Brief regering : Voortgang digitale euro

Nr. 90 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 oktober 2020

In juni 2020 ben ik tijdens een notaoverleg (Kamerstuk 35 107, nr. 16) met uw Kamer in gesprek gegaan over de toekomst van ons geldstelsel, onder meer
naar aanleiding van de initiatiefnota «100% veilig sparen en betalen»1 van het lid Alkaya. Wij hebben toen een interessante en relevante discussie gevoerd,
waarbij ik heb toegezegd om na de zomer op een aantal zaken rondom digitaal centralebankgeld
terug te komen in een brief. Mede naar aanleiding van de motie van het lid Alkaya
informeer ik uw Kamer voortaan halfjaarlijks over dit onderwerp. Daarbij zal ik vanaf
nu de term «digitale euro» gebruiken, als verkorte vorm voor digitaal centralebankgeld
voor algemeen gebruik.

In deze brief ga ik eerst, zoals toegezegd aan uw Kamer, in op de doelstellingen,
voordelen en risico’s van de digitale euro waarop de positieve grondhouding van dit
kabinet ten aanzien van de ontwikkeling van de digitale euro gestoeld is. Hierna breng
ik het recent verschenen rapport van de Europese Centrale Bank (ECB) onder de aandacht.2 Vervolgens ga ik, zoals toegezegd aan uw Kamer, in op het proces van de ontwikkeling
van de digitale euro. Hierbij besteed ik ook specifiek aandacht aan de ontwerpkeuzes
rondom concurrentie en toezicht en de vormgeving van experimenten door De Nederlandsche
Bank (DNB). Ten slotte schets ik de vervolgstappen in het proces, waarbij de nadruk
de komende tijd vooral ligt op het voeren van de discussie over de digitale euro in
de EU en specifiek het eurogebied.

Appreciatie van de digitale euro

Op 21 april jongstleden heb ik de occasional study van DNB over de digitale euro, samen met mijn appreciatie, aan de Kamer aangeboden.3 Het onderzoek dat ten grondslag ligt aan deze studie is mede op verzoek van het kabinet
uitgevoerd, onder andere naar aanleiding van het WRR-rapport «Geld en Schuld4» en de bovengenoemde initiatiefnota. In het rapport geeft DNB aan dat een digitale
euro verschillende voordelen kan bieden en dat de inschatting is dat mogelijke risico’s
kunnen worden ingeperkt. DNB schreef in de studie dan ook aan een positieve grondhouding
te hebben ten aanzien van de ontwikkeling van een digitale euro en hier graag een
voortrekkersrol in te willen nemen.

In mijn appreciatie gaf ik aan deze positieve grondhouding te delen. Net als DNB zie
ik mogelijkheden voor een digitale euro om als aanvulling op chartaal geld, en niet
ter vervanging ervan, de toegankelijkheid van publiek geld ook in de toekomst te waarborgen
in Nederland. In de huidige situatie hebben huishoudens en (niet-bancaire) bedrijven
alleen de mogelijkheid om publiek geld aan te houden in chartale vorm. Het gebruik
daarvan neemt in Nederland al enige tijd af. Het is wenselijk dat een publieke vorm
van geld toegankelijk blijft voor iedereen, omdat de inwisselbaarheid tussen privaat
en publiek geld in belangrijke mate bijdraagt aan de weerbaarheid en het vertrouwen
in het geldstelsel. Ook de WRR onderstreept in het rapport «Geld en Schuld» dat publiek
geld als een maatschappelijk anker in het financiële systeem en betalingsverkeer nodig
is en blijft.

Daarnaast zie ik nog andere potentiële voordelen. Allereerst kan een digitale euro,
afhankelijk van het ontwerp, als achtervang functioneren voor de (private) girale
betaalinfrastructuur, die in Nederland als vitale infrastructuur is aangemerkt. In
dit tijdsgewricht waarin er steeds meer aandacht is voor de veiligheid van vitale
en cruciale infrastructuren, met name ten aanzien van digitale bedreigingen5, is dat een belangrijke functie die een digitale euro kan vervullen. Dit vraagt om
een afweging tussen de maatschappelijke baten van verhoogde weerbaarheid en de kosten
van een parallelle infrastructuur, zoals DNB ook noemt. Ten tweede biedt een digitale
euro kansen voor technologische innovaties, zoals het ontwikkelen van programmeerbaar
geld en het stimuleren van tokenisering (het verhandelen van activa via digitale tokens).
De infrastructuur voor een digitale euro biedt mogelijkheden en ruimte voor innovatie
van de dienstverlening aan de eindgebruikers door de mogelijke combinatie van een
publieke infrastructuur waarop private partijen innovatieve diensten kunnen ontwikkelen
en aanbieden. Een derde voorbeeld is dat een digitale euro de efficiëntie van het
grensoverschrijdend betalingsverkeer, waarbij nu vaak verschillende financiële instellingen
betrokken zijn die elk een commissie vragen, kan verbeteren doordat het aantal schakels
in de keten van internationale betalingen afneemt.

Dit neemt niet weg dat er ook risico’s aan een digitale euro verbonden zijn, waar
de Kamer terecht aandacht voor vroeg tijdens het notaoverleg. De invoering van een
digitale euro zou een structurele hervorming van het geldstelsel betekenen, waarvan
nog niet alle effecten op dit moment duidelijk zijn. Uit het DNB-rapport blijkt dat
invoering van een nieuwe vorm van publiek geld een brede en forse invloed heeft op
het monetaire en financiële stelsel en daarmee op de publieke taken en verantwoordelijkheden
van centrale banken en overheden. Zo heeft het implicaties voor het monetaire beleid,
het betalingsverkeer, de financiële stabiliteit en het toezicht op de financiële sector.
Wel zijn er volgens DNB voldoende aanknopingspunten om passende waarborgen in te stellen
om deze risico’s te ondervangen. Het is daarom goed dat er de komende tijd verder
onderzoek wordt gedaan.

Rapport ECB

Met haar studie is DNB de eerste centrale bank in het Eurosysteem die zo de diepte
ingaat en stelling neemt ten aanzien van de digitale euro. DNB heeft er daarmee aan
bijgedragen dat dit onderwerp hoog op de beleidsagenda van de ECB is komen te staan.
Hiervoor is binnen de ECB onder meer een High Level Task Force6 opgericht, waar DNB aan deelneemt. Deze heeft op 2 oktober jongstleden haar rapport
gepubliceerd.

Dit rapport sterkt DNB en mij in de positieve grondhouding die wij hebben ingenomen.
De ECB ziet dat een digitale euro er in de context van een snel veranderende digitale
wereld voor kan zorgen dat EU-burgers de toegang tot een publieke vorm van geld kunnen
behouden en dat innovatie kan worden gestimuleerd. Daarnaast denkt de ECB dat een
digitale euro een belangrijke bijdrage kan leveren aan de strategische autonomie van
de eurozone door een efficiënt en innovatief alternatief te bieden voor buitenlandse
betalingssystemen. Verder benadrukt de ECB ook het grote potentiële voordeel van een
digitale euro voor de gebruikers, bedrijven en burgers, die daarmee toegang zouden
krijgen tot een state-of-the-art publiek betalingssysteem dat kan meebewegen met de ontwikkelingen in de behoeftes
van gebruikers.

Ook de ECB benadrukt dat het invoeren van de digitale euro grote implicaties heeft
voor de financiële sector en de economie in brede zin. De digitale euro kan invloed
hebben op de intermediairfunctie die banken vervullen en de financieringskosten van
banken. Ook kan de digitale euro tot gevolg hebben dat de balans van centrale banken
wordt vergroot, en daarmee de rol van de centrale bank in de economie en de blootstelling
aan risico’s groter wordt. De ECB stelt dat de risico’s van een digitale euro moeten
worden beperkt door te kiezen voor de juiste vormgeving. Hiervoor is het belangrijk
dat de centrale banken, samen met andere stakeholders, de mogelijkheden en risico’s
van de digitale euro verder gaan onderzoeken, waarbij experimenten een belangrijke
rol hebben.

Experimenten en design principles

In het debat voor de zomer heb ik met uw Kamer gesproken over de experimenten die
DNB zou kunnen gaan uitvoeren. Experimenten kunnen een belangrijke rol spelen in de
ontwikkeling van de digitale euro omdat de uitkomsten hiervan in een vroegtijdig stadium
belangrijke input leveren voor de beleidsmatige (ontwerp)keuzes alsmede de grenzen
van de mogelijkheden van de infrastructuur aangeven. Gegeven het belang van de experimentele
fase heeft de ECB aangegeven dat de High Level Task Force deze fase gaat coördineren om te zorgen dat de middelen van het Eurosysteem hiervoor
efficiënt worden benut. De ECB heeft aangegeven dat richting midden 2021 wordt besloten
of de resultaten van deze verkennende experimentele fase aanleiding geven om de digitale
euro een vervolg te geven en op te waarderen tot officieel project van het Eurosysteem.

Vooruitlopend op het ECB-programma is DNB afgelopen zomer gestart met de voorbereiding
voor de ontwikkeling van experimenten. Daartoe is een programma ingericht, dat enerzijds
de verschillende experimenten coördineert in lijn met de activiteiten van de ECB,
en anderzijds nadrukkelijk kijkt naar de behoeften, voorkeuren en het gedrag van de
Nederlandse consumenten, zodat deze input bij het ontwerp van de digitale euro kan
worden meegenomen. De rapporteurs vanuit uw Kamer zijn recent in een technisch overleg
met experts van DNB over dit programma geïnformeerd. Daarnaast is DNB bezig met het
uitdenken van de design principles. Daarbij wordt verkend hoe mogelijke doelstellingen van de digitale euro vertaald
kunnen worden naar concrete ontwerpkeuzes.

Een aantal design principles volgt min of meer uit de doelstellingen van de digitale
euro en de bestaande institutionele vormgeving van ons geld- en financiële stelsel.
Daarmee lijken dit logische basisprincipes te zijn voor de ontwikkeling van een digitale
euro. Zo wordt in het eerste werk van DNB en de ECB voorgesorteerd op een aantal van
deze design principles, waarbij deze worden gebruikt als werkhypotheses voor de verdere
verkenningen. Zo zal een digitale euro die voor het grote publiek toegankelijk is,
en dus niet alleen voor wholesale gebruikers, het beste aansluiten bij de mogelijke doelstelling om publiek geld in
de toekomst voor iedereen toegankelijk te houden. Ook wordt voorgesorteerd op het
design principle dat private dienstverleners het beste toegerust zijn voor dienstverlening
aan de gebruikers. Dit volgt uit de institutionele vormgeving, waarin de centrale
bank tevens de toezichthouder van financiële instellingen is. Als de centrale bank
direct rekeningen zou aanbieden, zou de toezichthouder gaan concurreren met de instellingen
waar het zelf toezicht op houdt. Dit zou een ingewikkelde situatie opleveren, nog
los van het feit dat centrale banken niet zijn toegerust op een dergelijke interactie
met klanten. Zo zijn er dus enkele ontwerpkeuzes die voor de hand liggen gegeven het
institutionele kader en de doelstellingen van een digitale euro. Ook deze design principles
zullen tijdens de experimentele fase tegen het licht worden gehouden. Waarbij het
ontwikkelen van een digitale euro een iteratief proces is; de uitkomsten van de experimenten
dienen ook weer als input voor de beleidsmatige keuzes die later moeten worden gemaakt
in het ontwerp van de digitale euro.

Vervolgstappen

Het kabinet heeft aangegeven positief te zijn over de mogelijkheden van de digitale
euro en wil graag door met de ontwikkeling hiervan. Het heeft hierbij duidelijke doelstellingen
voor ogen waar het ontwerp van een digitale euro aan moet voldoen. Het vervolg kent
nu twee sporen; allereerst moeten de experts, bij de centrale banken en andere (onderzoeks)instellingen,
aan de slag met experimenten om te onderzoeken hoe we de digitale euro vorm kunnen
geven in overeenstemming met de doelstellingen en de risico’s zoveel mogelijk kunnen
limiteren. Ten tweede moeten we verder met het politieke gesprek over vormgeving.
Daarbij ligt de focus de aankomende tijd in de EU; we zullen ook daar de discussie
gaan voeren over de doelstellingen, ontwerpkeuzes en regelgevende aspecten.

In de brief die ik de Kamer in het voorjaar heb gestuurd heb ik aangekondigd om mij
in te gaan zetten om de digitale euro in Brussel op de agenda te krijgen. Ik kan inmiddels
melden dat de digitale euro onderdeel is geworden van het werkprogramma van de Eurogroep.
In dat kader zal er bij de eerstvolgende Eurogroepbijeenkomst op 3 november aanstaande
een eerste strategische discussie tussen de lidstaten plaatsvinden. Hier zal ik namens
Nederland onze positieve grondhouding uitdragen, zoals ik dat bij de afgelopen Ecofin
ook heb gedaan7. Vervolgens zal het onderwerp in het voorjaar van 2021 wederom in de Eurogroep worden
besproken, waarbij we de belangrijkste voorlopige conclusies zullen bespreken. Uiteraard
zal ik de Kamer op de hoogte houden van de discussie in Europees verband en heeft
de Kamer de mogelijkheid om zich via de gebruikelijke kanalen in voorbereiding op
Europese overleggen uit te spreken over de Nederlandse inzet.

Ook de Europese Commissie heeft in haar Digital Finance Package8 aangegeven de werkzaamheden van centrale banken omtrent de verkenning van de digitale
euro te steunen. De digitale euro speelt tevens een prominente rol in de Retail Payments Strategy, die de Commissie op 24 september 2020 heeft gepubliceerd.9

Gezien al deze positieve ontwikkelingen heb ik er het volste vertrouwen in dat we
de aankomende tijd goede stappen gaan zetten op dit dossier, waarover ik de Kamer,
zoals toegezegd minimaal halfjaarlijks, graag op de hoogte houd.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra