksbureau Ecorys heeft het functioneren
van de markt voor fosfaatrechten en de noodzaak van eventuele mogelijkheden voor markttoezicht
in beeld gebracht en hierover in februari 2019 een rapportage opgeleverd. Naar aanleiding
van de adviezen in dit rapport heeft een monitoring van de fosfaatrechtenmarkt plaatsgevonden,
die ik u hierbij toestuur.

Bij de monitoring is gebruikgemaakt van transactiedata van RVO.nl en de resultaten
van een vrijwillige en anonieme enquête die boeren konden invullen bij het indienen
van een transactie. Betrokkenen hadden ook de mogelijkheid misstanden te melden. Bij
de monitoring zijn geen aanwijzingen gevonden voor een slecht functionerende markt
voor fosfaatrechten. Evenmin zijn aanwijzingen gevonden voor marktmisbruik. Wel wordt
geconcludeerd dat de fosfaatrechtenmarkt naar zijn aard niet transparant is. Dat wil
zeggen dat de markt is georganiseerd als een samenstel van bilaterale overeenkomsten
waarbij de prijs, als belangrijkste voorwaarde voor de handel, alleen tussen de handelende
partijen bekend is. Echter, meerdere publiek toegankelijke sites die ook onderling
concurreren, hebben de marktprijs gepubliceerd en worden als betrouwbaar ervaren.
Door het optreden van de markt zelf is de markt alsnog transparant geworden. Ten slotte
is vastgesteld dat de tussenpersoon een belangrijke rol speelt in de markt, maar dat
er een voldoende breed c.q. divers aanbod van tussenpersonen is, zodat hier voldaan
is aan de randvoorwaarden voor een goed functionerende markt.

Wat betreft de mogelijkheden om misstanden te melden kan ik melden dat hier zes maal
gebruik van is gemaakt. Geen van deze signalen vormde een aanleiding tot een nader
onderzoek. Veeleer betrof het algemene opmerkingen over de fosfaatrechtenmarkt in
het algemeen en de rol van de politiek in deze. Ik ben voornemens ook dit jaar de
monitoring in dit kader voort te zetten.

Advies «Hoe om te gaan met gebruiksregels bij droogte in 2020»

Evenals in 2018 en 2019 is in 2020 de Commissie Deskundigen Meststoffenwet advies
gevraagd, zoals aanbevolen door de beleidstafel droogte, ter voorbereiding op de situatie
dat een vergelijkbare droogtesituatie zou ontstaan als in 2018.3

Het advies van de CDM over het omgaan met droogte in 2020 geeft aan dat de nitraatconcentratie
in het uitspoelende water van bedrijven in het Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid
en in het derogatiemeetnet is gestegen op alle grondsoorten. Verder geeft het CDM-advies
aan dat het risico op uitspoeling bij bemesting laat in het jaar groot is en dat het
niet toedienen van mest in of na een periode met extreme droogte de enige maatregel
is die de toename van nitraatuitspoeling enigszins kan beperken. Door de achterblijvende
groei van het gewas is er nog stikstof aanwezig in de bodem. Om deze achtergebleven
stikstof uit de bodem te halen en af- en uitspoeling te voorkomen raadt de CDM aan
om vanggewassen op tijd in te zaaien. Het scheuren van grasland oftewel het vernietigen
van de graszode op zand en löss, later dan de in het Besluit gebruik meststoffen voorgeschreven
data, leidt tot meer af- en uitspoeling van stikstof, wat daarom wordt afgeraden.
Doorzaai oftewel herstellen van grasland is wel mogelijk.

Eind augustus heb ik van de Nederlandse Melkveehouders Vakbond, Agractie en LTO verzoeken
ontvangen voor het verlengen van de gebruiksvoorschriften. Op basis van het CDM-advies
en de droogtesituatie in 2020 heb ik deze verzoeken niet gehonoreerd. Ik hoop dat
voor de meeste boeren de neerslag eind augustus nog mogelijkheid heeft geboden om
onder gunstige omstandigheden waar nodig grasland te bemesten of te scheuren. Daarbij
opgemerkt dat het een goede landbouwpraktijk is om bij bemesting rekening te houden
met de nog aanwezige stikstof in de bodem en de langere nawerking van dierlijke mest.

Omdat langere perioden van droogte steeds vaker voorkomen en vanwege het effect daarvan
op de waterkwaliteit is de CDM ook advies gevraagd over mogelijkheden om structureel
beter om te gaan met droogte. Dit tweede deel van het advies wordt op korte termijn
verwacht. Dit advies zal meegenomen worden in de uitwerking van het zevende actieprogramma
Nitraatrichtlijn.

Derogatie in 2020

Tot slot, maak ik van de gelegenheid gebruik om u te informeren dat er 17.035 geregistreerde
aanvragen voor een vergunning voor derogatie in 2020 bij RVO.nl zijn binnengekomen
in de openstellingsperiode van 3 augustus tot en met 4 september jongstleden. De totale
omvang van het betrokken areaal betreft 796.297 hectare. De controles die RVO in het
kader van derogatie zal uitvoeren kunnen leiden tot een bijstelling van het aantal
vergunninghoudende bedrijven en dus het areaal.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten