Brief regering : Onderzoeken innovaties dienstverlening paspoorten

Nr. 129
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES EN DE
MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 oktober 2020

In de brief1 van 10 december 2019 hebben ondergetekenden de eerste resultaten van onderzoeken
naar innovaties voor het verbeteren van de dienstverlening van het aanvraag- en uitgifteproces
van reisdocumenten met uw Kamer gedeeld. Met de onderzoeken streven wij naar een zo
maximaal mogelijke versoepeling van het aanvraag- en uitgifteproces van reisdocumenten,
in het bijzonder voor Nederlanders in het buitenland. Randvoorwaarden hierbij vormen
veiligheid en privacy. Met deze brief informeren wij u over de vorderingen en welke
concrete stappen zullen worden gezet.

Uit de eerste resultaten is een aantal mogelijke innovaties naar voren gekomen. De
toepasbaarheid ervan vereiste nader onderzoek. Dit onderzoek leidt tot de conclusie
dat een aantal innovaties veelbelovend is waar dit voor andere niet of nauwelijks
geldt. Tot de kansrijke innovaties op de korte termijn rekenen wij:

1. De uitwerking van een aanvraagproces met live enrolment (opnemen van biometrische
gegevens ter plaatse)

2. Gegevens uit (bron)documenten van niet-ingezetenen registreren in de Basisregistratie
Personen (BRP)

Als innovatie die in de toekomst nader onderzocht kan worden:

3. Loskoppelen afgifte biometrie van aanvraag

Op dit moment achten wij niet kansrijk:

4. Uitbreiden aantal aanvraaglocaties door samenwerking met andere landen

5. Social footprint (maatschappelijke voetafdruk)

Achtereenvolgens worden de kansrijke innovaties, de innovatie die meer onderzoek vraagt
en de minder kansrijke innovaties besproken.

Kansrijke innovaties – op korte termijn

1. Uitwerking van een aanvraagproces met live enrolment

Live enrolment is het opnemen van de biometrische gegevens (gezichtsopname, vingerafdrukken
en handtekening) van de burger op de locatie van de aanvraag. Hiermee vervalt de noodzaak
voor de burger om een pasfoto in te leveren voor een aanvraag. Fysiek verschijnen,
in de zin van een contactmoment in persoon met een officiële instantie, is vereist
voor de identiteitsvaststelling en het kunnen waarborgen dat de biometrische gegevens
bij de aanvrager horen en niet bewerkt zijn.

De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) heeft de technische mogelijkheden voor
de uitvoering van live enrolment2 onderzocht met het oog op kennisopbouw.

Uit de bevindingen van het onderzoek blijkt dat live enrolment voor zowel een kwaliteitsverbetering
van het aanvraagproces zorgt, als een efficiënter proces. De deelnemende burgers en
baliemedewerkers zijn positief over deze werkwijze. De resultaten van het onderzoek
geven richting aan het gebruik van live enrolment-apparatuur in de verschillende aanvraagprocessen
bij de uitgevende instanties. Het onderzoek van RvIG naar live enrolment treft u als
bijlage bij deze brief aan3.

RvIG heeft aanbevelingen voor de uitvoerbaarheid en de impact van de inzet van live
enrolment in de aanvraagprocessen van verschillende identificatiemiddelen (fysiek
en digitaal) opgesteld. Ze vormen het uitgangspunt voor een verdere verkenning naar
de mogelijkheden van implementatie ervan. De verkenning dient tevens inzicht te geven
op welke vlakken er bij de uitgevende instanties wensen leven. Hiermee wordt beoogd
om het aanvraagproces naar de toekomst toe robuust, betrouwbaar en efficiënt in te
richten.

Daarnaast heeft RvIG meegedaan aan een EU-onderzoek naar algoritmes voor het detecteren
van morphing (twee gezichtsopnamen zijn samengevoegd tot een beeld dat de karakteristieken
van beide bevat). Het onderzoek toont aan dat deze algoritmes tot op heden niet betrouwbaar
een gemorphte foto kunnen detecteren. Ze kunnen daardoor nog niet in het aanvraagproces
van een reis- en identiteitsdocument of bij identiteitsverificatie bij geautomatiseerde
grenscontrole worden ingezet. De onderzoekers raden – vanwege het ontbreken van betrouwbare
detectiealgoritmes én ter voorkoming van misbruik en ter versterking van de link tussen
de houder en het paspoort – het toepassen van live enrolment aan. Er komt een vervolgonderzoek
op Europees niveau met een looptijd van vier jaar. RvIG neemt hieraan deel.

2. Gegevens uit (bron)documenten van niet-ingezetenen registreren in de BRP

Bij de aanvraag van een reisdocument wordt voor de identiteitsvaststelling de BRP
geraadpleegd. De BRP bevat van niet-ingezetenen minder gegevens dan van ingezetenen.
Tevens worden deze gegevens in beperkte mate bijgehouden. De Staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) onderzoekt, in het kader van de doorontwikkeling
van de BRP, hoe de registratie van gegevens van niet-ingezetenen, waaronder Nederlanders
in het buitenland, verbeterd en uitgebreid kan worden. Dit geeft BZ een positieve
impuls om het traject van aangewezen bestuursorgaan (ABO) voor niet-ingezeten Nederlanders
met prioriteit op te pakken. Daarmee kan de kwaliteit van gegevens van de niet-ingezetenen worden verbeterd, doordat deze gegevens bij aanvraag van een reisdocument bij
ambassades, consulaten-generaal en externe dienstverleners (EDV’s) in de BRP gewijzigd
of aangevuld kunnen worden als ze niet correct of niet volledig zijn. Hierdoor zal
het bij een herhaalaanvraag minder vaak nodig zijn om eerder afgegeven ondersteunende
documenten opnieuw te overleggen. Verder kunnen met het ABO-schap van BZ personen
die in het buitenland een reisdocument aanvragen en nog niet in de BRP geregistreerd
zijn, hierin als niet-ingezetene worden ingeschreven. Ook kunnen burgerservicenummers
(BSN) beschikbaar komen bij paspoortaanvragen, wat onder andere nodig is voor het
aanvragen van een DigiD.

Een aanpassing van het Besluit BRP is in voorbereiding ten behoeve van het ABO-schap
van BZ. Dit draagt bij aan het verbeteren van de kwaliteit van de gegevens van niet-ingezetenen
in de BRP. Het leidt tot het verbeteren van de dienstverlening bij de aanvraag van
een reisdocument door een niet-ingezetene.

Innovatie die in de toekomst extra onderzoek vraagt

3. Loskoppelen afgifte biometrie van aanvraag.

Dit onderzoek betreft de houdbaarheid van de biometrische gegevens als vingerafdrukken
en pasfoto’s. Het is gericht op de vraag of iemand enige tijd voor het vervallen van
de geldigheid van een reisdocument de biometrische gegevens kan afgeven ten behoeve
van een toekomstige aanvraag voor een reisdocument. Hiervoor is vereist dat de biometrische
gegevens tien jaar (geldigheidsduur van een reisdocument) plus de periode dat de biometrie
eerder wordt afgegeven, in principe bruikbaar blijven voor identiteitsverificatie.
Voor dit doel is (literatuur)onderzoek uitgevoerd naar het effect van ouderdom van
biometrie gerelateerd aan de leeftijd van de persoon, op de betrouwbaarheid van identiteitsvaststelling.
Het onderzoek is uitgevoerd door de Universiteit Twente en vindt u als bijlage bij
deze brief4.

Er zijn twee toepassingen onderzocht: 1. het eerder afgeven van biometrie en 2. de
mogelijkheid voor hergebruik. De onderzoekers trekken de volgende conclusies. Een
verlenging van één jaar van de gebruiksduur van biometrie (elf jaar in plaats van
tien jaar) zal geen onoverkomelijke gevolgen hebben. Voor hergebruik is alleen naar
de vingerafdruk gekeken. De digitale versie hiervan moet ook na een veelvoud van tien
jaar (de geldigheidsduur van een reisdocument) overeenkomen met de actuele vingerafdruk.
De mate waarin dit overeenkomt neemt bij een veelvoud van tien jaar substantieel af.
Hergebruik van de vingerafdrukken zoals deze met de huidige methode wordt afgenomen
wordt daarom afgeraden.

Op basis van deze resultaten zien wij vooralsnog beperkte mogelijkheden voor het verbeteren
van de dienstverlening door het eerder (dat wil zeggen eerder dan de aanvraag) afgeven
van biometrie met maximaal één jaar. Wij zien voorts geen mogelijkheden voor het hergebruik
ervan. De resultaten bevestigen dat de kwaliteit van de biometrie en het verbeteren
van de kwaliteit bij het afnemen daarvan belangrijk blijven. De nadere verkenning
naar het loskoppelen van biometrie van de aanvraag, of het hier om een haalbare (juridisch,
technisch, financieel) en uitvoerbare innovatie gaat, is hiermee nog niet volledig
afgerond. Het is de verwachting dat het nu realiseren van deze innovatie aanzienlijke
technische en financiële consequenties heeft. Op dit moment willen wij daarom de beschikbare
middelen en mogelijkheden inzetten op de meer kansrijke innovaties waarvan we ook
meer resultaat in termen van verbetering van de dienstverlening verwachten. Wel zal
aandacht gehouden worden voor deze innovatie, bijvoorbeeld als er raakvlakken zijn
met het programma Verbetering reisdocumentenstelsel5 (programma VRS) of als toekomstige (technologische) ontwikkelingen deze innovatie
beter realiseerbaar maken.

Innovaties die wij niet kansrijk achten

4. Uitbreiding aantal aanvraaglocaties door samenwerking met andere landen

Een juridische verkenning heeft plaatsgevonden waaruit blijkt dat samenwerking met
andere landen mogelijk is. Het gaat dan bijvoorbeeld om het wederzijds inzetten van
mobiele apparatuur, waarmee op een alternatieve locatie, buiten de balies van de officiële
instanties, een aanvraag kan worden ingediend. In dat kader heeft overleg plaatsgevonden
met EU-lidstaten. Hier is onvoldoende resultaat uitgekomen om deze innovatie verder
te verkennen. Ook gezien de beperkte impact die dit heeft op de dienstverlening aan
de Nederlander in het buitenland is voor nu besloten om in te blijven zetten op het
organiseren van consulaire spreekuren door Nederlandse ambassades en consulaten-generaal.

5. Social footprint (maatschappelijke voetafdruk)

De social footprint is een manier om de identiteit vast te stellen, bijvoorbeeld als
er geen bevolkingsregistratie of geldig reis- of identiteitsdocument beschikbaar is.
In dat geval verstrekt de aanvrager gegevens over zijn participatie in het maatschappelijk
verkeer en geeft toestemming deze te controleren, waarbij derden verklaren dat de
aanvrager bestaat en de verstrekte informatie correct is. Het wordt onder meer in
Groot-Brittannië en Canada toegepast wegens het ontbreken van een bevolkingsregistratie.
Door de BRP is er in Nederland in principe geen aanleiding voor het inrichten van
een systeem dat naast de BRP zou opereren. Voor de derden geldt dat ze de aanvrager
persoonlijk moeten kennen en het vertrouwen van de autoriteiten hebben. Deze werkwijze
is in deze landen mede mogelijk, omdat er geen of beperkt sprake is van een contactmoment
in persoon met een officiële instantie.

Conclusies en vervolg

De coronacrisis heeft inzichtelijk gemaakt dat externe omstandigheden impact kunnen
hebben op het uitvoeren van overheidsdienstverlening zoals we dat normaal gewend zijn.
Dit sterkt ons in onze ambitie te streven naar een zo maximaal mogelijke verbetering
en digitalisering van de paspoortdienstverlening.

Na de brief van december 2019 zijn in het afgelopen halfjaar in bijna alle onderzoeken
vorderingen gemaakt. Dit heeft geleid tot inzicht in kansrijke en niet kansrijke innovaties
en een innovatie die in de toekomst nader onderzocht zou kunnen worden om de dienstverlening
te verbeteren. De kansrijke innovaties worden actief opgepakt. Zo wordt voor het verbeteren
en uitbreiden van de gegevens van niet-ingezetenen in de BRP, de wijziging van het
Besluit BRP voor het ABO-schap van BZ in gang gezet. Voor live enrolment wordt een
verdere verkenning uitgevoerd waarin, met het oog op een robuust, betrouwbaar en efficiënt
aanvraag- en uitgifteproces, ook de processen van andere (fysieke en digitale) identificatiemiddelen
worden betrokken. Het nader onderzoek naar het loskoppelen van het afnemen van biometrie
en het doen van de aanvraag pakken we op een passend moment op. Onze beoordeling van
de innovaties betekent dat de niet kansrijke innovaties voorlopig niet zullen worden
opgepakt.

Over het ABO-schap van BZ wordt u door de Minister van BZ in de Staat van het Consulaire
geïnformeerd, die de Minister jaarlijks naar de Kamer stuurt. Hierin rapporteert de
Minister van BZ ook jaarlijks over de voortgang ten aanzien van het digitaliseren
van delen van het aanvraagproces van een reisdocument en de (verdere) uitrol van de
samenwerking met de externe dienstverlener. De eerstvolgende rapportage is voorzien
voor het zomerreces van 2021. Zodra er vorderingen zijn te melden ten aanzien van
live enrolment en biometrie, zullen wij uw Kamer daarover informeren.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok