Brief regering : Kabinetsreactie rapport Europese Rekenkamer “Wetgeven in de Europese Unie: de balans na bijna 20 jaar betere regelgeving”

Nr. 2946 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 oktober 2020

Het kabinet heeft met waardering kennisgenomen van het op rapport van Europese Rekenkamer
(ERK) met de titel: «Wetgeven in de Europese Unie: de balans na bijna 20 jaar betere
regelgeving» (hierna het rapport).

De vaste Kamercommissie Europese Zaken van de Tweede Kamer verzocht op 10 september
jl. om een kabinetsreactie op het rapport met daarbij het verzoek om in te gaan op
de vier belangrijke uitdagingen vastgesteld in het rapport voor de Europese Commissie,
de medewetgevers (de Raad en het Europees parlement) en de lidstaten met betrekking
tot de verwezenlijking van de doelstellingen van Betere Regelgeving (BR) in de toekomst.
Met deze brief wil ik u de reactie namens het kabinet aanbieden.

De ERK heeft met het rapport een reactie willen geven op de inventarisatie die de
Europese Commissie in 2019 heeft gemaakt van de resultaten van het beleid inzake Betere
Regelgeving. Daarbij is ook gebruik gemaakt van eerdere rapporten die de ERK de afgelopen
jaren over Betere Regelgeving heeft gemaakt.

De ERK benadrukt in dit rapport het grote belang van Betere Regelgeving voor het functioneren
van de EU en erkent dat duidelijk vooruitgang is geboekt met het beleid ten aanzien
van Betere Regelgeving. Tegelijkertijd benoemt de ERK op welke punten verbetering
nodig is.

De ERK ziet vier grote uitdagingen voor de toekomst:

1. waarborgen dat het beleid en de wetgevingsinitiatieven van de EU voldoende worden
gedragen door kwalitatief hoogstaande raadplegingen, evaluaties en effectbeoordelingen;

2. waarborgen dat wetgevingsvoorstellen bepalen dat voldoende bewijs wordt verzameld
ter ondersteuning van een doeltreffende monitoring en evaluatie;

3. de EU-wetgeving verder vereenvoudigen en de uitvoering en toepassing ervan in de lidstaten
monitoren;

4. de transparantie van het wetgevingsproces voor burgers en andere belanghebbenden verbeteren.

In algemene zin hecht het kabinet aan de voortvarende uitvoering van de huidige Agenda
voor Betere Regelgeving, die Europese wet- en regelgeving en het proces van totstandkoming
van wet- en regelgeving moderner, transparanter, inclusiever en eenvoudiger moet maken.
Het gaat hierbij om drie kernpunten die goed aansluiten bij het Nederlandse beleid
voor Betere Regelgeving: strikte toepassing van het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel
bij voorgestelde wet- en regelgeving, kritische herziening en vereenvoudiging van
bestaande regelgeving, en effectieve, uitvoerbare en handhaafbare nieuwe regelgeving
zonder onnodige regeldruk. Innovatie-vriendelijke regelgeving en het verminderen en
voorkomen van regeldruk voor het MKB als gevolg van Europese regelgeving hebben de
bijzondere aandacht van het kabinet. De kabinetsreactie zal hieronder ingaan op de
vier bovengenoemde uitdagingen in het ERK-rapport.

1. Waarborgen dat het beleid en de wetgevingsinitiatieven van de EU voldoende worden
gedragen door kwalitatief hoogstaande raadplegingen, evaluaties en effectbeoordelingen

De ERK ziet ruimte voor verdere verbeteringen van de voorlichtingsactiviteiten bij
openbare raadplegingen. Specifiek door middel van het gericht aanspreken van burgers.
Ook zou een grotere deelname bereikt kunnen worden door een betere promotie onder
burgers. Daarbij zou de Commissie moeten inzetten op vertaling van relevante documenten
in zoveel mogelijk talen als haalbaar en passend is. Ook ziet de ERK ruimte voor verbetering
met betrekking tot de verslaglegging over de opvolging die wordt gegeven aan de resultaten
van de openbare raadplegingen. Tot slot ziet de ERK de betrokkenheid van burgers graag
vergroot bij de daadwerkelijke indiening van wetgevingsvoorstellen door de Commissie
via/na een Europees burgerinitiatief (EBI). Aangaande het Europees burgerinitiatief
wijst de ERK erop dat er in 2019 een herziene EBI-verordening is aangenomen1, om deelname aan te moedigen en de organisatie van initiatieven te vergemakkelijken.

Het kabinet onderschrijft de punten die de ERK noemt als het gaat om de verbetering
van raadplegingen. De deelname van belanghebbenden aan raadplegingen is nog in te
veel gevallen te laag, met name het bereiken van specifieke doelgroepen zoals het
MKB en burgers, verdient extra aandacht van de Europese Commissie.

Ook is het belangrijk dat er door de Commissie beter informatie wordt gegeven over
de uitkomst van raadplegingen. Het is helaas nog te vaak onduidelijk voor deelnemers
aan een raadpleging wat er met hun inbreng is gebeurd. Het kan inderdaad nuttig zijn,
zoals de ERK stelt, dat consultatiedocumenten door de Commissie in meerdere talen
worden vertaald. Het is daarnaast ook belangrijk dat de consultatiedocumenten zijn
opgesteld in eenvoudige bewoordingen, zonder technisch jargon.

Het is het voor het kabinet te vroeg om te zeggen of het Europees burgerinitiatief
met de herziene EBI-verordening, in de praktijk inderdaad toegankelijker en gebruiksvriendelijker
is geworden, aangezien de nieuwe regels pas in januari 2020 zijn ingegaan. Verder
is in dit kader relevant dat in juli 2020 een aantal termijnen uit die EBI-verordening
vanwege de COVID-19-uitbraak tijdelijk is verruimd2. De maatregelen die overheden hebben moeten nemen om de verspreiding van het COVID-19-virus
tegen te gaan, kunnen namelijk het inzamelen, verifiëren en onderzoeken van Europese
burgerinitiatieven bemoeilijken. Het tijdelijk verruimen van de termijnen moet ervoor
zorgen dat het EBI ook onder deze lastige omstandigheden gebruikt kan blijven worden
om grensoverschrijdende problemen onder de aandacht van de Europese Commissie te brengen.

2. Waarborgen dat wetgevingsvoorstellen bepalen dat voldoende bewijs wordt verzameld
ter ondersteuning van een doeltreffende monitoring en evaluatie

De ERK stelt vast dat er uitdagingen blijven bestaan bij het maken van effectbeoordelingen
ten aanzien van belangrijke wetgevingsvoorstellen, met inbegrip van programma´s en
activiteiten die aanzienlijke uitgaven met zich meebrengen. Verder gaat de ERK in
op de kwaliteitsaspecten van effectbeoordelingen, de kwaliteit en tijdige beschikbaarheid
van evaluaties en het mandaat van de Raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie
(RRT).

Het kabinet herkent de kritiekpunten van de ERK. Het belangrijkste probleem ten aanzien
van effectbeoordelingen is dat ze in te veel gevallen niet worden gemaakt. Uitgangspunt
zou moeten zijn dat voor elk voorstel voor nieuwe regelgeving of aanpassing van bestaande
regelgeving, een effectbeoordeling wordt gemaakt door de Europese Commissie. Afhankelijk
van het concrete geval kan de Commissie ervoor kiezen om bij het verslag van de effectbeoordeling
slechts kort in te gaan op bepaalde gevolgen voor bijvoorbeeld de regeldruk als evident
is dat er nauwelijks of geen gevolgen zijn voor de regeldruk. Dit laat echter onverlet
dat altijd wel een effectbeoordeling zou moeten worden uitgevoerd.

Als het gaat om evaluaties zijn timing, het stellen van de juiste vragen en een objectieve
benadering de grootste knelpunten. Daarnaast is het zowel bij effectbeoordelingen
als bij evaluaties belangrijk dat de documenten die worden gebruikt in eenvoudige
en begrijpelijke bewoordingen worden opgesteld.

Voor effectbeoordelingen en evaluaties geldt verder het belangrijke probleem dat de
Commissie regelmatig kampt met een tekort aan gegevens. Terecht wijst de ERK erop
dat dit probleem moet worden aangepakt en dat bijvoorbeeld al bij de totstandkoming
van regelgeving moet worden nagedacht over de vraag hoe men later gaat evalueren en
hoe men aan de daarvoor benodigde gegevens gaat komen.

De ERK gaat ook in op de Raad voor Regelgevingstoetsing (RRT) die als kwaliteitsbewaker
een cruciale rol speelt in het streven naar Betere Regelgeving. Het kabinet is het
eens met het pleidooi van de ERK voor verbreding van het mandaat van de RRT en vindt
ook dat de onafhankelijkheid van de RRT zou moeten worden versterkt. Het gaat dan
om de samenstelling de RRT en om het kunnen beschikken over een eigen secretariaat
dat de RRT zelf kan aansturen. Dit punt en voorgaande punten bracht het kabinet meermaals
op in Raadsverband en zal dat ook blijven doen. Deze inzet is gereflecteerd in de
meest recente Raadsconclusies over Betere Regelgeving van 27 februari jl.3

3. De EU-wetgeving verder vereenvoudigen en de uitvoering en toepassing ervan in de
lidstaten monitoren

De ERK ziet ruimte voor verbetering met betrekking tot het verder verduidelijken van
de rol van het REFIT-programma als integraal onderdeel van de BR-aanpak van de Commissie.
De ERK is van mening dat de achterliggende gedachte van het REFIT-programma de afgelopen
jaren onduidelijk was, evenals de criteria op basis waarvan acties als «REFIT» werden
aangemerkt. De ERK wijst er verder op dat de resultaten van het REFIT-programma door
het publiek als ontoereikend worden gezien en dat er te weinig over de REFIT-inspanningen
is gecommuniceerd. Ook wijst de ERK op het belang van het vereenvoudigen van de EU-wetgeving
zonder de risico’s voor de naleving te vergroten of afbreuk te doen aan de effectiviteit
ervan. Daarbij onderstreept de ERK het belang van het verstrekken van richtsnoeren
door de Commissie aan de lidstaten inzake de wijze waarop zij onnodig complexe en/of
omslachtige regels kunnen vereenvoudigen en vermijden. Tot slot benadrukt de ERK het
belang van beter monitoren en handhaven van de uitvoering en toepassing van EU-recht.

Het kabinet herkent het beeld dat de ERK schetst en is van mening dat de Commissie
strategisch zou moeten gaan sturen op de gewenste resultaten van het REFIT-programma
om effectiever te zijn en meer te bereiken als het gaat om het vereenvoudigen van
regelgeving. Hiervoor zou de Commissie concrete en meetbare ambities moeten formuleren,
gericht op acties die merkbaar zorgen voor betere regelgeving en vermindering van
regeldruk.

Het formuleren van concrete ambities zou ook helpen bij het door de ERK gesignaleerde
probleem dat er te weinig over REFIT is gecommuniceerd. Immers, met geformuleerde
concrete ambities kan vooraf met belanghebbenden worden gecommuniceerd en worden overlegd
over de beoogde resultaten van het REFIT-programma. Op die manier kan worden vastgesteld
of de voorgenomen maatregelen en acties om regelgeving te vereenvoudigen in de ogen
van de doelgroep daadwerkelijk merkbare oplossingen bieden. Het kabinet draagt dit
uit in Raadsverband om te zorgen voor merkbare resultaten. Deze inzet heeft ertoe
geleid dat in de jongste Raadsconclusies de Commissie wordt opgeroepen om te zorgen
voor merkbare vermindering van regeldruk.4

Het kabinet deelt het standpunt van de ERK over het belang van het beter monitoren
en handhaven van de uitvoering en toepassing van EU-recht door de Commissie. Daarom
verwelkomt het de aandacht van de Commissie hiervoor. Ursula von der Leyen onderstreepte
het belang van implementatie en handhaving en de verantwoordelijkheid hiervoor van
iedere commissaris in de mission letters die de commissarissen voor hun aantreden kregen.5 Een goed functionerende EU is voor het kabinet een EU die naast het creëren van wet-
en regelgeving ook effectieve handhaving en toezicht garandeert. Deze verschillende
verantwoordelijkheden van de Commissie, beleidsvorming en handhaving, kunnen in conflict
komen met elkaar. Dit kan een belemmering zijn voor de onafhankelijkheid en effectiviteit
van de Commissie om bij haar optreden. Dit risico bestaat bijvoorbeeld bij het macro-economische
toezicht door de Commissie. Het kabinet kondigde in de Staat van de Unie van 2019
aan te willen onderzoeken of er binnen de kaders van de verdragen een mogelijkheid
bestaat voor een betere scheiding van de beleidsvormende en analytische- of handhavingstaken.
Hier is onder meer uit voortgevloeid dat het kabinet op het terrein van macro-economisch
toezicht de inzet heeft om technische analyse en uiteindelijke politieke oordeelsvorming
te scheiden. Hiermee beoogt het kabinet de objectiviteit, onafhankelijkheid, effectiviteit
en legitimiteit op dit terrein te vergroten. Nederland zal met gelijkgezinde landen
hiervoor aandacht vragen bij de Commissie en andere lidstaten. Daarnaast heeft het
kabinet in de aanloop naar het aantreden van de Commissie Von der Leyen de mogelijkheid
van scheiding van taken als optie voor effectievere handhaving kenbaar gemaakt in
de Raad- en in Europese Raadverband.

Tot slot deelt het kabinet het oordeel van de ERK ten aanzien van het verstrekken
van richtsnoeren aan de lidstaten inzake de wijze waarop zij onnodig complexe en/of
omslachtige regels kunnen vereenvoudigen en vermijden. Hiertoe heeft het kabinet aan
de Commissie voorgesteld om nieuwe richtlijnen en verordeningen met handhavingselementen
te voorzien van handhavingsrichtsnoeren, daarbij rekening houdend met nationale benaderingen
en handhavingssystemen om maatwerk te kunnen leveren. Langs deze lijnen benadrukt
het kabinet ook dat er meer aandacht zou moeten worden besteed aan handhaafbaarheid
en werkbaarheid van wettelijke regels voor zowel overheid als burgers en bedrijven
om uiteindelijk tot betere resultaten te komen.

4. De transparantie van het wetgevingsproces voor burgers en andere belanghebbenden
verbeteren

De ERK stelt dat de kwaliteit van EU-wetgeving in grote mate afhangt van goede interinstitutionele
samenwerking. Met het op 13 april 2016, onder Nederlands EU-voorzitterschap, ondertekende
Interinstitutioneel Akkoord (IIA) over beter wetgeven hebben het EP, de Raad en de
Commissie zich ertoe verbonden de grootst mogelijke transparantie van het wetgevingsproces
na te streven om het vertrouwen van de burgers in het wetgevingsproces van de EU te
behouden.

De ERK stelt vast dat een aantal verbintenissen echter nog niet is nagekomen.

Specifiek met betrekking tot effectbeoordelingen van wijzigingen die de medewetgevers
(EP en Raad) in de loop van de procedure aanbrengen in de wetgevingsvoorstellen van
de Commissie. Verder onderschrijft de ERK het standpunt van de Commissie dat BR een
inspanning moet zijn van de Commissie met de andere EU-instellingen en lidstaten.
Zonder hun effectieve bijdragen kunnen de doelstellingen van BR niet worden bereikt,
aldus de ERK. Verder staat zij stil bij het belang van transparantie van de wetgevingsprocedure
in het bijzonder de triloogfase en lobbyactiviteiten.

Het kabinet vindt het belangrijk dat de medewetgevers hun bijdrage leveren aan Betere
Regelgeving. Dit betekent wat het kabinet betreft onder andere dat de Raad een effectbeoordeling
zou moeten maken van substantiële wijzigingen die de Raad overweegt aan te brengen
in de wetgevingsvoorstellen van de Commissie, zoals dit ook in het Interinstitutioneel
Akkoord Beter Wetgeven is vastgelegd.

Nederland heeft als voorzitter van de Raad in 2016 aandacht gevraagd voor dit onderwerp
en de aanzet gegeven tot de pilot die momenteel loopt. Die pilot is bedoeld om ervaring
op te doen en voorziet in een procedure en financiële middelen om als Raad te besluiten
om in concrete gevallen een effectbeoordeling te maken van een substantiële wijziging
die de Raad overweegt aan te nemen. Het kabinet zou graag zien dat de pilot daadwerkelijk
zou worden benut voor het maken van effectbeoordelingen.

Het kabinet is het met de Europese Rekenkamer eens dat transparantie noodzakelijk
is om het vertrouwen van de burgers in de EU-wetgeving te bevorderen. Het vergroten
van transparantie in de EU is dan ook een van de speerpunten van het Nederlands EU-beleid,
waar het kabinet actief op inzet.

Met de op 14 juli jl. door Coreper aangenomen voorstellen6, die mede door de actieve inzet van Nederland tot stand zijn gekomen, worden veel
wetgevingsdocumenten proactief openbaar gemaakt. Concreet worden de initiële mandaten
van de Raad voor triloogonderhandelingen; vierkolommentabellen met de oorspronkelijke
posities van de EU-instellingen; de definitieve positie van de Raad, die het eindresultaat
van de triloogonderhandelingen weergeeft; en voortgangsrapportages voorgelegd aan
Coreper, mits Coreper geen bezwaar maakt tegen de openbaarmaking hiervan, proactief
openbaar gemaakt. Hiermee worden de triloogonderhandelingen en het wetgevingsproces
transparanter en toegankelijker voor de burgers en andere belanghebbenden.

Ook is het kabinet met de ERK eens dat er op transparantiegebied in de EU nog uitdagingen
blijven bestaan. Zo zet het kabinet in op het succesvol afronden van de onderhandelingen
over de ontwikkeling van de interinstitutionele wetgevingsdatabase. Zoals in het Interinstitutioneel
Akkoord over beter wetgeven uit 2016 door de drie instellingen overeengekomen, moet
die database ervoor zorgen dat de stand van zaken van alle wetgevingsdossiers voor
de burgers overzichtelijk te volgen is.

Een andere uitdaging die wat het kabinet betreft spoedig tot resultaat moet leiden
is het interinstitutioneel verplicht transparantieregister. Het kabinet verwelkomt
de herstart van de triloogonderhandelingen hierover en hoopt dat die onderhandelingen
binnen afzienbare tijd met goed gevolg worden afgerond. Voor het kabinet heeft het
prioriteit dat het transparantieregister zo snel mogelijk van toepassing is op de
Raad. Het kabinet vindt dat toetreding van de Raad tot het register een belangrijke
en noodzakelijke stap vooruit is om de EU transparanter te laten functioneren.

Slotsom

Betere Regelgeving is een essentieel onderdeel van Europese samenwerking waar de ERK
terecht veel aandacht voor heeft. Bovendien is Betere Regelgeving samen met handhaving
en implementatie een essentiële pijler van de Nederlandse governance agenda7. De EU is een op regels, wetten en afspraken gebaseerde samenwerking. Om ervoor te
zorgen dat deze samenwerking optimaal is, is het cruciaal dat de onderliggende regelgeving
van hoge kwaliteit is en dat de regels goed worden geïmplementeerd en gehandhaafd.
De agenda voor Betere Regelgeving, waarvan subsidiariteit en proportionaliteit belangrijke
onderdelen zijn, is hiervan de hoeksteen. Hoewel er de afgelopen jaren grote stappen
zijn gezet op deze terreinen laat het rapport van de ERK zien dat er nog genoeg punten
te verbeteren zijn. Het kabinet voert een actieve agenda op deze onderwerpen en ziet
het rapport van de ERK als steun in de rug bij deze inzet.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok