Brief regering : Programmadirecteur-generaal Ondermijning en regie op de afpakketen

Nr. 286 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 oktober 2020

Inleiding

Dit voorjaar hebben de opsporingsdiensten ruim twee maanden lang live kunnen meelezen
met de versleutelde communicatie van zware criminelen via Encrochat. Zo onderschepten
zij miljoenen berichten van duizenden criminelen. Een hoogstaande operatie, die de
urgentie en omvang van de ondermijningsproblematiek bevestigt. Van liquidatieopdrachten,
martelkamers en crystal meth-labs, tot grote criminele geldstromen en het (faciliteren
van het) witwassen daarvan: de ontmanteling van Encrochat laat een blauwdruk van de
onderwereld zien. Vorige maand nog vond mede op basis van uit Encrochat verkregen
informatie een grote internationale actie tegen een criminele organisatie plaats,
waarbij achttien verdachten werden aangehouden voor drugshandel en witwassen.

De aanpak van ondermijning heeft vanaf de eerste werkdag van dit kabinet hoge prioriteit.
Al in het Regeerakkoord is 100 miljoen euro voor met name de regionale aanpak vrijgemaakt
en structureel 10 miljoen euro voor het RIEC/LIEC-bestel. Bovendien is een omvangrijke
wetgevingsagenda volop in uitvoering. Voor het brede offensief tegen georganiseerde, ondermijnende
criminaliteit maakte het kabinet opnieuw extra middelen vrij: 88 miljoen euro in 2020,
141 miljoen euro in 2021 en 150 miljoen euro per jaar vanaf 2022. In juni schreef
ik u uitgebreid over de uitwerking hiervan, onder het motto: oprollen, afpakken en
voorkomen.1

Hiermee zijn we een volgende fase ingegaan in de aanpak van ondermijning. Het kan
wel 10 tot 15 jaar duren, maar we hebben een lange adem en houden vol. Per 1 september
jl. heb ik een programmadirecteur-generaal Ondermijning (DGO) aangesteld om de aanpak
te coördineren. In deze brief ga ik in op de ondermijningsopgave, de invulling van
de rol van de DGO en de regie op de afpakketen. Hiermee beantwoord ik meteen twee
moties. Ten eerste de motie Van den Berge over de coördinator ondermijning en ten
tweede de motie van het lid Van Nispen c.s. over regie op de afpakketen.2

Ondermijningsopgave

De opgave

We staan als maatschappij voor de doorlopende opgave om de georganiseerde criminaliteit
en de ontwrichtende, ondermijnende effecten op de samenleving terug te dringen. Belangrijke
elementen bij de aanpak zijn het verstoren van criminele verdienmodellen (in het bijzonder
de drugsproductie en -handel), het oprollen van criminele netwerken, het afpakken
van crimineel vermogen, het versterken van een effectieve preventie gericht op het
voorkomen van criminele carrières en het verhogen van de sociale en fysieke weerbaarheid
en integriteit. De bestrijding draagt bij aan duidelijke normstelling tegen ondermijnende
criminaliteit en aan het minder aantrekkelijk maken van het vestigingsklimaat voor
criminelen.

Strijd tegen de onderwereld

De indrukwekkende operatie rondom Encrochat heeft geleid én zal nog leiden tot belangrijke
successen in de strijd tegen de georganiseerde misdaad. Het laat zien dat criminelen
die zich onaantastbaar wanen, dit níét zijn. We beschikken over professionele en bekwame
specialisten, die in samenwerking met andere landen en de (inter)nationale diensten
een weerwoord hebben op de steeds ontwikkelende afschermingstechnieken van criminelen.

Met de start van het datagedreven Multidisciplinair Interventieteam (MIT) zetten we
weer een volgende stap, om in aanvulling op het vakwerk van de bestaande intelligence-,
toezicht- en opsporingsteams (internationale) criminele bedrijfsprocessen duurzaam te verstoren. Dit doet het MIT door het opsporen en ontmantelen van criminele
netwerken, het aanpakken van sleutelfiguren, het in beslag nemen en afpakken van crimineel
vermogen en het opwerpen van barrières voor het verkrijgen daarvan. Zo rusten we ons
steeds beter toe om internationaal opererende onderwereldondernemingen en hun crimineel
vermogen aan te pakken.

