Brief regering : Reactie op het voorstel van de leden Sjoerdsma en Van Ojik ‘Naar een consulaire wet voor Nederland’

Nr. 10 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 oktober 2020

In het Notaoverleg consulaire zaken van 29 juni 2020 (Kamerstuk 35 300 V, nr. 72) heb ik toegezegd schriftelijk terug te komen op het voorstel van D66 en GroenLinks
inzake consulaire wetgeving. In het notaoverleg heb ik mijn eerste reactie op het
voorstel gegeven. In deze brief ga ik uitgebreider op het voorstel in.

Voorstel en afwegingen

De Kamerleden Sjoerdsma (D66) en Van Ojik (GroenLinks) hebben op 29 juni 2020 een
voorstel ingediend, getiteld «Naar een consulaire wet voor Nederland». Betrouwbaarheid,
transparantie en voorspelbaarheid van de consulaire bijstand voor burgers komen als
leidende principes in het voorstel naar voren.

Ik deel deze ambities, en het Ministerie van Buitenlandse Zaken werkt er hard aan
om deze te verwezenlijken. De basis voor consulaire dienstverlening ligt in internationale
verdragen en nationale wetten.1 Het recht op gelijke behandeling, zoals vastgelegd in de Grondwet, is leidend. Eenieder
die zich in een vergelijkbare situatie bevindt, wordt op vergelijkbare wijze behandeld.
De nadere invulling van consulaire producten en diensten, evenals wat de burger consulair
van de Nederlandse rijksoverheid in het buitenland in de meest voorkomende situaties
mag verwachten, zijn beschreven in de jaarlijkse consulaire beleidsnota, «de Staat
van het Consulaire». De eerste nota van 7 december 2018 bevat een volledige en gedetailleerde
consulaire producten- en dienstencatalogus. Ook uitgangspunten zoals de eigen verantwoordelijkheid
van de burger en bijstand als maatwerk zijn hierin uiteengezet. Sinds 2018 wordt met
een jaarlijkse opvolgende uitvoerige beleidsnota en rapportage aan de Kamer verder
invulling gegeven aan de inhoud en verlening van consulaire producten en diensten,
alsmede de plannen en ambities op dit terrein. Het ministerie werkt verder aan de
hand van onafhankelijke onderzoeken en evaluaties voortdurend aan de verbetering van
de consulaire diensten, bijstand en crisisrespons.

Ik deel ook de ambitie uit het voorstel om de communicatie over consulaire dienstverlening
verder te intensiveren en te verbeteren. Intensievere en betere consulaire communicatie
is sinds enkele jaren prioriteit. Het ministerie geeft hieraan dan ook vorm via verschillende
kanalen als woordvoering, het 24/7 consulair contact center, sociale media en websites.

De vraag is of een om consulaire wet bijdraagt aan de verwezenlijking van de in het
voorstel beoogde ambities. Formele consulaire wetgeving:

• kan alleen een hoog abstractieniveau hebben, omdat het veel consulaire situaties moet
kunnen omvatten en rekening moet houden met de lokale context. Dit biedt dus niet
meer duidelijkheid over wat de burger in een concreet geval kan verwachten en wat
niet – dit zou nog altijd nader uitgewerkt moeten worden in beleid en uitvoering;

• zou in een gedetailleerde vorm de mogelijkheid tot het leveren van maatwerk beperken
en daarmee minder rekening kunnen houden met de individuele specifieke omstandigheden
van het geval. Een zekere mate van beleidsvrijheid is daarom nodig;

• kan moeilijk rekening houden met de mate waarin en de wijze waarop het ministerie
in verschillende landen en situaties consulaire bijstand kan uitvoeren. Nederlanders
in het buitenland hebben universele rechten, maar zijn ook onderworpen aan lokale
wet- en regelgeving. Nederlandse wetgeving kan daarmee strijdig zijn, of onmogelijk
uit te voeren;

• leidt tot onnodige juridisering van de consulaire dienstverlening met vraagstukken
van toezicht, naleving en handhaafbaarheid. Invulling van wat de burger bij wet wel
of niet kan verwachten is dan afhankelijk van rechtsgang en jurisprudentie. De precisering
is nu ondervangen door beleid;

• draagt niet bij aan grotere rechtszekerheid van de burger;

• leidt slechts in beperkte mate tot bekendheid van wat de overheid kan bieden op dit
terrein. De jaarlijks terugkerende consulaire beleidsnota, beleidsbrieven, debatten
en publiekscampagnes bieden een terugkerende en laagdrempelige mogelijkheid tot gedetailleerde
communicatie met zowel uw Kamer als met het publiek.

Een wettelijke grondslag leidt daarmee niet direct tot meer duidelijkheid over wat
de burger van de overheid kan verwachten vanwege verschillende omstandigheden in landen
buiten Nederland en (beperkingen in) de uitvoering. Veel van de in het voorstel genoemde
voorbeelden die een wet nodig zouden maken, hebben eerder te maken met (beperkingen
in) de uitvoering, dan met het ontbreken van een wet. Zo beïnvloeden de in andere
landen geldende regels, wetten en richtlijnen, alsook de feitelijke opstelling van
lokale autoriteiten de mate en vorm waarin de Nederlandse overheid in een land consulaire
bijstand kan verlenen. Voorbeelden hiervan zijn het toelaten van bezoek aan gedetineerden
of – in het geval van repatriëring- het toekennen van landingsrechten. Illustratief
was dat landen met een nationale consulaire wet bij de recente wereldwijde repatriëringen
tegen dezelfde belemmeringen en beperkingen aanliepen als Nederland. Ook de mate waarin
mensen, bijvoorbeeld kwetsbare personen, in staat zijn om hun eigen verantwoordelijkheid
te nemen of dragen is moeilijk te vervatten in een algemene consulaire wet en vergt
vrijwel altijd individueel maatwerk.

Beoogde verbeteringen op 4 thema’s

In het voorstel worden vier specifieke onderdelen van de consulaire dienstverlening
genoemd die met een wet zouden verbeteren. Op elk van deze thema’s ga ik hieronder
in.

a. Crisisrespons: op welke bijstand mogen Nederlanders rekenen in noodsituaties (crisissituaties)
in het buitenland, inclusief de vraag wanneer wordt repatriëring geboden en voor wie
zijn de kosten

Zoals uiteengezet in de Staat van het Consulaire kan het Ministerie van Buitenlandse
Zaken alleen als het echt niet anders kan en wanneer het veilig genoeg is besluiten
over te gaan tot evacuatie van Nederlanders uit het crisisgebied. Nederlanders worden
afhankelijk van de omstandigheden en de mogelijkheden geëvacueerd naar een nabije
veilige plek of naar Nederland. De Nederlandse overheid heeft geen wettelijke verplichting
om Nederlanders bij crises in het buitenland te evacueren en kan er in voorkomend
geval voor kiezen niet tot evacuatie over te gaan. De overheid heeft wel een inspanningsverplichting
om Nederlanders tijdig te informeren over de veiligheidssituatie in het buitenland
en hen te adviseren. Dit gebeurt via de bestaande informatiediensten, zoals de reisadviezen
via Nederlandwereldwijd.nl en de app.

Door de burger zoveel mogelijk te informeren over de situatie ter plaatse kan hij/zij
zelf de verantwoordelijkheid nemen en al dan niet met behulp van een verzekeraar of
alarmcentrale het land verlaten. Als dat niet meer mogelijk is, dan moet de overheid
een afweging maken ten aanzien van de proportionaliteit (staat de inzet in verhouding
tot de nood) en subsidiariteit (is er een andere betere of makkelijkere manier). In
beginsel is de burger zelf verantwoordelijk voor de kosten (via een reisverzekering).

Een wet waarin de inspanningsverplichting andermaal is vastgelegd, biedt hierin voor
de burger geen toegevoegde waarde. Hoe die algemene principes worden uitgewerkt is
afhankelijk van de situatie.

De situatie die vanaf maart 2020 ontstond door de COVID-19-pandemie was zonder enig
precedent. Op consulair terrein heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken niet eerder
een crisissituatie meegemaakt met een dergelijke wereldwijde omvang en die nog immer
duurt. Dat stelde het ministerie voor uitdagingen. Mede daarom is ook het BBB-convenant
met externe private partijen tot stand gekomen, omdat duidelijk werd dat een repatriëring
van een dergelijke omvang niet door de overheid alleen kon worden gedaan. Waar tienduizenden
Nederlanders wereldwijd onmiddellijk een oplossing wensten voor hun individuele situatie
moesten veel oplossingen in de praktijk worden gevonden en in samenwerking met anderen
worden uitgevoerd.

Ik ben van mening dat de consulaire crisisorganisatie, gezien de enorme en deels nieuwe
opgave, adequaat heeft gereageerd. Wel heeft de grote crisis geresulteerd in een discontinuïteit
van onderdelen van de reguliere consulaire dienstverlening, zoals de reisdocumentverstrekking.
De keuzes die hierin zijn gemaakt volgden uit de omstandigheden in – en maatregelen
van – andere landen en de verantwoordelijkheid die het ministerie nam in het tegengaan
van de pandemie. En daarnaast uit de verantwoordelijkheid die het ministerie draagt
als werkgever voor haar personeel.

De crisis en de inspanningen op het terrein van crisisrespons n.a.v. de COVID-19-pandemie,
onder meer op het terrein van de reisadviezen, zijn nog niet beëindigd. Het ministerie
zet vanzelfsprekend in op het vergaren van geleerde lessen uit de afgelopen uitzonderlijke
periode en het toepassen daarvan in de voorbereiding op eventuele toekomstige noodsituaties
en repatriëringen.

De komende periode evalueren het ministerie en externe partijen de crisisrespons op
de COVID-19-pandemie. Zoals reeds aangegeven zal in de Staat van het Consulaire 2021
nader ingaan op de lessen en hoe deze kunnen worden verwerkt in beleids-en uitvoeringskaders.

b. Paspoort- en visumverlening: vastlegging van de continuïteit van documentverstrekking
(paspoorten en visa) in tijden van crises en noodsituaties

In de afgelopen crisisperiode is de documentverstrekking in het buitenland door het
Ministerie van Buitenlandse Zaken afgeschaald, maar niet stilgelegd. In nood- en uitzonderingssituaties
heeft het ministerie zich ingezet om de afgifte van reisdocumenten, Schengenvisa en
MVV mogelijk te maken. Deze dienstverlening aan Nederlanders en vreemdelingen was
desalniettemin beperkt door de lokale omstandigheden. Wettelijk gegarandeerde continuering
van de dienstverlening was, gezien de omstandigheden en de maatregelen van de lokale
autoriteiten, op veel plaatsen onmogelijk.

Visumverlening vloeit voort uit het Schengenvisumbeleid en Europese wet- en regelgeving,
waaronder de Visumcode (EU-verordening Nr 810/2009). De hervatting van de visumverlening
voor Nederland is naast de beperkingen door de crisis n.a.v. de COVID-19-pandemie
ook sterk bepaald door Europese afspraken en maatregelen zoals het EU-inreisverbod
dat sinds medio maart 2020 van kracht is en de geleidelijke versoepeling daarvan per
1 juli 2020.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken zet in op het toekomstbestendig maken van de
consulaire dienstverlening. Zoals eerder aan uw Kamer bericht, heeft het ministerie
die ambitie reeds in de praktijk gebracht door de eerste stappen te zetten om de dienstverlening
zoveel mogelijk te digitaliseren, zonder daarbij afbreuk te doen aan de veiligheid
en kwaliteit van die dienstverlening.

In noodsituaties zet het ministerie in op het versneld afgeven van nooddocumenten.
Ook hier zijn de mate van acute nood en tijdsdruk en de lokale omstandigheden leidend.
Het juridisch garanderen van dienstverlening in ongekende en onvoorziene crisissituaties
zou mijns inziens dan ook geen eerlijke verwachtingen scheppen bij de burger.

c. Reisadviezen: een maximumtermijn waarbinnen reisadviezen aangescherpt moeten worden
bij verslechterende veiligheidssituaties

In mijn brief aan uw kamer dd. 23 september jl. over het afwegingskader voor de totstandkoming
en aanpassing van reisadviezen (Kamerstukken 35 570 V en 25 295, nr. 5) wordt ingegaan op het beleidskader voor reisadviezen, de eisen die worden gesteld
aan de inhoud en het proces voor totstandkoming en vormgeving van reisadviezen. Daarin
wordt ook ingegaan op het belang van en de vraag naar actuele reisadviezen, wat door
de crisis n.a.v. de COVID-19-pandemie wordt onderstreept. Zoals wordt voorgesteld,
laat een termijn voor aanpassing zich echter moeilijk vaststellen, ook gelet het belang
van zorgvuldigheid dat van een reisadvies van de overheid mag worden verwacht. Ook is een aanpassing niet altijd het
gevolg van een in de tijd aan te wijzen incident, maar kan deze het resultaat zijn
van diverse ontwikkelingen die op een bepaald moment culmineren in een verslechterde
veiligheidssituatie.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken zet zich in om de burger, ook via het reisadvies,
snel te informeren over significante incidenten in een land. Zodra een dergelijk incident
bekend is, neemt het ministerie het incident als melding op in het reisadvies. Tegelijkertijd
wordt zorgvuldig onderzocht wat de mogelijke impact is voor de veiligheid van Nederlanders
in dat land om het advies daarop -waar nodig- aan te passen.

Het ministerie zet in op continue verbetering van de reisadviezen en betrekt hierin
de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer uit het Verantwoordingsonderzoek 2019.
In de Staat van het Consulaire 2021 zal worden gerapporteerd over de ontwikkelingen
in beleid en uitvoering, ook n.a.v. de lessen met de reisadviezen tijdens de crisis
n.a.v. de COVID-19-pandemie.

d. Gedetineerdenbegeleiding: vastlegging van consulaire bijstand aan Nederlandse gedetineerden
in het buitenland (o.a. minimumaantal bezoeken per jaar)

De consulaire bijstand aan Nederlandse gedetineerden krijgt al decennia veel aandacht.
De Nederlandse gedetineerdenbegeleiding heeft een zeer volwassen karakter en in het
algemeen kan de huidige begeleiding van gedetineerden de internationale vergelijking
goed doorstaan. Met een focus op alleen bezoeken wordt de gedetineerdenbegeleiding
te kort gedaan. Bezoeken zijn één van de middelen in de begeleidingsaanpak die is
gericht op resocialisatie, maatschappelijke, sociale en geestelijke zorg als ook andere
behoeften van een gedetineerde. Ook ondersteunt het ministerie met informatieverschaffing
de procedure voor het uitzitten van een (deel van) de straf in eigen land.

Het kan voorkomen dat het land van detentie aan de Nederlandse gedetineerdenbegeleiding
vergaande beperkingen oplegt. Maatwerk is dan ook hier het devies en een mate van
flexibiliteit is een noodzaak, waarbij het ministerie er uiteraard aan gehouden kan
worden zo veel mogelijk de begeleiding te leveren en te waarborgen zoals die is geformuleerd
in de Staat van het Consulaire van 7 december 2018 en in de edities daarna.

Conclusie

Samengevat concludeer ik dat wetgeving niet samengaat met behoud van de noodzakelijke
flexibiliteit en beleidsvrijheid voor consulaire bijstand die is gericht op de specifieke
situatie en hulpvraag van de burger en de sterk wisselende lokale omstandigheden en
mogelijkheden. Het huidige beleid biedt voldoende rechtszekerheid. Dit neemt niet
weg dat er altijd ruimte is voor aanpassing en verduidelijking van de kaders, waarbinnen
het ministerie wereldwijde consulaire bijstand levert. Dit geldt vooral voor de buitengewone
situatie waarvoor we ons de afgelopen maanden zagen geplaatst en nog steeds zien vanwege
de crisis n.a.v. de COVID-19-pandemie. De resultaten van onafhankelijke onderzoeken
en evaluaties van de repatriëringen en consulaire crisisrespons van de afgelopen crisisperiode,
zullen belangrijke input vormen voor het voortdurende proces van het verder verbeteren
en robuuster maken van de consulaire dienstverlening en crisisrespons.

Zoals door mij eerder toegezegd aan de Kamer zal de Staat van het Consulaire 2021
uitgebreid ingaan op de lessen van de consulaire inzet tijdens de crisis n.a.v. de
COVID-19-pandemie.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok