Brief regering : Fiche: Mededeling Nieuw Actieplan Kapitaalmarktunie

Nr. 2953 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 oktober 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 8 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Verordening oprichting Gemeenschappelijke Onderneming Europese High Performance
Computing (Kamerstuk 22 112, nr. 2948)

Fiche: Mededeling EU-Strategie voor het digitale geldwezen (Kamerstuk 22 112, nr. 2949)

Fiche: Verordening Pilot regime voor marktinfrastructuren gebaseerd op distributed
ledger technology (DLT) (Kamerstuk 22 112, nr. 2950)

Fiche: Verordening digitale operationele weerbaarheid (DORA) (Kamerstuk 22 112, nr. 2951)

Fiche: Mededeling strategie voor retailbetalingen (Kamerstuk 22 112, nr. 2952)

Fiche: Mededeling Nieuw Actieplan Kapitaalmarktunie

Fiche: Mededeling «Een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030» (Kamerstuk
22 112, nr. 2954)

Fiche: Gewijzigd voorstel verordening Europese klimaatwet (Kamerstuk 35 448, nr. 1)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Mededeling Nieuw Actieplan Kapitaalmarktunie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal comité en het Comité van de Regio’s – Een kapitaalmarktenunie ten dienste
van mensen en ondernemingen – Een nieuw actieplan.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

24 september 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020) 590

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52020DC0590

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Geen impact assessment opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Economische en Financiële Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën

2. Essentie voorstel

Voltooiing van de kapitaalmarktunie (Capital Markets Union, CMU) is één van de prioriteiten van de Commissie. Dit nieuwe actieplan volgt op
het eerste actieplan uit 20151 en is tevens een reactie op de Raadsconclusies van december 2019.2 Met dit actieplan kondigt de Commissie aan om de komende jaren op zestien onderwerpen,
verdeeld over drie doelstellingen, acties te ondernemen om haar doelstelling voor
een sterkere interne markt met goed ontwikkelde kapitaalmarkten te verwezenlijken.

Het doel van de CMU is om de kapitaalstromen beter te faciliteren, met name tussen
lidstaten. Hier profiteren zowel consumenten, beleggers als bedrijven van. Geïntegreerde
Europese kapitaalmarkten kunnen zorgen voor duurzame versterking van de reële economie,
doordat die bijdragen aan het stimuleren van investeringen en daarmee zorgen voor
groei en werkgelegenheid. Hiermee is de CMU een belangrijke pijler binnen de interne
markt. Tevens zorgt de CMU voor meer financiële stabiliteit omdat grensoverschrijdend
privaat kapitaalbezit bijdraagt aan de absorptie van asymmetrische economische schokken.
De urgentie om de CMU te versterken is in het licht van het economisch herstel van
de covid-19-crisis toegenomen. Goed functionerende en geïntegreerde kapitaalmarkten
zijn essentieel voor de efficiënte allocatie van kapitaal dat noodzakelijk is voor
investeringen in het economisch herstel en de transitie naar een duurzamere en meer
digitale economie.

De zestien aangekondigde acties zijn onderverdeeld in drie doelstellingen: 1) ondersteuning
van een duurzaam, inclusief en veerkrachtig economisch herstel door betere toegang
tot financiering voor Europese bedrijven; 2) de EU een veiligere plek maken om te
sparen en te beleggen voor de langere termijn; en 3) integratie van nationale kapitaalmarkten
tot een echte interne markt.

Bij het verbreden van financieringsopties – doelstelling 1 – focust de Commissie haar
acties op meer transparantie van bedrijfsinformatie en het beter faciliteren van investeringen
in equity (eigenvermogeninstrumenten) door te kijken naar verbetering van de proportionaliteit
van de beursregels (initial public offerings, IPOs), langetermijnbeleggingsfondsen (ELTIFs) en het prudentiële kader voor verzekeraars
(Solvency II) en banken (Bazel 3 en securitisatie).

De Commissie wil om doelstelling 2 te behalen meer mogelijkheden bieden aan consumenten
om veilig te investeren op kapitaalmarkten. Goed ontwikkelde pensioenstelsels met
meer opties voor pensioensparen, waarbij ingelegd vermogen wordt belegd op de financiële
markten, zijn hierbij volgens de Commissie belangrijk. Hiermee draagt de CMU bij aan
het oplossen van één van de uitdagingen van de vergrijzing: behoud van een adequaat
en duurzaam oudedagsinkomen. Ook zal de Commissie in 2022 een Retail Investment Strategy presenteren, met het doel om beleggers in staat te stellen ten volle te profiteren
van kapitaalmarkten met beter coherente regels. Beleggers worden gediend door adequate
bescherming, onder meer door niet-bevooroordeeld advies, kostenefficiënte en begrijpelijke
producten, en betere en duidelijkere informatie over beleggingsproducten.

Voor het versterken van de interne markt – doelstelling 3 – zal de Commissie met voorstellen
komen voor een gemeenschappelijk, gestandaardiseerd systeem voor de teruggave van
bronbelasting, insolventie, aandeelhoudersrechten en afwikkelingsdiensten. Tot slot
stelt de Commissie voor om te werken aan het versterken van het Europese single rulebook en te kijken naar de noodzaak tot verdere harmonisatie en convergentie van het Europees
toezichtkader.

Voor veel acties geldt dat de Commissie eerst nader onderzoek zal (laten) verrichten
voordat er concrete maatregelen worden voorgesteld. De meeste actiepunten zullen dan
ook na maanden of zelfs jaren tot concrete actie leiden. De Kamer zal middels BNC-fiches
worden geïnformeerd over nadere voorstellen en mededelingen die voorkomen uit het
actieplan.

3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling/aanbeveling

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Een sterke Europese kapitaalmarktunie draagt bij aan i) economische groei via efficiënte
allocatie van kapitaal en ii) aan financiële stabiliteit door vergroting van het schokabsorberend
vermogen van financiële markten door grensoverschrijdend kapitaalbezit. Het kabinet
hecht daarom groot belang aan het verder verdiepen van de Europese kapitaalmarktunie.3 Daarbij ziet zij drie aandachtsgebieden, namelijk 1) private risicodeling (de schokabsorptiecapaciteit)
dient te worden vergroot door het stimuleren van grensoverschrijdende financiering
en beter geïntegreerde Europese kapitaalmarkten; 2) de toegang tot kapitaalmarkten
voor bedrijven dient te worden verbeterd om hen meer financieringsopties te bieden,
met een focus op mkb-ondernemers en start- en scale-ups waardoor zij minder afhankelijk
worden van bancaire kredietverlening; en 3) de toegang tot kapitaalmarkten voor investeerders
en consumenten moet worden verbeterd in Europa. Door het stimuleren van lange termijn
sparen en investeren komt er meer kapitaal beschikbaar. Daarbij acht het kabinet effectieve
consumenten- en beleggersbescherming van groot belang. Bij verdere verdieping van
de kapitaalmarktunie dient tevens rekening gehouden te worden met verduurzaming en
digitalisering. De kapitaalmarktunie dient een duurzaam karakter te hebben en de kansen
van fintech moeten worden benut, waarbij tevens oog is voor de risico’s van nieuwe
technologische ontwikkelingen.4

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het actieplan. Zoals hierboven aangegeven draagt verdere verdieping
van de kapitaalmarktunie bij aan economische groei en een schokbestendigere economie.
De drie doelstellingen waarbinnen de zestien concrete acties zijn ondergebracht komen
overeen met de hierboven beschreven prioriteiten van het kabinet. Hoewel in het actieplan
de samenhang met duurzaamheid en fintech wordt benadrukt, zijn deze aandachtsgebieden
niet direct onderdeel van het actieplan. Voor fintech geldt dat de Commissie tegelijkertijd
met onderhavig actieplan een mededeling over een «Digital Finance-strategie voor Europa»
en enkele voorstellen heeft gepubliceerd.5 Het kabinet hecht er aan dat de synergie tussen deze aandachtsgebieden wordt bewaakt.
Wat betreft duurzaamheid zal de Commissie nog met een strategie voor duurzame financiering
komen.

Het kabinet deelt de analyse van de Commissie dat het versterken van de kapitaalmarktunie
een langdurig en complex project is. Het is derhalve van belang dat op alle drie de
doelstellingen voortgang wordt geboekt. De drie doelstellingen versterken elkaar en
kunnen niet los van elkaar worden gezien. Gezien het langdurige karakter van het CMU-project
is het tevens belangrijk dat het momentum – dat mede is gecreëerd door de op initiatief
van Frankrijk, Duitsland en Nederland ingestelde werkgroep NextCMU – behouden blijft.6 Ook in het licht van de gevolgen van de covid-19-pandemie is het zaak de kapitaalmarktunie
te versterken om economisch herstel te bespoedigen.

Ondersteuning van een duurzaam, inclusief en veerkrachtig economisch herstel door
betere toegang tot financiering voor Europese bedrijven

Het kabinet staat overwegend positief tegenover de acties die binnen de eerste doelstelling
worden voorgesteld. Het kabinet is voorstander van het stimuleren van langetermijninvesteringen
in ondernemingen door herziening van ELTIF en Solvency II, waarbij bij laatstgenoemde
barrières voor het lange termijn investeren in het regelgevend kader voor institutionele
beleggers geadresseerd moeten worden. Ook staat het kabinet positief tegenover het
opzetten van een Europees informatieplatform met financiële en niet-financiële (duurzaamheids)informatie
van bedrijven, waarbij wel rekening gehouden moet worden met bestaande rapportage-
en deponeringsverplichtingen. Het kabinet steunt het voornemen van de Commissie om
te onderzoeken hoe de regels rondom een beursgang voor het MKB kunnen worden vereenvoudigd.
Dit mag evenwel niet ten koste gaan van de integriteit van de markt en adequate beleggersbescherming.
Tevens staat het kabinet positief tegenover een analyse van het nut en de haalbaarheid
van een verplichting voor banken om ondernemers door te verwijzen naar alternatieve
financiers bij afwijzen van de kredietaanvraag.

Het kabinet staat kritisch tegenover het stimuleren van investeringen in eigen vermogen
van het MKB via het prudentiële raamwerk voor banken. Dat raamwerk dient er namelijk
toe om ten behoeve van de financiële stabiliteit de risico’s die verbonden zijn aan
het bankwezen te adresseren. Het kabinet staat wel open voor verbetering van het kader
voor (synthetische) securitisaties ter bevordering van deze markt, maar zal kritisch
kijken naar de wijze waarop de criteria voor synthetische STS-securitisaties worden
vormgegeven.7

De EU een veiligere plek maken om te sparen en te beleggen voor de langere termijn

Wat betreft de tweede doelstelling is het positief dat de Commissie onderzoek wil
doen naar belangenverstrengeling door provisies. Het kabinet pleit al langer voor
een Europees provisieverbod naar Nederlands model. Ook het stroomlijnen van allerhande
informatieverplichtingen jegens beleggers om de bruikbaarheid van de informatie en
de vergelijkbaarheid tussen producten te verbeteren, kan het kabinet steunen. Hierbij
acht het kabinet het van belang dat gebruik wordt gemaakt van inzichten uit de gedragswetenschap,
omdat de context en de vorm waarin informatie wordt gegeven van groot belang is voor
de effectiviteit ervan.

Het kabinet ondersteunt het belang van financiële educatie, maar pleit ervoor zoveel
mogelijk aan te sluiten bij bestaande Europese initiatieven op dit vlak. Het kabinet
ziet vooralsnog geen noodzaak voor een nieuw, geharmoniseerd regelgevend kader. Dat
geldt eveneens voor kwaliteitseisen voor adviseurs. Goed advies van competente adviseurs
is van essentiële waarde; meer Europese coördinatie op het gebied van kwaliteitseisen
kan daarom zinvol zijn. Er moet echter ruimte blijven om het hoge Nederlandse kwaliteitsniveau
te handhaven.

De Commissie doet binnen deze doelstelling ook voorstellen omtrent de ontwikkeling
van nationale pensioenstelsels. Het belang van een goed pensioenstelsel voor enerzijds
ontwikkeling van (lokale) kapitaalmarkten en anderzijds het behalen van financiële
doelen van consumenten is evident, maar het kabinet zal met klem blijven benadrukken
dat pensioenen een nationale aangelegenheid zijn en dienen te blijven. Dit actiepunt
bevat naar tevredenheid van het kabinet geen voorstellen voor wetgevende acties. De
ontwikkelingen op dit gebied zullen evenwel kritisch worden gemonitord.

Integratie van nationale kapitaalmarkten in een echte interne markt

De acties onder de derde doelstelling kunnen in algemene zin op steun van het kabinet
rekenen. Zo staat het kabinet positief tegenover het verbeteren van teruggaveprocedures
van bronbelasting middels aansluiting bij bestaande systemen en waarbij er zoveel
mogelijk wordt voortgebouwd op het werk dat hierover is verricht in de OESO.8 Deze positieve grondhouding geldt ook voor de oprichting van een zogenoemde geconsolideerde
tape voor handelsdata voor equity. Verder onderschrijft het kabinet het belang van verdere integratie op het gebied
van afwikkeldiensten en het belang van harmonisatie van aandeelhoudersrechten. Het
kabinet staat welwillend tegenover onderzoeken waar het single rulebook versterkt kan worden. Ook vindt het kabinet het goed dat de Commissie toezichtconvergentie
op de agenda wil houden. Op dit laatste punt kan volgens het kabinet echter meer ambitie
worden getoond. Het uitgangspunt dat een succesvolle kapitaalmarktunie samen moet
gaan met geharmoniseerd toezicht en uiteindelijk meer direct Europees toezicht, gaat
volgens het kabinet nog steeds op.9

Wat betreft harmonisatie van (bepaalde delen van) het insolventierecht is het kabinet
terughoudender. Het kabinet ziet het belang van goed werkende en voorspelbare insolventieprocedures,
maar is vooralsnog niet overtuigd van de noodzaak tot harmonisatie van insolventieregimes
door middel van een bindend instrument. Insolventieprocedures kunnen ook verbeterd
worden zonder het regelgevend kader ingrijpend te wijzigen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Lidstaten steunen over het algemeen de doelstellingen van de kapitaalmarktunie en
hebben de Commissie eind 2019 opgeroepen een nieuwe roadmap voor verdere verdieping van de kapitaalmarktunie te presenteren.10 Op individuele onderdelen kan het krachtenveld echter divers zijn. Ook het Europees
Parlement heeft recent de Commissie en lidstaten opgeroepen belangrijke stappen te
zetten om de CMU verder te ontwikkelen.11

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid van de mededeling is positief. Het
vrije verkeer van kapitaal is een van de fundamentele onderdelen van de interne markt
binnen de Europese Unie. Waar het de werking van de interne markt betreft heeft de
Europese Unie een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten op grond van artikel 4, lid
2, onder a VWEU.

b) Subsidiariteit

De grondhouding t.a.v. de subsidiariteit van de mededeling is positief. Het doel van
de kapitaalmarktunie is enerzijds een verdieping en verbreding van de financieringsopties
voor bedrijven en anderzijds om lange termijn sparen en grensoverschrijdende investeringen
te stimuleren, beide ter bevordering van economische groei en financiële stabiliteit.
Gegeven het grensoverschrijdende karakter dat inherent is aan een kapitaalmarktunie
is de grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit positief met betrekking tot de
in de mededeling aangekondigde initiatieven. Separate nationale regels zouden de totstandkoming
van een uniform toezichtkader voor financiële instellingen alsmede de totstandkoming
van een Europese kapitaalmarktunie ondermijnen.

c) Proportionaliteit

De grondhouding t.a.v. de proportionaliteit van de mededeling is positief. De acties
zoals opgenomen in het actieplan staan in zijn algemeenheid in evenredige verhouding
tot de nagestreefde doelen. Deze acties adresseren de meest cruciale barrières die
grensoverschrijdende en lange termijn investeringen en financiering aan het Europese
bedrijfsleven beperken. Ter bevordering van de versterking van de kapitaalmarktunie
worden (wetgevende) acties op EU-niveau geschikt geacht door het kabinet. Op onderwerpen
waar reeds internationale initiatieven zijn, zoals de bevordering van financiële geletterdheid
en de kwaliteit van advies, en het verbeteren van teruggaveprocedures bij bronbelasting,
acht het kabinet het belangrijk dat bij de uitwerking van deze acties zoveel mogelijk
aangesloten wordt bij de reeds bestaande (internationale) initiatieven en trajecten.

d) Financiële gevolgen

De mededeling kent geen directe financiële gevolgen. Met betrekking tot eventuele
middelen op Europees niveau, is Nederland van mening dat deze middelen gevonden dienen
te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020
en 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
Eventuele (nationale) budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de
beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

De mededeling kent geen directe gevolgen voor de regeldruk. De inschatting van de
regeldrukeffecten is onderdeel van de concrete voorstellen die uit het Actieplan zullen
volgen en de bijbehorende BNC-fiches. Uitgangspunt van het kabinet bij de beoordeling
van deze voorstellen is dat deze zo lastenluw mogelijk dienen te worden vormgegeven.