De Minister voor Rechtsbescherming en ik zetten vanuit het brede offensief tegen georganiseerde
ondermijnende criminaliteit ook een volgende stap ten aanzien van preventie. We investeren
in het voorkomen van criminele carrières van jongeren, zodat we (kwetsbare) jongeren
kunnen behoeden voor een leven in de criminaliteit. Op die manier geven we opvolging
aan alle drie de elementen van «oprollen, afpakken en voorkomen».

Corruptie

De ontmanteling van Encrochat heeft helaas ook corruptie door overheidsfunctionarissen
blootgelegd. Dit is ondermijning ten voeten uit. In de uitwerkingsbrief van het brede
offensief tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit ging ik al in op de toename
van signalen en meldingen van ambtelijke corruptie. De Rijksrecherche wordt daarom
vanuit het brede offensief structureel versterkt om dit aan te kunnen pakken. Onlangs
is het Team Aanpak Corruptie bij de Rijksrecherche opgericht, om signalen van corruptie
door politieambtenaren uit de Encrochat-data te onderzoeken.

Programmadirecteur-generaal Ondermijning

De rol van de nieuwe programmadirecteur-generaal Ondermijning zal verbindend, coördinerend
en regisserend zijn binnen de brede maatschappelijke coalitie, die steeds meer vorm
krijgt. Sinds de totstandkoming van de Toekomstagenda Ondermijning in 2017 bestrijden
we met steeds meer partners ondermijning. Deze vooruitgang zorgt voor een beter inzicht
in de ondermijnende effecten van georganiseerde criminaliteit, een toename aan mogelijkheden
voor de aanpak ervan en draagt bij aan de integrale bestrijding van ondermijning.
De uitdaging is steeds de juiste samenhang en verbinding te blijven vinden om gezamenlijk
zo effectief mogelijk te zijn. De DGO heeft hier op basis van haar centrale rol in
de brede maatschappelijke coalitie een belangrijke functie in.

Opgavegericht

Om ondermijning zo effectief mogelijk aan te kunnen pakken, werkt de DGO opgavegericht.
Dit betekent dat de benodigde expertise vanuit de hele breedte van mijn departement
bijdraagt aan het werk van de DGO. Deze medewerkers brengen niet alleen de juiste
expertise mee, maar zorgen ook voor de directe verbinding met de organisaties en andere
departementen waar zij nauw mee samenwerken. Er wordt eveneens bezien hoe de betrokken
partners kunnen bijdragen aan een nog betere gezamenlijke aanpak van de complexe ondermijningsproblematiek,
bijvoorbeeld via detacheringen.

De focus van de DGO ligt de komende periode bij de volgende onderdelen:

Regie op de afpakketen

Misdaad mag niet lonen. Crimineel vermogen in de onderwereld maakt mogelijk dat criminelen
kunnen (her)investeren in criminaliteit, dat medewerkers van private en publieke organisaties
kunnen worden omgekocht en (kwetsbare) jongeren worden gelokt door het grote geld.
Door criminelen daar te raken waar het pijn doet, namelijk in hun portemonnee, worden
cruciale bedrijfsprocessen van criminele netwerken verstoord en machtsposities afgebroken.
Het vinden, in beslag nemen en vervolgens afpakken van (vaak verborgen) crimineel
vermogen is complex en vraagt specialistische kennis. Voortbordurend op alle genomen
initiatieven is verbetering nodig. De DGO heeft daarom de specifieke opdracht gekregen
voor de regie op de afpakketen, om zich in nauwe samenwerking met alle betrokken partners
in te zetten voor het verhogen van de afpakresultaten. In de volgende paragraaf ga
ik hier uitvoeriger op in.

Uitvoering en monitoring brede offensief en regeerakkoordgelden

Met het brede offensief vindt, na de eerdere versterking vanuit het Regeerakkoord,
de tweede grote intensivering van de aanpak van ondermijning in deze kabinetsperiode
plaats. Een bedrag oplopend tot 150 miljoen euro per jaar wordt geïnvesteerd in onder
meer het MIT, de versterking van de stelsels Bewaken & Beveiligen en Getuigenbescherming,
preventie en sociale en fysieke weerbaarheid. Dit offensief is beleidsmatig ondergebracht
bij de DGO. De DGO monitort de besteding van de toegekende middelen, de realisatie
van de maatregelen en de effecten daarvan.

De Regeerakkoordgelden ondersteunen tot en met 2021 veel verschillende soorten initiatieven
in de regio. De komende periode wordt gebruikt om onder leiding van de DGO de succesfactoren
te inventariseren, als input voor toekomstig beleid.

Ondermijningsbeleid en -wetgeving

Een overkoepelend onderdeel van het takenpakket van de DGO is het voortzetten, in
gang zetten en agenderen van huidige en nieuwe beleids- en wetgevingsmaatregelen om
de aanpak van ondermijning te versterken. Op die manier wordt de continuïteit en consistentie
van het ondermijningsbeleid gewaarborgd, in directe samenwerking met de brede maatschappelijke
coalitie. Hierbij ligt de focus op de verdere versterking van de verbinding met het
lokaal bestuur en het bedrijfsleven, de internationale samenwerking en het afpakken
van crimineel vermogen.

Regie op de afpakketen

Onderzoek Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer (AR) heeft onderzoek gedaan naar het beheer in de afpakketen.
Eén van de conclusies is dat een ketenverantwoordelijke nodig is. De AR schrijft deze
rol toe aan mij als Minister van Justitie en Veiligheid, vanwege mijn ministeriële
verantwoordelijkheid voor de afpakketen.3 Deze conclusie wordt onderschreven door de gewijzigde motie van het lid Van Nispen
c.s., die oproept tot regie in de afpakketen en tot verbetering van de afpakresultaten
(Kamerstuk 35 470 VI, nr. 10). Ook de motie van het lid Van Dam c.s. raakt dit onderwerp, waar deze ook oproept
tot meer regie vanuit mijn ministerie op het afpakproces.4

De AR beschouwt de afpakketen als «een complex geheel van processen en organisaties
dat tot doel heeft om financiële opbrengsten en goederen uit criminele activiteiten
strafrechtelijk te ontnemen». Ik herken de complexiteit die de AR beschrijft. Het
afpakken van crimineel vermogen is zowel juridisch als praktisch een ingewikkelde
opgave en kent zowel een beleidsmatige als een beheersmatige kant. De betrokken partijen
in deze keten richten zich op criminele geldstromen en het afpakken van crimineel
vermogen. Met de betrokken partijen ben ik ervan overtuigd dat verbetering mogelijk
en noodzakelijk is.

Lopende trajecten

De afgelopen jaren zijn belangrijke afpakmaatregelen getroffen en hebben de betrokken
ketenpartners verbetertrajecten ingezet. Zo werken het OM, Politie en de Bijzondere
Opsporingsdiensten samen aan de intensivering van de focus op criminele geldstromen
op basis van vier actielijnen: een financiële bril vanaf de start van het onderzoek;
het optimaal benutten van het al beschikbare instrumentarium; intensieve internationale
samenwerking; eenduidige registratie en monitoring. Verder wordt door deze partijen
samen met het CJIB gewerkt aan een vermogensdossier, om in zaken met afpakkansen,
van opsporing tot executie, een actueel beeld te hebben van het vermogen van verdachten.

Tevens verwijs ik naar de maatregelen die zijn en worden getroffen met betrekking
tot het plan van aanpak witwassen van de Minister van Financiën en mij. Er gebeurt
zodoende al veel, maar zoals vastgesteld is er meer mogelijk en nodig.

Coördinerend Beraad Afpakketen

Op initiatief van de DGO is een Coördinerend Beraad Afpakketen ingesteld, waarin politie,
FIOD, OM, CJIB en Raad voor de Rechtspraak onder voorzitterschap van de DGO zitting
nemen. De betrokken partners onderschrijven dat er op het terrein van afpakken beleidsmatig,
beheersmatig en operationeel veel te winnen valt. De gezamenlijke ambitie luidt daarom:
het verminderen van criminele geldstromen, crimineel vermogen en bijbehorende investeringen
en dus minder invloed daarvan in de onder- en bovenwereld. De missie dat misdaad niet
mag lonen wordt in versterkte vorm duurzaam doorgezet.

Het Beraad stelt hiervoor een meerjarenplan van aanpak op. Lopende verbeterinitiatieven
komen hierin samen met nieuwe acties. Hiervoor wordt ook uitdrukkelijk en structureel
de samenwerking gezocht met andere partners, zoals de Belastingdienst, andere Bijzondere
Opsporingsdiensten, de Financial Intelligence Unit-Nederland (FIU-Nederland), de Regionale
Informatie- en Expertisecentra (RIEC’s), de Douane, Dienst Domeinen Roerende Zaken
(DRZ), infobox Crimineel & Onverklaarbaar Vermogen (iCOV) en andere ministeries. Zo
komen we tot een ketenbrede, integrale en duurzame aanpak die leidt tot vermindering
van de criminele geldstromen en een effectiever functionerende afpakketen.

Verbetersporen

Het meerjarenplan van aanpak richt zich op twee verbetersporen:

1. Verbetering van de bedrijfsvoering van het beslagproces, een belangrijke schakel in
de ondersteuning van de afpakketen.

2. Beleidsmatige verbetering van het afpakken van crimineel vermogen.

Eerste verbeterspoor – verbetering bedrijfsvoering beslagproces

De bedrijfsvoering van het beslagproces moet doelmatiger en doeltreffender. Onder
leiding van het OM wordt hiervoor door de ketenpartners een plan van aanpak voor beslag
uitgevoerd. Hierbij houden de ketenpartners rekening met de aanbevelingen van de AR.
Zo moet er een duidelijker verband komen tussen de strafzaak bij het OM en hetgeen
dat in beslag is genomen door opsporingsinstanties en de registratie hiervan. Daarnaast
moeten er meer uniforme werkwijzen en eenduidige afspraken komen over beheerprocessen
in de hele beslagketen, inclusief een tijdige en juiste registratie van executeerbare
ontnemingsmaatregelen. De voortgang van de uitvoering van het beslagplan wordt gemonitord.

Tweede verbeterspoor – verbetering van het afpakken van crimineel vermogen

Een beter beslagproces leidt niet direct tot hogere afpakresultaten. Daarvoor is inzicht
nodig in datgene waar beslag op gelegd moet worden.

Het tweede verbeterspoor betreft dan ook de beleidsmatige verbetering van het afpakken.
Voor dit verbeterspoor geldt dat de Rechtspraak geen positie voor zich ziet weggelegd
vanwege de onafhankelijke en controlerende taak van de Rechtspraak: «Daar waar het
gaat om het overwegend beleidsmatige verbeterspoor, dat ziet op het bestrijden van
criminele geldstromen en het (meer) afpakken van crimineel vermogen, ziet de Rechtspraak
nadrukkelijk geen positie voor zich weggelegd in het Coördinerend Beraad Afpakken;
de onafhankelijke en controlerende taak van de Rechtspraak in de strafrechtketen staat
daaraan in de weg. Vanzelfsprekend blijft de Rechtspraak bereid om bij te dragen aan
een betere bedrijfsvoering c.q. logistiek rond processen van inbeslagname en ontneming.»

Onder het tweede verbeterspoor vallen onder andere de volgende verbeterpunten:

1. Overzicht en synergie

Er komt een actueel totaalbeeld afpakken. Dit is een doorlopend overzicht van maatregelen,
bijbehorende tijdpaden, betrokken partijen en gremia en te behalen resultaten, dat
zorgt voor meer grip op de effecten van de inzet op criminele geldstromen en het afpakken
van crimineel vermogen.

2. Kennis en inzicht

De omvang van de criminele geldstromen en het crimineel verdiend vermogen in of door
Nederland(ers) kan slechts geschat worden. Daarom zet ik in op een onderzoeks- en
kennisagenda. Daarbij wordt gebruik wordt gemaakt van het op te richten Strategisch
Kenniscentrum (SKC) dat straks periodiek strategische beelden uit gaat brengen, op
basis waarvan een onderzoeks- en kennisagenda kan worden opgesteld. Hiermee kunnen
alle partners in de aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit beter hun
prioriteiten vaststellen.

3. Resultaten en effecten aanpak

De impact en effectiviteit van beleid en interventies op criminele geldstromen en
afpakken is moeilijk vast te stellen. Dit kan en moet beter. Hetzelfde geldt voor
de monitoring van geboekte afpakresultaten, zoals inbeslagnames, geïncasseerde vorderingen
en onttrekkingen uit het verkeer van illegale goederen (bijvoorbeeld partijen drugs).
De al in ontwikkeling zijnde integrale afpakmonitor gaat een onderdeel uitmaken van
de monitoring op resultaten en effecten.

4. Informatiedeling

Om zicht te kunnen houden op crimineel vermogen en dit te kunnen afpakken is het noodzakelijk
dat de informatiepositie van de keten als geheel wordt verbeterd, onder meer door
een betere onderlinge informatiedeling.

5. Versterken brede aanpak criminele geldstromen

Naast het afpakken van crimineel vermogen moeten we in de aanpak van criminele geldstromen
ook gebruikmaken van andere instrumenten. Afhankelijk van de situatie kunnen in samenspraak
met andere overheidspartners en de private sector andere maatregelen worden genomen.
Voorbeelden zijn interventies die ingezet worden door de Belastingdienst om verstoringen
in de criminele geldstromen te laten plaatsvinden, gelden die ten goede komen van
slachtoffers en preventieve interventies door poortwachters. Dit handelen hoeft dan
niet te leiden tot een incassoresultaat, maar kan wel een groot effect sorteren als
criminele geldstromen worden tegengehouden.

6. Wetgeving

Door mijn departement wordt bekeken of de wettelijke mogelijkheden tot afpakken kunnen
worden uitgebreid om in de praktijk ervaren knelpunten op te lossen. Het mag niet
zo zijn dat er geen verhaal mogelijk is als de gehele structuur van crimineel geld
is blootgelegd. Bij een recent werkbezoek werd mij duidelijk gemaakt dat criminelen
hun vermogenspositie dusdanig hebben georganiseerd dat een traditionele, subjectgerichte
aanpak steeds vaker een geringe kans van slagen heeft. Daarom wordt onderzoek gedaan
naar de mogelijkheid van een objectgerichte aanpak in de vorm van Non Conviction Based
Confiscation (NCBC). Dit instrument maakt confiscatie van vermogensbestanddelen mogelijk
zonder voorafgaande veroordeling, als aannemelijk is dat het vermogen afkomstig is
uit criminaliteit. Hierover wordt uw Kamer dit najaar nader geïnformeerd. Naast de
NCBC wordt onderzoek gedaan naar de mogelijkheden van strafrechtelijke curatele, spoedbevriezing,
verbetermogelijkheden van uitwinning van beslag in het buitenland nadat de beslagene
afstand heeft gedaan van het voorwerp en het ten gelde maken van in beslag genomen
roerende zaken.

Tot slot

Met de acties uit deze brief versterken we opnieuw de aanpak van georganiseerde ondermijnende
criminaliteit. Samen met alle betrokken partners is de programmadirecteur-generaal
volop aan de slag met de aanpak van crimineel vermogen, het brede offensief tegen
georganiseerde ondermijnende criminaliteit en de opvolging van de Regeerakkoordgelden.
Zo zetten we wederom belangrijke stappen ten aanzien van «oprollen, afpakken en voorkomen».

In november informeer ik uw Kamer over de brede voortgang van de aanpak van georganiseerde,
ondermijnende criminaliteit, waarbij ik tevens zal ingaan op verschillende toezeggingen.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus