Brief regering : Stand van zaken wijzigingsovereenkomst ESM-verdrag, gemeenschappelijke achtervang en single limb CAC's

Nr. 1722 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 oktober 2020

Tijdens het terugkeerdebat van 9 september jl. over de Europese top (17–21 juli 2020,
over het Meerjarig Financieel Kader en het herstelfonds) (Handelingen II 2019/20,
nr. 99, debat over de uitkomst van de Europese Top inzake het herstelfonds) heeft
de Minister-President toegezegd uw Kamer via mij, en mede namens hem, te informeren
over de stappen die het kabinet reeds heeft genomen en van plan is te nemen om Italië
te bewegen akkoord te gaan met introductie per 1 januari 2022 van zogenoemde Collective Action Clauses (CAC´s) met single-limb aggregation (in de rest van de brief te noemen: single limb CAC´s). Met deze brief geef ik invulling aan deze toezegging.

De introductie van single limb CAC´s is geen afzonderlijke losstaande politieke afspraak tussen de landen die de euro
hanteren. Ze maakt deel uit van een pakket afspraken over de introductie van een gemeenschappelijke
achtervang voor het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (Single Resolution Fund, SRF) bij het ESM en de bredere hervorming van het ESM die naar aanleiding daarvan is overeengekomen,
middels onder meer een verdragsaanpassing.

In het vervolg van de brief zal ik daarom eerst kort schetsen hoe tot bovengenoemd
pakket aan afspraken is gekomen en wat hiervan de status is. Vervolgens zal ik aangeven
wat de introductie van single limb CAC´s, als onderdeel van deze set maatregelen, precies beoogt en wat de effecten van de
introductie van single limb CAC´s op termijn kunnen zijn. Tot slot schets ik kort de stappen die de regering neemt
om Italië te overreden om politiek akkoord te gaan met het gehele pakket aan afspraken,
inclusief single-limb CAC´s.

Stand van zaken introductie gemeenschappelijke achtervang en hervorming van het ESM

In 2012 is in de Europese Raad afgesproken dat er een effectieve achtervang moet komen
voor het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme.1 In 2013 heeft de Ecofinraad dit bevestigd en afgesproken dat een gemeenschappelijke
achtervang uiterlijk aan het eind van 2023 operationeel zal worden.2 De gemeenschappelijke achtervang faciliteert dat financiële middelen aan het door
de banken gevulde gemeenschappelijk afwikkelingsfonds kunnen worden uitgeleend indien
in het fonds onvoldoende middelen resteren voor een eventuele resolutiecasus. De afspraken
over de achtervang zijn onderdeel van de afspraken over het opzetten van de bankenunie,
met gemeenschappelijke regels, gemeenschappelijk toezicht en een gemeenschappelijk
afwikkelingsmechanisme.

De Eurogroep heeft aan bovengenoemde afspraken invulling gegeven door in juni 2018
te besluiten een gemeenschappelijke achtervang voor het SRF onder te brengen bij het
ESM.3 Vervolgens heeft de Eurogroep de gemeenschappelijke achtervang uitgewerkt in een
set meer gedetailleerde voorwaarden, gereflecteerd in een «terms of reference of the common backstop to the single resolution fund»4. Omdat de introductie van de gemeenschappelijke achtervang bij het ESM een wijziging
van het ESM-verdrag behoeft zijn meteen ook bredere afspraken gemaakt over een hervorming
van het ESM, gereflecteerd in een «term sheet on the ESM».5 Hierover is in december 2018 een politiek akkoord bereikt in de Eurogroep6, wat vervolgens op de Eurotop is onderschreven.7 De afspraken over de hervorming van het ESM richten zich daarbij op het versterken
van de effectiviteit van ESM-instrumenten voor preventieve financiële bijstand, het
vergroten van de rol van het ESM bij de totstandkoming en uitvoering van steunprogramma´s
en de versterking van het raamwerk voor het waarborgen van een houdbare overheidsschuld.
Een onderdeel van dit raamwerk betreft het opnemen per 1 januari 2022 van single limb CAC´s in staatsobligaties. Andere onderdelen van het raamwerk voor het waarborgen van een
houdbare overheidsschuld betreffen het herbevestigen van het principe dat het ESM
enkel leent aan landen met een houdbare overheidsschuld en adequate terugbetaalcapaciteit
alsook de verplichting tot een transparante en voorspelbare schuldhoudbaarheidsanalyse.

In het voorjaar van 2019 is op basis van bovengenoemde documenten gewerkt aan concrete
teksten voor een aangepast ESM-verdrag. In juni 2019 heeft de Eurogroep een principeovereenkomst
bereikt over een concept aangepaste verdragstekst8 en twee bijlagen9. In die verdragstekst is ook de afspraak opgenomen om per 1 januari 2022 single limb CAC’s in te voeren. Deze concept aangepaste verdragstekst is vervolgens in de tweede helft
van 2019 omgezet in een overeenkomst tot wijziging van het ESM-verdrag (amending agreement). Door het tekenen van een dergelijke wijzigingsovereenkomst wordt het startsein
gegeven voor de ratificatieprocedure in de verschillende landen. Bij agendering van
de wijzigingsovereenkomst in de Eurogroep van maart 2020 ten behoeve van een definitief
politiek akkoord alsook het bepalen van een tekendatum heeft Italië laten weten nog
geen parlementaire goedkeuring te hebben voor het tekenen van deze overeenkomst. Daardoor
is nog geen datum vastgesteld voor het tekenen van het akkoord. Italië heeft hierbij
niet specifiek aangegeven welke onderdelen van de wijzigingsovereenkomst problematisch
zijn of om aanpassingen gevraagd.

Single limb CAC´s

In het huidige ESM-verdrag is een afspraak opgenomen om per 1 januari 2013 voor alle
nieuw uit te geven schuldtitels van de overheid met een looptijd van meer dan een
jaar CAC’s op te nemen. Destijds is daarbij in de uitwerking van deze afspraak gekozen voor
zogenoemde dual limb CAC’s. Voor de hierboven beschreven wijziging van het ESM-verdrag, ten behoeve van de gemeenschappelijke
achtervang voor het SRF en versterking van het ESM, is afgesproken om per 1 januari
2022 over te stappen naar single-limb CAC´s. Single limb CAC´s zijn contractuele voorwaarden in staatsobligaties die ervoor zorgen dat bij een herstructurering
alle crediteuren die deze staatsobligaties hebben gekocht, juridisch aan een herstructurering
gebonden zijn wanneer een gekwalificeerde meerderheid van de bezitters van die betreffende
staatsobligaties heeft ingestemd. In tegenstelling tot de huidige CAC’s, op basis waarvan zowel voor het totaal van alle uitstaande obligaties als voor iedere
individuele obligatieserie een meerderheid moet instemmen met de door een lidstaat
voorgestelde herstructurering, hoeft bij single limb aggregation enkel een meerderheid van alle uitstaande obligaties ten aanzien waarvan een vergelijkbaar
voorstel wordt gedaan te worden gevonden om de herstructurering te verwezenlijken.
Door middel van single limb aggregation wordt het proces van een noodzakelijke herstructurering derhalve efficiënter en bespoedigd,
omdat het voor onwelwillende crediteuren lastiger is om een blokkerende positie te
verwerven.

Er is afgesproken dat vanaf 1 januari 2022 single limb CAC’s worden opgenomen in de juridische voorwaarden van nieuwe schulduitgiftes met een
looptijd van meer dan een jaar. Single limb CAC´s kunnen niet met terugwerkende kracht worden toegepast op reeds uitgegeven schuldpapier.
De huidige forse toename van de overheidsschuld als gevolg van de Covid-pandemie wordt
daarom nog met de huidige dual limb CAC’s uitgegeven. Na 1 januari 2022 zal het nog een aantal jaar duren voordat een groot
deel van de schuld van nationale overheden is uitgegeven onder het nieuwe regime van
de single limb CAC’s en een zeer lange periode voordat alle schuld met de nieuwe CAC’s is uitgegeven. Het bereiken van de gewenste situatie is dus altijd voorzien als een
proces van lange adem. In de tussentijd kunnen ook schulden vanzelfsprekend ook onder
het huidige regime met de huidige CAC’s worden geherstructureerd in geval een land een onhoudbare overheidsschuld heeft,
al is het op een minder effectieve en efficiënte wijze dan in de toekomst.

Ter invulling van de afspraak om per 1 januari 2022 single limb CAC´s op te nemen in voorwaarden van de schulduitgiftes hebben de schuldagentschappen van
de eurozonelanden in de tweede helft van 2019 gezamenlijk gewerkt aan gedetailleerde
voorwaarden voor de single limb CAC’s. Deze gedetailleerde voorwaarden zijn neergelegd in zogenaamde terms of reference. De individuele schuldagentschappen kunnen deze voorwaarden daarmee vervolgens op
voor alle landen vergelijkbare wijze verwerken in de juridische voorwaarden behorende
bij nationale schulduitgiftes. Over deze gedetailleerde voorwaarden is in de Eurogroep
van 4 december 2019 een principeakkoord bereikt, maar er is door de Eurogroep tegelijkertijd
besloten extra tijd in te ruimen om te bepalen hoe deze overeengekomen gedetailleerde
voorwaarden het best kunnen worden geïmplementeerd. De vraag die daarbij op tafel
lag was of bovengenoemde gedetailleerde voorwaarden zelf reeds afdoende zijn, of dat
het zinvol was om deze voorwaarden als bijlage aan het gewijzigde ESM-verdrag te hechten.10 Uiteindelijk is in de aanloop naar de Eurogroep van maart consensus ontstaan dat
het niet nodig is de gedetailleerde voorwaarden als bijlage aan het verdrag te hechten.
Omdat er bij de Eurogroep van maart jl. echter geen politiek akkoord is bereikt over
het tekenen van de wijzigingsovereenkomst voor het ESM-verdrag zijn ook de gedetailleerde
voorwaarden nog niet gepubliceerd.

Belang van het afronden van de afspraken

Zoals ik reeds bovenstaand heb aangegeven, heeft Italië op de Eurogroep van maart
2020 aangegeven nog niet akkoord te kunnen gaan met de wijzigingsovereenkomst voor
het ESM-verdrag. Italië heeft hierbij niet specifiek aangegeven welke onderdelen van
de wijzigingsovereenkomst problematisch zijn en geen voorstellen gedaan voor aanpassingen
in de afspraken.

Het hervormingspakket van modernisering van het ESM en introductie van de gemeenschappelijke
achtervang is zeer belangrijk voor de toekomstige stabiliteit van de Europese en Monetaire
Unie (EMU). Zonder hervorming van het ESM is er geen juridische basis om de gemeenschappelijke
achtervang voor het SRF bij het ESM te introduceren. Daarmee is ook de beslissing
om de achtervang bij het ESM daadwerkelijk te activeren niet mogelijk en kan het ESM
geen leningen aan de gemeenschappelijke afwikkelingsraad verschaffen.11 Het operationeel maken van de gemeenschappelijke achtervang is een belangrijke bouwsteen
voor het verder verdiepen van de bankenunie omdat dit het vertrouwen in het gemeenschappelijk
resolutiemechanisme vergroot en bijdraagt aan het doorbreken van de wisselwerking
tussen banken en nationale overheden. De afspraken over de grotere rol voor het ESM
in programma’s, het belang van schuldhoudbaarheid inclusief de afspraken over de overstap
naar single limb CAC’s en de verduidelijking van de toegangscriteria voor de preventieve kredietlijn van
het ESM zijn belangrijk voor het optimaal functioneren van het noodfonds.

Gezien dit grote belang voor de economische en financiële stabiliteit van de EMU hebben
alle lidstaten de afgelopen drie jaar via een proces van geven en nemen gezamenlijk
een pakket samengesteld wat niet alleen de door verschillende landen neergelegde randvoorwaarden
respecteert maar ook daadwerkelijk de fundamenten van de EMU versterkt. Op diverse
belangrijke beslismomenten is daarbij rekening gehouden met de specifieke wensen en
belangen van alle lidstaten.

Het is daarom belangrijk de bovengenoemde afspraken alsnog af te ronden. Op diverse
gelegenheden, zoals bijvoorbeeld de Eurogroep van 11 juni jl. en, recentelijk, de
eurogroep van 11 september jl., heb ik daarom aangegeven zeer aan deze afronding te
hechten en mijn steun voor de wijzigingsovereenkomst voor het ESM-verdrag ondubbelzinnig
benadrukt. Ik heb hierbij aangegeven dat Nederland klaar staat om zo snel mogelijk
de wijzigingsovereenkomst te ondertekenen en de ratificatieprocedure op te starten.
In aanvulling hierop heeft ook de Minister-President in aanloop naar de Europese Raad
van 17-21 juli jl. het belang van het tekenen van de wijzigingsovereenkomst voor het
ESM-verdrag bij zijn Italiaanse collega duidelijk onder de aandacht gebracht. Het
kabinet zal het belang van het definitief afronden van de afspraken blijven benadrukken
bij de voorzitter van de Eurogroep, de voorzitter van de Europese Raad en de relevante
Italiaanse collega’s.

Het kabinet blijft van mening dat het pakket van de ESM-hervorming, inclusief de introductie
van single-limb CAC´s en de afspraken over het operationaliseren van de gemeenschappelijke achtervang,
een gebalanceerd en goed doordacht geheel vormt, dat voor alle landen belangrijke
elementen bevat, en dat een essentieel onderdeel vormt van de bankenunie. Dit blijft voor Nederland een belangrijke stap in de verdieping van de EMU.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra