Brief regering : Invulling aan de motie van het lid Wiersma over kwantificering door het CPB van de effecten van het innovatiebeleid van de overheid, de motie van het lid Moorlag over verschuiving van middelen naar missiegericht innovatiebeleid en de motie van het lid Amhaouch c.s. over innovatiebeleid en R&D

Nr. 95
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 oktober 2020

Met deze brief informeer ik u hoe het kabinet invulling geeft aan drie afzonderlijk
aangenomen moties van de leden Wiersma1, Moorlag2 en Amhaouch c.s.3 die hieronder kort zijn toegelicht.

– In de motie van het lid Wiersma wordt gevraagd om met het Centraal Planbureau (CPB)
tot een kwantitatieve onderbouwing van de effectiviteit en impact van het innovatiebeleid
te komen. In mijn beantwoording informeer ik u over de afspraken die ik met het CPB
heb gemaakt.

– Het lid Moorlag vraagt naar de maatschappelijke impact van de verschillende vormen
van het innovatiebeleid.

– De motie van het lid Amhaouch vraagt welke beleidsopties van de Brede Maatschappelijke
Heroverweging bijdragen aan de ambitie van 2,5% R&D-uitgaven in Nederland.

In onderstaande tekst ga ik afzonderlijk in op de drie moties. Ter inleiding hierop
zal ik het belang van generiek én specifiek innovatiebeleid toelichten.

Generiek en specifiek innovatiebeleid

Met generieke innovatiebeleid bedoelen we dat alle innovatieve bedrijven hiervan kunnen
profiteren. Er is geen thematische of technologische afbakening, de overheid geeft
geen richting anders dan dat het onderzoek en ontwikkeling steunt. In vergelijking
met andere landen is het innovatiebeleid in Nederland, als we kijken naar de omvang
van de ingezette financiële middelen, vooral generiek van aard. Belangrijke generieke
instrumenten zijn de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO), de Innovatiebox
en het Innovatiekrediet. Generiek beleid is van belang voor het innovatie- en vestigingsklimaat,
zodat voldoende bedrijven investeren in innovatie en Nederland aantrekkelijk is voor
nieuwe bedrijven. Een voordeel van generiek beleid is bovendien dat de uitvoeringskosten
relatief laag kunnen zijn en het risico op «verkeerde keuzes» wordt verkleind. Verder
zorgt het generieke karakter van de instrumenten voor een breed bereik, waardoor het
absorptievermogen van bedrijven met betrekking tot nieuw ontwikkelde kennis wordt
vergroot.

Een nadeel van generiek beleid kan zijn dat het minder gericht is op disruptieve en
baanbrekende innovaties, omdat de instrumenten vooral incrementele innovatie stimuleren.
Ook is er een risico op onderinvesteringen in maatschappelijk gewenste innovatie,
doordat de investeringen met de hoogste private rendementen niet noodzakelijkerwijs
de investeringen zijn met de hoogste publieke rendementen. Verder is er een relatief
groot risico op ondersteuning van projecten die zonder steun ook doorgang hadden gevonden.

Met specifiek innovatiebeleid bedoelen we dat beleid een thematische of technologische
focus heeft en/of is gericht op de topsectoren. Belangrijke instrumenten van het specifieke
innovatiebeleid zijn de PPS-toeslag en de Mkb-innovatiestimulering Regio en Topsectoren
(MIT). Het voordeel van specifiek beleid heeft vooral te maken met de mogelijkheid
om te sturen op specifieke thema’s en technologieën. Dit vergroot de kans op disruptieve
en baanbrekende innovaties, doordat risicovolle projecten makkelijker gestimuleerd
kunnen worden. Een ander voordeel is dat investeringen gericht kunnen worden op R&D-activiteiten
met de hoogste maatschappelijke toegevoegde waarde.

Nadelen van specifiek beleid zijn dat de uitvoeringskosten relatief hoog kunnen zijn
en dat er een relatief grote kans kan zijn op overheidsfalen door verkeerde keuzes
voor specifieke thema’s.

Zowel bij generiek als gericht beleid kan sprake zijn van ondoelmatigheid, omdat financiële
middelen van de overheid deels gericht kunnen zijn op projecten die anders ook tot
stand zouden zijn gekomen. Een voordeel van specifiek beleid vanuit doelmatigheidsoogpunt
is dat beleid meer gericht kan worden op projecten met hoge te verwachten kennis-spillovers (zoals bij sleuteltechnologieën) en bijdragen aan de oplossing van maatschappelijke
uitdagingen.

Er is een toenemende behoefte aan sturingsmogelijkheden (mede op basis van relatief
nieuwe inzichten als die van Mazzucato)4, om het beleid richting te geven. In Europa, maar ook in Nederland zelf, neemt de
behoefte toe aan een benadering waarmee gericht bepaalde onderdelen van het onderzoeks-
en innovatie-ecosysteem gestimuleerd kunnen worden.

Gegeven het belang van meer sturingsmogelijkheden, en de huidige verhouding tussen
generiek en specifiek beleid, luidt het advies van zowel de OESO (2019), het IMF (2019)
als Rathenau (2020) dat meer gerichte investeringen nodig zijn in kennis en innovatie.5 Daarbij is het wel van belang om keuzes te maken. Als er geen keuzes worden gemaakt
voor specifieke technologiegebieden door Nederland, terwijl andere landen die wel
maken, zal het lastig zijn om als relatief klein land (een van de) koploper(s) te
blijven of worden op technologiegebieden die in de toekomst leidend zullen zijn in
de wereldeconomie en maatschappij.

Nederland doet het goed op de internationale innovatieranglijsten. Nederland neemt
de vierde plaats in op de ranglijst van het «European Innovation Scoreboard» van de
Europese Commissie en een vijfde plaats op de ranglijst van «The Global Innovation
Index» van WIPO/INSEAD/Cornell University. Door ontwikkelingen6 die op ons afkomen, zoals urgente maatschappelijke uitdagingen, digitalisering, vertraging
van de arbeidsproductiviteitsgroei en geopolitieke ontwikkelingen, is het echter niet
vanzelfsprekend dat Nederland het ook in de toekomst goed blijft doen. Daarbij komt
dat Nederland relatief minder uitgeeft aan R&D dan een aantal landen waarmee wij ons
graag vergelijken.

In de Groeibrief heeft het kabinet een strategie aangekondigd om onderzoeks- en innovatie-ecosystemen
te versterken.7 Het doel is daarbij om de bottom-up benadering (van o.a. het generieke innovatiebeleid)
te combineren met een gerichte inzet voor het realiseren van transities en meer maatschappelijke
welvaart. De samenwerking met de topsectoren is hierbij een belangrijke schakel door
de innovatiekracht van het bedrijfsleven te benutten voor maatschappelijke opgaven.

Sleuteltechnologieën zijn belangrijk voor een brede waaier van sectoren en kenmerken
zich door hun doorsnijdend karakter, waardoor ze belangrijk zijn voor maatschappelijke
uitdagingen. Sleuteltechnologieën zijn daarnaast essentieel voor onze toekomstige
welvaart. Vanuit de begroting van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
(EZK) heb ik daarvoor al € 10 miljoen per jaar aan structurele middelen beschikbaar
gesteld die meerjarig gereserveerd zijn voor kwantumtechnologie en kunstmatige intelligentie.
Met deze stappen en aanvullende investeringen wordt ingezet op een doorontwikkeling
van het specifieke innovatiebeleid waarbij nadrukkelijk gekozen wordt voor specifieke
thema’s. Zo wordt vanuit het Nationaal Groeifonds met grote investeringen gericht
ingezet op R&D en innovatie om bestaande ecosystemen te versterken en nieuwe veelbelovende
ecosystemen op te bouwen, bijvoorbeeld rond sleuteltechnologieën. Omdat met het Groeifonds
aanzienlijke bedragen zijn gemoeid, leidt dit tot een betekenisvolle verschuiving
van de balans tussen generiek en specifiek in de richting van een meer specifiek innovatiebeleid.

Effectiviteit en economische impact van het innovatiebeleid (Motie Wiersma)

Innovaties zijn van grote invloed op onze economie en maatschappij. De economische
literatuur laat een positief effect zien van investeringen in R&D op de arbeidsproductiviteit.
Zo is door middel van een meta-analyse van beschikbare empirische literatuur op macroniveau
geschat dat een euro extra R&D bij bedrijven in Nederland op langere termijn tot ongeveer
4½ euro extra bbp leidt.8 Het effect op de productiviteit van publieke R&D is moeilijker meetbaar en lijkt
afhankelijk te zijn van de specifieke nationale context, meer concreet het innovatiesysteem
waarin publieke R&D wordt ingezet. Als daar rekening mee wordt gehouden, wordt voor
Nederland een significant positief effect van publieke R&D gevonden.9 Modelmatig onderzoek van Erken & Groenewegen (2019) bevestigt aanzienlijke positieve
effecten van private en publieke R&D op de productiviteit in Nederland.10 Beleid om investeringen in onderzoek en ontwikkeling (R&D) aan te jagen kan onze
welvaart dus substantieel verhogen.11

Over de effecten van het stimuleringsbeleid gericht op innovatiebevordering is recentelijk
een integrale beleidsdoorlichting verschenen.12Daarin is ook een compleet overzicht opgenomen van alle door onafhankelijke onderzoekers
uitgevoerde beleidsevaluaties. De uitkomsten van de beleidsdoorlichting en de uitkomsten
van alle evaluaties zijn te vinden in de digitale bijlage van de EZK-begroting: https://www.bedrijvenbeleidinbeeld.nl/beleidsevaluatie. Het algemene beeld is dat de mix van beleidsinstrumenten van het innovatiebeleid
effectief bijdraagt aan de welvaartsgroei.

De motie Wiersma vraagt de regering om het CPB te verzoeken tot een kwantificering
te komen van de effecten van innovatie en het innovatiebeleid van de overheid en daarmee
een onderbouwd inzicht te geven in de bijdrage van deze afzonderlijke investeringen
aan onze Nederlandse economie, groeikansen en werkgelegenheid. Met het CPB is overlegd
over de motie Wiersma en gesproken over de mogelijkheden en onmogelijkheden om de
effectiviteit en de impact van het innovatie(beleid) te meten. Vanuit het CPB wordt
aangegeven dat het modelleren van innovatiebeleid en de impact daarvan op de economische
groei complex is en met de huidige stand van de wetenschap grenzen kent. Een goed
inzicht in het belang van verschillende determinanten van groei is lastig, zoals het
CPB ook schreef in «Kansrijk Innovatiebeleid». Bij het modelleren van de effecten
van R&D en innovatie en beleid ter stimulering daarvan zijn volgens het CPB vooral
de effecten op groei op de langere termijn van belang. Het CPB beoordeelt dat het
niet wetenschappelijk verantwoordelijk is om effecten van R&D en innovatie in ramingen
voor de korte en middellange termijn (tot 5 jaar) mee te nemen. Het CPB heeft wel
de ambitie om effecten van R&D en innovatie op langere termijn groei te modelleren
en in kaart te brengen. Daarbij wil het CPB ook effecten van onderwijs meenemen, mede
in relatie tot innovatie. Het CPB bekijkt momenteel wat hierin de beste aanpak en
methodieken zijn, en besluit in 2021 of hier een kansrijke route te nemen is.

Er lopen nog andere trajecten die inzicht proberen te bieden in dit vraagstuk. Zo
heeft de Europese Commissie sinds 2014 een traject lopen gericht op het opnemen van
R&D en innovatie in economische modellen. Onlangs heeft de Europese Commissie daarover
een internationale conferentie georganiseerd: «Moving the Frontier of the Macroeconomic Modelling of Research & Innovation».13 Ook daar bleek dat voor een verantwoorde opname van R&D en innovatie in macro-economische
modellen nog de nodige methodologische puzzels moeten worden opgelost voordat gekomen
kan worden tot een robuuste modelmatige kwantificering van de effecten van het innovatiebeleid.
Het Planbureau voor de Leefomgeving heeft een bijdrage geleverd aan het traject van
de Europese Commissie met de coördinatie van het project MONROE, waarbinnen het ook
zelf een economisch model heeft ontwikkeld waarin R&D en innovatie zijn opgenomen.14 Bezien zal worden of en hoe het model dat door het Planbureau voor de Leefomgeving
is ontwikkeld, kan worden doorontwikkeld tot een model dat concreet bruikbaar is voor
een dergelijke kwantificering.

Maatschappelijke impact van verschillende vormen van innovatiebeleid (Motie Moorlag)

De motie Moorlag vraagt om de bijdrage van het innovatiebeleid aan maatschappelijke
vraagstukken inzichtelijk te maken voor zowel het generieke, fiscale spoor als het
specifieke, missiegedreven publiek-private spoor. En in hoeverre een schuif tussen
beide tot een hogere maatschappelijke impact leidt.

Het meten van de maatschappelijke impact van het innovatiebeleid is nog complexer
dan het vaststellen van de economische impact. De vele tweede en derde orde effecten,
de (onderlinge) afhankelijkheden en de vaak lange tijdshorizon maken dat het meten
van de maatschappelijke impact gepaard gaat met nog grotere onzekerheden dan bij de
economische impact.

Dit laat onverlet dat het gebruik van data, indicatoren en het meten van de impact
van publieke gerichte investeringen belangrijker wordt als de overheid meer sturing
wil geven aan het innovatiebeleid. Zo is het afgelopen jaar, om tot een keuze te komen
voor het investeren van publieke middelen voor meerjarenprogramma’s, een afwegingskader
voor sleuteltechnologieën ontwikkeld. Dit afwegingskader richt zich op de doelen van
de verschillende programma’s en potentiële resultaten ervan.

De ideale beleidsmix van instrumenten binnen het innovatiebeleid is lastig vast te
stellen, maar door ons beleid continu te monitoren en evalueren krijgen we meer inzicht
in de balans. De huidige evaluatiepraktijk is er dan ook op gericht om met een deugdelijke
monitoring en effectmeting meer te weten te komen over de reële effecten van innovatiebeleid
en zodoende het beleid meer op feiten te baseren («evidence based»). De impact wordt ook inzichtelijk gemaakt via anekdotisch bewijs zoals met de TO2
Impact Monitor (Tomorrow) en een betere effectmeting van het missiegedreven topsectoren-
en innovatiebeleid (hierna: MTIB).

Met de doorontwikkeling van het Topsectorenbeleid naar het MTIB is in afgelopen jaren
meer nadruk komen te liggen op oplossingen van maatschappelijke uitdagingen met R&D-investeringen.
Het is aannemelijk dat het innovatiebeleid hierdoor meer bijdraagt aan de oplossingen
van maatschappelijke vraagstukken.15
16 Daarnaast blijft generiek beleid belangrijk om de geproduceerde kennis en innovaties
te absorberen. Het is geen kwestie van kiezen voor één van beide. Doel is te zorgen
voor de juiste balans wat betreft de inzet van innovatiemiddelen. Zo adviseert de
Adviesraad voor Wetenschap, Technologie en Innovatie in «Krachtiger kiezen voor sleuteltechnologieën»
om het missiegerichte beleid verder te intensiveren zonder dat dit ten koste gaat
van het generieke beleid. Dit sluit aan bij het rapport van de Brede Maatschappelijk
Heroverwegingen «Innovatieve samenleving» (hierna: BMH) op basis van een kwalitatieve
analyse diverse beleidsopties zijn gepresenteerd gericht op specifieke R&D-investeringen
zoals de ontwikkeling van sleuteltechnologieën en het versterken van een publiek spoor
voor maatschappelijke uitdagingen.17

BMH-rapport en 2,5%-ambitie (Motie Amhaouch)

In het BHM-rapport «Innovatieve samenleving» zijn verschillende richtingen voor het
innovatiebeleid besproken. Het is een ambtelijk rapport met het oog op beleid in de
volgende kabinetsperiode, waar geen politiek oordeel aan is verbonden. Het is niet
aan het huidige kabinet om al voorkeursopties voor beleid in de volgende kabinetsperiode
te kiezen. Wel wil ik in mijn beantwoording op de motie Amhaouch in algemenere zin
aangeven hoe en in welke mate de verschillende beleidsrichtingen beschreven in het
BMH-rapport bij kunnen dragen aan het realiseren van hogere R&D-uitgaven in de richting
van 2,5% van het bbp.

Over de doelstelling van 2,5% bbp aan R&D-uitgaven in Nederland heb ik eerder gecommuniceerd
met de Kamer, ook als reactie op een eerdere motie van het lid Amhaouch. In een bijlage
bij de brief «Naar Missiegedreven Innovatiebeleid met Impact», die op 13 juli 2018
naar de Tweede Kamer is gestuurd, zijn strategische beleidslijnen beschreven voor
het verhogen van de R&D-uitgaven richting 2,5% van het bbp.18 Dat betreft een invulling van een motie van het lid Amhaouch c.s., waarin de regering
werd verzocht om te komen tot een strategie die aangeeft hoe de Nederlandse ambitie
om 2,5% van het bbp te investeren in R&D inhoud kan worden gegeven met betrokkenheid
van de overheid, kennisinstellingen en het bedrijfsleven.19 Een belangrijk uitgangspunt bij de hierin beschreven strategische beleidslijnen is
dat een verhoging van de R&D-uitgaven richting de 2,5% van het bbp met name via de
bedrijven zou moeten plaatsvinden. Het is daarom van belang de publieke middelen zo
in te zetten dat die tot extra R&D bij bedrijven leiden. Een groot aantal van de beleidsopties
uit het BMH-rapport «Innovatieve samenleving» zijn hierop gericht. Eerst wordt hieronder
een beeld gegeven van de huidige R&D-positie van Nederland en worden enkele factoren
genoemd die hier nadere duiding bij geven.

Actuele cijfermatige duiding van de huidige situatie

Het niveau van de R&D-uitgaven ligt op 2,14% van het bbp in 2018 als meest recente
jaar van waarneming in de R&D-statistiek van het CBS. Dit ligt dus duidelijk onder
de 2,5%-doelstelling. Internationaal vergeleken zijn de totale R&D-investeringen in
Nederland hoger dan gemiddeld in de EU-28 (2,03% in 2018), ongeveer gelijk aan die
gemiddeld in de EU-15 (2,17% in 2018), maar aanzienlijk lager dan gemiddeld in de
OESO (2,38% in 2018).20 Landen waarmee we ons vaak vergelijken scoren hoger: in Duitsland en Denemarken zijn
de R&D-uitgaven meer dan 3%van het bbp.

Als de R&D-cijfers verder uitgesplitst worden, valt verder op dat vooral de R&D-uitgaven
van bedrijven lager liggen dan het OESO-gemiddelde. Een belangrijke verklaring voor
deze R&D-achterstand van bedrijven in Nederland ten opzichte van het OESO-gemiddelde
is de Nederlandse sectorstructuur. Nederland heeft een relatief gering aandeel van
hoogtechnologische sectoren in de economie. Als daarvoor wordt gecorrigeerd, valt
deze achterstand goeddeels weg, zo blijkt uit analyse van de OESO.21 Rathenau beredeneert dat voor het realiseren van de ambitie van Nederland om 2,5%
van het bbp aan R&D uit te geven, feitelijk een verandering van de sectorstructuur
nodig is.22

Welke maatregelen in BMH «Innovatieve samenleving» dragen met name bij aan de ambitie
van 2,5% R&D-uitgaven in Nederland?

In het BMH-rapport «Innovatieve samenleving» zijn diverse beleidsopties opgenomen
die direct en indirect kunnen bijdragen aan hogere R&D-uitgaven. Het directe effect
is gelijk aan de omvang van de publieke investeringen en waarvan mag worden aangenomen
dat de interventie doeltreffend is. Daarnaast zijn er indirecte effecten doordat publieke
investeringen (of andere vormen van publiek beleid) een positief effect kunnen hebben
op de private investeringen.

Het BMH-rapport toont pakketten van beleidsopties vanuit vier perspectieven:

1. innovatie voor maatschappelijke uitdagingen en een effectieve publieke sector.

2. selectief wereldleiderschap;

3. toekomstbestendige kennisbasis;

4. bedrijfsleven geeft richting.

In de diverse BMH-perspectieven komen beleidsopties voor die significant zullen bijdragen
aan hogere R&D-uitgaven en het realiseren van de R&D-ambitie van 2,5% van het bbp.
In de bijlage is een overzicht met beleidsopties opgenomen uit het BMH-rapport, voor
zover het geen besparingsopties zijn23. Daarin is aangegeven aan welke beleidspakketten ze (hoofdzakelijk) zijn gerelateerd
en welke (structurele) budgettaire intensiveringen eraan gekoppeld zijn. Een groot
aantal van de beleidsopties kan een substantiële bijdrage leveren aan verhoging van
de R&D-uitgaven in Nederland. De budgettaire omvang van de intensiveringen en de wijze
waarop deze worden ingezet is daarbij bepalend.

Het meeste perspectief op een substantiële verhoging van de R&D-uitgaven in Nederland
richting 2,5% van het bbp bieden beleidsopties die naast de directe budgettaire impulsen
van het Rijk extra middelen voor R&D van bedrijven weten te stimuleren. In het bijzonder
denk ik aan kansen die voor bedrijven op wereldmarkten ontstaan met beleid gericht
op sleuteltechnologieën en maatschappelijke uitdagingen. Hiermee wordt doorgroei van
innovatieve bedrijven tot grotere R&D-intensieve bedrijven bevorderd, waarmee ook
de sectorstructuur gunstiger kan worden voor de R&D-uitgaven van bedrijven in Nederland.24 Doordat binnen dit beleid publiek-private samenwerking wordt gestimuleerd, worden
op directe wijze extra private investeringen in R&D gestimuleerd. Intensiveringen
van beleid in de hier genoemde richtingen worden vooral vertegenwoordigd door de beleidspakketten
1, 2 en 4 in het BMH-rapport. Binnen deze beleidspakketten is er ook specifiek aandacht
voor meer valorisatie van wetenschappelijke kennis, weergegeven door de beleidsoptie
«Vergroot de economische en maatschappelijke impact van kennis en innovatie». Daarmee
zou de relatief lage positie van Nederland bij de uitgaven aan ontwikkelingswerk binnen
de R&D-uitgaven van bedrijven verbeterd kunnen worden.

Een groot deel van de geschetste intensiveringen van het beleid maakt al deel uit
van het huidige kabinetsbeleid. Tussen de beleidspakketten 1 en 2 enerzijds en 4 anderzijds
verschilt de mate van sturing door de overheid. Hier is een bepaalde balans te kiezen,
waarbij sturing en regie van de overheid in ieder geval nodig zijn om voldoende richting
te kunnen geven aan het werken aan maatschappelijke transities en de ontwikkeling
van sleuteltechnologieën die naar verwachting de grootste economische en maatschappelijke
impact hebben.

Perspectief 2 en in het bijzonder perspectief 4 bieden het meeste zicht op impact,
via het verhogen van private R&D door de inzet van extra publieke middelen. Dit laat
onverlet dat het verhogen van onze R&D quote niet het enige doel van beleid is. Het
gaat ook om de intrinsieke waarde van wetenschap, en het realiseren van maatschappelijke
impact. Dat komt sterker in perspectief 1 en 3 tot uitdrukking. Welke balans hierbij
optimaal is, is uiteindelijk een politieke keuze.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer