Brief regering : Nota 'Van voorlichten tot verplichten: een nieuwe impuls voor internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemerschap’

35 495 Initiatiefnota van de leden Voordewind, Alkaya, Van den Hul en Van Ojik over Tegen
slavernij en uitbuiting – een wettelijke ondergrens voor verantwoord ondernemen

Nr. 337 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 oktober 2020

Hierbij bied ik u de nota Van voorlichten tot verplichten: een nieuwe impuls voor internationaal maatschappelijk
verantwoord ondernemerschap aan1, waarop ik in deze brief graag een toelichting geef. Daarbij ga ik, in lijn met het
verzoek van de algemene commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
(BHOS) van 1 oktober jl., in op het advies «Samen naar duurzame ketenimpact» van de
Sociaal-Economische Raad. Daarnaast bevat de brief de kabinetsreactie op de Initiatiefnota
«Tegen Slavernij en Uitbuiting» (Kamerstuk 35 495, nr. 2) van ChristenUnie, PvdA, SP en GroenLinks, waar de algemene commissie voor BHOS laatstelijk
op 1 oktober jl. om heeft gevraagd.

Voorliggende beleidsnota geeft weer wat onderzoek naar het huidige beleid op gebied
van Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO) heeft opgeleverd
en schetst de hoofdlijnen van het nieuwe beleid. Hiermee wordt uitvoering gegeven
aan de afspraak in het regeerakkoord dat na oktober 2019 zou worden bezien of, en
zo ja welke, (dwingende) maatregelen op gebied van IMVO genomen kunnen worden.

De aankondiging van vernieuwing van het IMVO-beleid komt in een tijd dat economieën
wereldwijd kampen met de gevolgen van de coronapandemie. De pandemie heeft een gezondheidscrisis
veroorzaakt en kent grote economische gevolgen. Veel bedrijven zitten in zwaar weer.
Toch hebben zij ook in deze omstandigheden volop deelgenomen aan de consultaties over
de inrichting van nieuw beleid. Het belang van verantwoord ondernemen en het verduurzamen
van internationale waardeketens is door de crisis nog eens onderstreept. De crisis
kan potentieel grote negatieve gevolgen hebben voor mens en milieu (zo kunnen werknemers
in de keten hun baan verliezen of moeten zij werken in een onveilige situatie). Door
maatschappelijk verantwoord ondernemen kunnen bedrijven ook in deze situatie hun invloed
op gepaste wijze aanwenden.

Evaluatie en onderzoek

Het kabinet heeft het huidige IMVO beleid geëvalueerd en tevens onderzoek laten doen
naar de inrichting van effectief IMVO beleid. U ontving de rapporten van deze onderzoeken
in april en juli van dit jaar (Kamerstukken 26 485, nrs. 326 en 333).

Evaluatie van bestaand beleid

Sinds 2013 is het IMVO-beleid gebaseerd op vrijwillige maatregelen. Een belangrijk
onderdeel daarvan is het stimuleren van sectorale samenwerking door middel van de
IMVO-convenanten. Daarbij sprak het toenmalig kabinet de ambitie uit om in 2016 de
eerste tien convenanten te sluiten.2 De convenanten hebben als doel om met de zogeheten hoog-risicosectoren afspraken
te maken over de implementatie van de IMVO-principes en op die manier verbetering
in de waardeketen te realiseren. Een goed lopend convenant kan een voorbeeldrol voor
andere sectoren vervullen. De evaluatie van de convenanten-aanpak door het Koninklijk
Instituut voor de Tropen (KIT) laat zien dat de convenanten weliswaar meerwaarde hebben
maar dat hiermee slechts 1,6% van alle bedrijven wordt bereikt.

Ook de voortgang op de zogenaamde 90% doelstelling laat te wensen over. Het kabinet
verwacht van de circa 700 grote bedrijven in Nederland dat zij de OESO-richtlijnen
en UN Guiding Principles (UNGP) onderschrijven als referentiekader voor hun internationale
activiteiten. Gemeten over het jaar 2019 blijkt dat voor slechts 35 procent het geval
en passen slechts 12 bedrijven alle zes stappen van de OESO-richtlijnen toe. Eenzelfde
beeld komt naar voren uit het onderzoek van The Terrace. Dit onderzoek laat bovendien
zien dat kleine bedrijven relatief verder achter blijven.

Elementen van het huidige beleid die zijn gericht op maatschappelijk verantwoord ondernemen
als kader voor het bedrijfsleven-instrumentarium en bij overheidsinkoop kunnen in
hun toepassing worden verbeterd, zo stelt het IOB3.

Het huidige beleid kent tot slot een transparantieverplichting. Deze verplichting
vraagt bedrijven om als onderdeel van de niet-financiële informatie in de jaarrapportage
te rapporteren over het IMVO-beleid. Onderzoek van de AFM onder de 89 bedrijven die
onder dit besluit vallen, wijst uit dat een meerderheid van de ondernemingen rapporteert
over zijn IMVO beleid. Het effect van deze maatregel op het IMVO is echter beperkt.

Onderzoek naar inrichten van effectief beleid

Er is ook onderzoek gedaan naar de inrichting van effectief IMVO beleid, onder meer
door de Erasmus universiteit, Andersson Elffers Felix (AEF) en Nyenrode.4 In lijn met de voorschriften van de UN Guiding Principles, onderschrijven zowel deze
onderzoeken als ook de brede consultaties met stakeholders dat effectief beleid een
doordachte mix aan maatregelen vraagt. In een mix van nationale en internationale,
bindende en niet-bindende maatregelen kunnen instrumenten elkaar versterken en zich
op verschillende doelgroepen richten. AEF concludeert dat een goede mix op vijf manieren
invloed uitoefent, door te verplichten, voorwaarden te stellen, te verleiden, te vergemakkelijken
en voorlichting te geven. Dit is het 5V model.

Verplichtende maatregelen zijn een belangrijk onderdeel van een effectieve mix. Deze
maatregelen zouden zich volgens onderzoekers en stakeholders vooral moeten richten
op achterblijvers die op die manier gedwongen worden hun verantwoordelijkheid te nemen.
In lijn met de OESO-richtlijnen en UNGPs wordt breed gedeeld dat een verplichting
zich moet richten op alle stappen van gepaste zorgvuldigheid, d.w.z.: brede due diligence verplichting moet zijn.5

Een breed gedeeld advies is om verplichtende maatregelen primair op Europees niveau
in te richten, ten behoeve van een gelijk speelveld voor bedrijven en een grotere
impact van het beleid. Als tot wetgeving wordt overgegaan, zijn proportionaliteit
en uitvoerbaarheid belangrijke randvoorwaarden. Bovendien moet duidelijk worden gecommuniceerd
wat wetgeving van bedrijven vraagt. Brede due diligence wetgeving ziet immers op alle
zes stappen van de OESO richtlijnen en bevat zowel resultaat- als inspanningsverplichtingen.
Wat op welk bedrijf van toepassing is, hangt af van de specifieke situatie van het
bedrijf.

Adviezen van de SER en het ATR

Op basis van de evaluaties, de consultaties en de resultaten van onderzoek heeft het
Kabinet vier beleidsmixen6 samengesteld. Daarover is advies ingewonnen van de SER en het ATR.

SER

De SER spreekt een voorkeur uit voor optimalisering van het huidige instrumentarium
aangevuld met brede due diligence wetgeving. Als deze beleidsmix ingebed wordt op
Europees niveau, wordt volgens de SER de impact in de keten groter: »Een ambitieuze
Europese beleidsmix, inclusief wetgeving om due diligence te verplichten en samenwerkingsverbanden
om invloed te vergroten en van elkaar te leren, biedt volgens de SER de beste kansen
om duurzame ketens te realiseren.» De SER beschrijft drie routes om deze beleidsmix
te realiseren. Zij maakt daartussen geen keuze. In de eerste route zet Nederland maximaal
in op het beïnvloeden van Europese ontwikkelingen. De tweede route is een aanvulling
op de eerste, waarbij een volgend kabinet in 2021 bepaalt of Europa voldoende voortgang
boekt. De derde route is het gelijktijdig inzetten op beïnvloeden van ontwikkelingen
in Europa en het ontwikkelen van nationale wetgeving. De SER adviseert om verbeteringen
in het huidige beleid (zoals uit de evaluaties komen), snel door te voeren en niet
te wachten totdat het nieuwe beleid een feit is.

ATR

Het ATR concludeert dat het nog niet mogelijk is om de proportionaliteit van de mixen
te beoordelen, omdat de regeldrukgevolgen van de maatregelen nog niet in beeld zijn
gebracht. Het ATR stelt dat, met het oog op de proportionaliteit, vooralsnog een voorzichtige
houding ten aanzien van het invoeren van dwingende maatregelen gepast is. Het ATR
bepleit om bij dwingende maatregelen rekening te houden met verschillen tussen sectoren
en met de grootte van bedrijven. Omdat IMVO per definitie een internationaal vraagstuk
is, betwijfelt het ATR dat het raadzaam is tot nationale maatregelen over te gaan
zonder inzicht in maatregelen die op het Europees niveau genomen zullen worden. Een
vroegtijdige besluitvorming nationaal heeft het risico dat het nationale beleid moet
worden aangepast aan de Europese maatregelen met extra en onnodige regeldruk voor
bedrijven tot gevolg.

Ontwikkelingen in Europa

Ook in andere landen gaat de aandacht uit naar IMVO en zoeken landen naar wegen om
de effectiviteit van beleid te vergroten. Daarbij lijkt een trend gezet richting verplichtende
maatregelen ter bevordering van gepaste zorgvuldigheid. In sommige landen is sprake
van thematische of sectorale due diligence wetgeving voor specifieke thema’s, zoals
gedwongen arbeid en uitbuiting, of sectoren (hout, mineralen). Recent zien we ook
brede due diligence wetgeving, wetgeving dus die alle risico’s beslaat en thema’s
en sectoren overstijgt. Zo heeft Frankrijk sinds 2017 brede due diligence wetgeving7 en wordt in Duitsland brede due diligence wetgeving overwogen.

Er lijkt momentum te ontstaan voor een brede Europese aanpak. Uit een studie van de
Europese Commissie8 blijkt dat het huidige versnipperde beleid bedrijven onvoldoende rechtszekerheid
biedt omdat onduidelijk is wat op gebied van gepaste zorgvuldigheid wordt verwacht.
De situatie wordt niet als efficiënt, coherent en effectief ervaren. Als onderdeel
van de studie werden 334 bedrijven en 297 andere betrokkenen bevraagd over vier opties
voor IMVO beleid, variërend van het voortzetten van het huidige beleid tot het invoeren
van brede due diligence wetgeving. De meeste respondenten hadden een voorkeur voor
de laatste optie.

Eurocommissaris Reynders van Justitie en Consumentenzaken kondigde in april aan een
(mogelijk wetgevend) initiatief uit te zullen werken op het gebied van duurzaam ondernemingsbestuur
(sustainable corporate governance), waar gepaste zorgvuldigheid onderdeel van is.9 Het voorstel wordt in het eerste kwartaal van 2021 verwacht. Het Europees Parlement
werkt op eigen inititatief eveneens aan een rapport over due diligence wetgeving,
en wil dat ook in het eerste kwartaal van 2021 publiceren.

De Wet Zorgplicht Kinderarbeid

In eigen land stemde de Eerste Kamer in 2019 (Handelingen I 2018/19, nr. 28, item 5) in met de Wet Zorgplicht Kinderarbeid (WZK) (Kamerstuk 34 506). Deze (initiatief)wet vraagt bedrijven te verklaren dat zij gepaste zorgvuldigheid
toepassen om kinderarbeid te voorkomen. Het betreft een thematische due diligence
wet. Met de initiatiefnemer is destijds afgesproken dat wordt gewacht met de uitwerking
van belangrijke elementen voor de wet (reikwijdte, eisen in het kader van gepaste
zorgvuldigheid en toezicht) totdat de evaluatie van het IMVO-beleid gereed is.

Nieuw IMVO-beleid

Op basis van de resultaten van evaluatie, consultatie en onderzoek concludeert het
kabinet dat het huidige IMVO-beleid onvoldoende effectief is en dat vernieuwing nodig
is. Onderzoek naar een effectieve inrichting van beleid wijst uit dat een doordachte
mix van verplichtende en vrijwillige maatregelen nodig is. De verplichtende maatregel
die daarbij als het meest effectief wordt gezien is een brede due diligence verplichting,
bij voorkeur op Europees niveau. Een due diligence verplichting zal eerder gedragsverandering
(in plaats van afvinkgedrag) teweeg brengen dan bijvoorbeeld een transparantieverplichting.

Brede due diligence wetgeving als kernelement

Het kabinet ziet de invoering van een brede due diligence verplichting dan ook als
kernonderdeel van het nieuwe beleid.

Een brede due diligence verplichting ziet op alle zes stappen van gepaste zorgvuldigheid.
Volgens die stappen dient een bedrijf 1) het maatschappelijk verantwoord ondernemen
in beleid en managementsystemen te integreren, 2) de negatieve gevolgen van zijn activiteiten,
toeleveringsketens of zakelijke relaties te identificeren en te beoordelen, 3) de
negatieve gevolgen te stoppen, te voorkomen of te beperken, 4) de praktische toepassing
en de resultaten van zijn beleid te monitoren, 5) te communiceren hoe de gevolgen
worden aangepakt en tot slot 6) te zorgen voor herstelmaatregelen of hier aan mee
te werken. In een brede due diligence verplichting kan per stap een resultaats- of
inspanningsverplichting worden geformuleerd; voor de inspanningsverplichtingen is
relevant volgens welke normen wordt bepaald of een bedrijf voldoende heeft gedaan.

Inzet op Europa maar ook nationaal voorbereid

Het kabinet heeft daarbij, in lijn met de adviezen, een sterke voorkeur voor een Europese
brede due diligence verplichting uit oogpunt van een gelijk speelveld en een grotere
effectiviteit van beleid. Het kabinet zal daarom maximaal inzetten op het beïnvloeden
van de ontwikkelingen in Europa om een Europese brede due diligence verplichting te
realiseren.

Tegelijkertijd heeft Nederland een eigen verantwoordelijkheid en vraagt de wet Zorgplicht
Kinderarbeid dat de elementen van deze wet verder worden uitgewerkt. Het gaat dan
om de inrichting van het toezicht (eventueel met dynamische norm en inclusief uitsluitsel
over het toepassen van sancties)10, de reikwijdte van een dergelijke wet met het oog op proportionaliteit (welke bedrijven,
volgens welke maatstaf), de omvang van de regeldruk (kwantificering), de te verwachten
baten (minder kinderarbeid) en de eisen (resultaat- en inspanningsverplichtingen)
die aan bedrijven dienen te worden gesteld om gepaste zorgvuldigheid af te dwingen.
Deze elementen overlappen één op één met de bouwstenen die nodig zijn voor de inrichting
van een brede due diligence verplichting. Ook daarvoor immers moet onder meer worden
bepaald hoe het toezicht eruit ziet, en wat de reikwijdte van de verplichting is,
zodat deze uitvoerbaar blijft.

Het kabinet zal deze bouwstenen de komende tijd verder uitwerken.11 Deze worden primair gebruikt om het Europese traject te beïnvloeden12, waarbij geldt dat – als er een Europese brede due diligence verplichting komt –
deze te verkiezen is boven de WZK. Maar Nederland is op deze manier ook optimaal voorbereid
op het invoeren van nationale dwingende maatregelen zodra blijkt dat Europa te lang
op zich laat wachten. In navolging van de SER, geeft het kabinet in overweging om
in de zomer van 2021 de balans in Europa op te maken. Zowel het voorstel van de Europese
Commissie voor sustainable corporate governance, alsook de positie van het EP en de lidstaten zijn daarbij van belang.

Naast de brede due diligence verplichting bevat de beleidsmix die het kabinet voor
ogen heeft ook de reeds bestaande transparantieverplichting. Nadrukkelijk zal hierbij
worden gelet op eventuele overlap met de due diligence verplichting. Cruciaal voor
de effectiviteit van beleid zijn de ondersteunende maatregelen die deel uitmaken van
de doordachte mix. Zo zal er een IMVO-steunpunt worden ingericht dat bedrijven bedient
via één loket. Het steunpunt zal behalve bedrijven die (op termijn) onder wetgeving
vallen, ook bedrijven die buiten de reikwijdte van een wet vallen ondersteunen bij
het toepassen van gepaste zorgvuldigheid. IMVO-voorwaarden bij inkoop en in het bedrijfsleveninstrumentarium
zijn al onderdeel van beleid, maar de uitvoering zal verder worden geconcretiseerd.
Financiële prikkels voor bedrijven blijven behouden. Het kabinet blijft stimuleren
tot sectorale samenwerking, en ziet hierin ook in de toekomst een rol voor de overheid.
Om sectorale samenwerking optimaal te benutten, is het belangrijk deze goed af te
stemmen op de verplichtende maatregel.

Alle vrijwillige maatregelen zullen op nationaal niveau worden ingevuld, waarbij verbetering
van bestaand beleid direct ter hand zal worden genomen conform het advies van de SER.
Tegelijkertijd geldt echter ook hier dat de effectiviteit toeneemt als (een aantal
van) de maatregelen onderdeel uitmaken van een Europese beleidsmix. Het kabinet blijft
in Europa daarom inzetten op een breed plan van aanpak voor IMVO.

Kabinetsreactie op de Initiatiefnota «Tegen Slavernij en Uitbuiting»

Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van de Initiatiefnota van de leden
Voordewind (ChristenUnie), Alkaya (SP), Van den Hul (PvdA) en Van Ojik (GroenLinks)
«Tegen slavernij en uitbuiting – een wettelijke ondergrens voor verantwoord ondernemen»
(Kamerstuk 35 495, nr. 2). De Initiatiefnota richt zich op de rol die Nederlandse bedrijven kunnen spelen
bij het bevorderen van duurzame ontwikkeling wereldwijd door middel van de toepassing
van gepaste zorgvuldigheid om negatieve gevolgen van hun activiteiten of die van hun
zakelijke relaties te voorkomen, te stoppen of te beperken. Kernpunt van de nota is
dat bij wet een «ondergrens» aan maatschappelijk verantwoord ondernemen moet worden
gesteld, waaraan alle bedrijven moeten voldoen.

De vraag of het huidige IMVO-beleid volstaat om bedrijven ertoe te bewegen gepaste
zorgvuldigheid toe te passen, is (in lijn met het regeerakkoord) onderzocht binnen
het project IMVO-maatregelen in perspectief. Het kabinet concludeert, net als de indieners,
dat het huidige beleid niet volstaat. Zowel het aantal bedrijven dat de OESO-richtlijnen
implementeert als de wijze waarop zij dat doen, blijft achter bij de verwachtingen
die het kabinet van bedrijven heeft. Het kabinet ziet de noodzaak voor het instellen
van een verplichting die de minimumnorm voor internationaal maatschappelijk verantwoord
ondernemen wettelijk vastlegt.

Het kabinet en de indieners delen een aantal uitgangspunten, bijvoorbeeld dat de wet
als doel heeft omstandigheden voor mens en milieu in de waardeketen te verbeteren,
door bedrijven te verplichten IMVO-principes beter te verankeren in hun bedrijfsstrategieën.
Het kernprincipe daarbij is de toepassing van gepaste zorgvuldigheid in de waardeketen
van bedrijven in lijn met de zes stappen van de OESO-richtlijnen en UN Guiding Principles.
Het kabinet en de indieners zijn het erover eens dat de ideale situatie Europese regelgeving
op dit gebied is.

Belangrijke factor voor de effectiviteit van een due diligence wet is de reikwijdte
van een dergelijke wet. Met het oog op doelmatigheid, doeltreffendheid en regeldruk,
moet deze zorgvuldig worden afgebakend. Het kabinet kan zich niet vinden in de reikwijdte
die wordt voorgesteld in de initiatiefnota omdat deze alle bedrijven beslaat. Naarmate
een bedrijf groter is, heeft het door zijn omvang een grotere invloed in de waardeketen
en kan daardoor een groter effect in de keten genereren. Wetgeving gericht op grote
bedrijven kan bovendien spill-over effecten hebben naar andere (kleinere) bedrijven
in de waardeketen. Het is van groot belang dat wetgeving proportioneel is; de regeldruk
voor bedrijven moet in verhouding staan tot het bereiken van het doel van de wet.

Het kabinet deelt de conclusie uit de Initiatiefnota dat zowel toezicht als ondersteuning
en voorlichting voor bedrijven nodig is bij het naleven van de wet. Het kabinet acht
het echter wenselijk om ondersteuning en voorlichting te bieden via een apart IMVO-steunpunt
in plaats van bij een toezichthouder. Bedrijven moeten immers open kunnen zijn over
de uitdagingen die zij tegenkomen, dit zullen zij niet snel zijn bij een partij die
ook toezichthouder is. Het kabinet ziet geen rol weggelegd voor het Nationaal Contactpunt
voor de OESO-richtlijnen (NCP) bij het houden van toezicht op de naleving van de wet.
Het NCP vervult een andere rol, in overeenstemming met het mandaat dat voor NCP’s
vanuit de OESO-richtlijnen is voorzien en dat overeen moet komen met de rol van andere
NCP’s in de wereld.

Het kabinet verkent hoe de zes stappen van de OESO-richtlijnen, inclusief zorgdragen
voor of bijdragen aan herstel en verhaal, het beste gewaarborgd kunnen worden binnen
een due diligence verplichting.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag