Brief regering : Reactie op de motie van de leden Omtzigt en Van Weyenberg over oplossingen voor de casussen in het werkdocument van de Belastingdienst (Kamerstuk 31066-670)

Nr. 706 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 oktober 2020

Op dit moment wordt er gewerkt aan een nieuw toeslagenstelsel. Zowel het ontwerp als
de implementatie van een nieuw toeslagenstelsel kosten tijd, maar hebben zeer hoge
prioriteit. In de tussentijd is het huidige toeslagenstelsel nog van toepassing, dat
in individuele gevallen erg naar kan uitpakken. Zo kan het zijn dat door een toepassing
van de regels het recht op toeslag voor een burger onbedoeld vervalt, terwijl het
wel wenselijk is dat diegene ondersteuning door een toeslag ontvangt. Door de Belastingdienst
is eerder een intern werkdocument opgesteld waarin een inventarisatie is gemaakt met
mogelijke voorbeelden van een dergelijke casus.1 Op 2 juli 2020 is door uw Kamer een motie van de heer Omtzigt en de heer Van Weyenberg
aangenomen.2 Hierin is het kabinet verzocht om deze lijst met schrijnende gevallen door te lopen
en waar mogelijk met oplossingen te komen. Ik wil uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, met deze brief op de hoogte stellen van de maatregelen
die zijn genomen om zoveel mogelijk een oplossing te kunnen bieden voor schrijnende
situaties als gevolg voor van het huidige stelsel. Dit zal ik doen door een toelichting
te geven op de relevante maatregelen uit het wetsvoorstel Wet verbetering uitvoerbaarheid
toeslagen en de nota van wijziging hierop (hierna: het wetsvoorstel). Daarnaast wil
ik ingaan op eerder genomen maatregelen om zo snel en zo goed mogelijk een oplossing
te bieden voor schrijnende situaties. Daar waar mogelijk, is gezocht naar oplossingen
binnen het huidige wettelijke stelsel en verbetering van de communicatie hierover.
Het huidige stelsel biedt echter niet voor alle (denkbare) gevallen een oplossing.
Daarvoor is een stelselwijziging de aangewezen weg.

1. Reeds genomen maatregelen:

Hardheidsclausule

Op 1 juli 2020 is het spoedwetsvoorstel Wet hardheidsaanpassing Awir aangenomen.3 Met de invoering van deze wet is de bestaande hardheidsclausule in de Algemene wet
inzake inkomensafhankelijke regelingen (Awir) uitgebreid waardoor het mogelijk is
om via beleidsregels tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard waarin
de toepassing van wet- en regelgeving op het gebied van toeslagen in de toekomst zou
kunnen leiden. Het gaat daarbij om situaties die door de wetgever niet zijn voorzien
en als deze wel zouden zijn voorzien, de wetgever anders had gehandeld. Een belanghebbende
kan een beroep doen op deze hardheidsclausule. Is er sprake van een onvoorzien en
onbedoeld gevolg dan kan via een beleidsregel een oplossing worden geboden.

Met de invoering van de Wet hardheidsaanpassing Awir, biedt de Awir tevens ruimte
voor de Belastingdienst/Toeslagen om per situatie een belangenafweging te maken, bijvoorbeeld
ingevolge het nieuwe artikel 13b Awir. Het afwegen van individuele belangen binnen
de ruimte die de wet daarvoor laat leidt tot betere besluitvorming met meer maatwerk.
De invoering van dit artikel is een van de stappen in het terugbrengen van de menselijke
maat in het toeslagenstelsel waardoor maatwerk kan worden verbeterd en schrijnende
situaties in de toekomst kunnen worden voorkomen.

Proportioneel vaststellen kinderopvangtoeslag en matigen van terugvorderingen

Ook zijn er, in lijn met de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de
Raad van State (ABRvS) van 23 oktober 2019, reeds aanvullende maatregelen genomen
in het Verzamelbesluit Toeslagen. Dit betreft de mogelijkheid om bij bijzondere omstandigheden
de terugvordering te matigen en de mogelijkheid om de kinderopvangtoeslag proportioneel
vast te stellen. In het wetsvoorstel, onderdeel van het Belastingplanpakket 2021,
wordt voorgesteld om deze reeds genomen maatregelen te codificeren in wetgeving. Met
deze maatregelen en de voorgestelde wetswijzigingen is voor een aantal schrijnende
gevallen met betrekking tot onder meer de kinderopvangtoeslag een oplossing geboden.

Huurtoeslag

Om een aantal schrijnende gevallen bij de huurtoeslag op te lossen en te voorkomen
in de toekomst, zijn enkele beleidsmaatregelen getroffen. Zo is de mogelijkheid voor
de burger om zich te beroepen op uitzonderingen, voorheen mogelijk tot uiterlijk 6
weken na de datum van definitieve toekenning, verruimd naar uiterlijk 5 jaar na afloop
van het berekeningsjaar. Het beroepen op een uitzondering is mogelijk in bijzondere
situaties, zoals wanneer sprake is van een verzorgingsbehoefte bij de huurder, diens
partner of een medebewoner. Ook kunnen in bepaalde bijzondere situaties bepaalde inkomensbestanddelen
buiten beschouwing worden gelaten bij het bepalen van het toetsingsinkomen en de bijbehorende
huurtoeslag.4 Deze verruiming is geregeld in een beleidsbesluit, geldend vanaf 23 april 2020, en
wordt structureel geregeld in een algemene maatregel van bestuur die nu in voorbereiding
is.

Ook het beleid omtrent het «verworven recht» voor de huurtoeslag is naar aanleiding
van de uitspraak van de Raad van State aangepast.5 Uw Kamer is op 10 juni 2020 over deze aanpassing per brief geïnformeerd.6

Kindgebonden budget

Er is reeds een oplossing doorgevoerd die voorkomt dat er een alleenstaande ouder-kop
(hierna: ALO-kop) wordt verstrekt aan gehuwden waarvan één van de partners nog niet
in de Nederlandse basisregistraties is opgenomen. Een ALO-kop is een extra bedrag
bovenop het kindgebonden budget. Sinds 2019 kunnen statushouders na het doen van hun
aanvraag bij de Belastingdienst/Toeslagen (schriftelijk of telefonisch) aangeven dat
zij een partner hebben die nog niet bekend is in de Nederlandse basisregistraties.
De ALO-kop wordt dan niet uitbetaald, waardoor hoge terugvorderingen worden voorkomen.
Voor de situaties waarin de ALO-kop reeds is uitbetaald en teruggevorderd moest worden,
bestaat er voor de burger de mogelijkheid tot het aanvragen van een persoonlijke betalingsregeling.
Een betalingsregeling kan door elke burger die met een terugvordering wordt geconfronteerd,
worden aangevraagd en is niet uniek voor deze situatie. Daardoor hoeft in sommige
gevallen, afhankelijk van de betalingscapaciteit, een beperkt deel van de ALO-kop
terugbetaald te worden.

De kinderombudsman heeft aandacht gevraagd voor de problematiek rond gezinnen waarvan
één van de partners geen verblijfsrecht heeft, waardoor als gevolg van het koppelingsbeginsel
de rechtmatig verblijvende partner geen aanspraak kan maken op toeslagen.7 Ten aanzien van dit onderwerp is een interdepartementale werkgroep opgericht (J&V,
BZK, SZW, VWS en FIN). Deze werkgroep buigt zich over de casuïstiek die de Kinderombudsman
heeft aangekaart. De Kamer zal hier nader over worden geïnformeerd.

De afgelopen maanden is door vrouwenopvangorganisatie Moviera, de Sociale Verzekeringsbank
en de Belastingdienst/Toeslagen in opdracht van het Ministerie van VWS een pilot uitgevoerd
die gericht was op versneld toekennen van kinderbijslag en kindgebonden budget aan
vrouwen die met hun kind(eren) in de vrouwenopvang terechtkomen. Op dit moment wordt
bezien hoe vervolg kan worden gegeven aan de pilot, en zo ja hoe de uitkomsten kunnen
leiden tot afspraken over een structurele werkwijze.

2. Maatregelen in het Wetsvoorstel verbetering uitvoerbaarheid toeslagen:

In het wetsvoorstel worden verbeteringen in de Awir voorgesteld die op korte termijn
een aantal schrijnende gevallen beogen op te lossen. Het interne werkdocument van
de Belastingdienst/Toeslagen, «Cases en schrijnende gevallen», is bij het maken van
dit wetsvoorstel ook in ogenschouw genomen.

Partnerbegrip

De afgelopen jaren is gebleken dat objectieve criteria van het partnerbegrip en een
strikte toepassing daarvan, kunnen leiden tot problemen bij burgers. Om dit te verhelpen,
worden in het wetsvoorstel enkele maatregelen voorgesteld:

1) De uitzondering op het toeslagpartnerbegrip voor zakelijke huur is ook van toepassing
in situaties waarin twee personen beiden met een derde een zakelijke huurovereenkomst
hebben.8 Ingeval één van beide partners niet huurt van de andere partner, maar beide partners
van een (en dezelfde) derde huren, kan nu ook een beroep op de uitzondering worden
gedaan.

2) Knip in het toeslagjaar: toeslagpartnerschap wordt niet meer met terugwerkende kracht
naar het begin van het berekeningsjaar in aanmerking genomen, maar per de eerste van
de maand volgend op een relevante gebeurtenis (zoals een huwelijk, aanschaf van een
huis of het krijgen van een kind). Hiermee wordt voorkomen dat door het ontstaan van
een toeslagpartnerschap gedurende een jaar toeslag over de voorgaande maanden in datzelfde
jaar moet worden terugbetaald.

3) Uitbreiding van de reeds bestaande uitzonderingsmogelijkheid voor ongehuwden waarvan
de partner in een verpleeg- of verzorgingshuis zit om niet als toeslagpartner aangemerkt
te worden. Met een maatregel in dit wetsvoorstel wordt deze uitzondering ook mogelijk
voor gehuwden.

Verzekerdheid partner zorgtoeslag

Daarnaast bevat het wetsvoorstel ook een maatregel die de problematiek rondom onverzekerde
partners oplost. Ingevolge de voorgestelde maatregel worden er niet langer eisen gesteld
aan de verzekerdheid van de partner. Tot nu toe leidde die eis ertoe dat in geval
van onterecht onverzekerd zijn van een partner, allebei de partners geen zorgtoeslag
ontvingen. Door de wijziging worden terugvorderingen van zorgtoeslag voorkomen die
samenhangen met iets waarop de zorgtoeslaggerechtigde geen invloed heeft (namelijk
het verzekerd-zijn van diens partner).

Kinderopvangtoeslag ook voor gehuwden met een gedetineerde partner

Het partnerbegrip voor de inkomensafhankelijke regelingen wordt zoveel mogelijk op
basis van objectieve criteria vastgesteld. Gebleken is dat deze eis voor bepaalde
groepen partners met een minderjarig kind nadelig uit kan pakken, zoals bij ouders
waarvan één van de partners in een penitentiaire inrichting verblijft en de achterblijvende
ouder moeite heeft met het combineren van arbeid en zorgtaken. Deze gevolgen, zoals
ook naar voren gebracht door de Nationale ombudsman en de Sociale raadslieden9, zijn onwenselijk. Daarom wordt in de nota van wijziging op het wetsvoorstel een
maatregel voorgesteld die voorziet in een oplossing voor deze situaties. Deze maatregel
behelst een uitzondering op de arbeidseis met betrekking tot gedetineerden die zijn
veroordeeld tot een vrijheidsbenemende straf of maatregel van langer dan een jaar.
Hiermee wordt een oplossing geboden voor de situatie waarbij een van de twee ouders
langere tijd gedetineerd is en daardoor het recht op kinderopvangtoeslag vervalt.

Kinderopvangtoeslag voor huishoudens met partner met permanente Wlz-indicatie

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zal op korte termijn een
wetsvoorstel naar de Tweede Kamer sturen waarin wordt geregeld dat huishoudens waarin
de ene ouder werkt en de andere ouder een permanente Wlz-indicatie heeft, ook recht
op kinderopvangtoeslag krijgen. In de huidige situatie kunnen ouders die geen recht
hebben op kinderopvangtoeslag en om een sociale of medische reden (tijdelijk) niet
voor hun kinderen kunnen zorgen, bij de gemeente terecht voor een tegemoetkoming in
de kosten van kinderopvang. Dit omdat één van de ouders in dit gezin geen arbeid kan
verrichten of een traject daartoe volgt. De gezinnen waarin één ouder een Wlz-indicatie
heeft, zitten in een moeilijke positie omdat de ouders met een permanente Wlz-indicatie
niet (makkelijk) voor hun kinderen kunnen zorgen. Een van de ouders heeft immers zelf
continu en blijvend zorg nodig. Om werken voor de andere ouder beter mogelijk en financieel
lonender te maken wordt voorgesteld om de bovengenoemde groep recht te geven op kinderopvangtoeslag.

Terugbrengen van de menselijke maat en verbeteren praktische rechtsbescherming

Naast de aanpassingen van het partnerbegrip bevat het wetsvoorstel meerdere maatregelen
om de praktische rechtsbescherming van burgers te vergroten en de menselijke maat
in het toeslagenstelsel te verbeteren. Hiermee kan worden voorkomen dat toeslagen
ten onrechte volledig worden stopgezet en wordt bezwaar en beroep zoveel mogelijk
voorkomen.

Zo wordt een wijziging voorgesteld waarmee het aanmaningsproces, ingeval de burger
niet aan zijn informatieverplichting voldoet, zorgvuldiger wordt vormgegeven. In lijn
hiermee wordt ook een wijziging voorgesteld waardoor de Belastingdienst/Toeslagen
burgers vóór het vaststellen van een beschikking de gelegenheid moet bieden tot het
geven van hun zienswijze, indien die beschikking nadelige gevolgen heeft die mogelijk
onevenredig zijn in verhouding tot het doel van die beschikking. Daarnaast bevat het
wetsvoorstel twee maatregelen waarmee de mogelijkheid om informatie te verkrijgen
van derden wordt uitgebreid. Dit verlaagt de administratieve druk op de burger, nu
ook op andere manieren informatie kan worden verkregen die relevant is voor de vaststelling
van (de hoogte van) een toeslag.

Voorgaande maatregelen biedt de Belastingdienst/Toeslagen de mogelijkheid om relevante
feiten en omstandigheden in beeld te krijgen die nodig zijn voor een zorgvuldige belangenafweging
en betere besluitvorming. Dit is een belangrijk onderdeel in het terugbrengen van
de menselijke maat. In de praktijk betekenen deze voorgestelde wijzigingen bijvoorbeeld
extra contactmomenten tussen de Belastingdienst/Toeslagen en de burger, alvorens verdere
besluiten zoals terugvorderen worden genomen. De Belastingdienst/Toeslagen moet meer
checks en balances doorlopen voordat een toeslag kan worden gestopt of een boete kan
worden opgelegd. Deze voorgestelde waarborgen sluiten aan bij de gewenste zorgvuldige
en proactieve houding van de Belastingdienst/Toeslagen.

Voorlichting en communicatie door de Belastingdienst

Om de onzekerheid en onvoorspelbaarheid van het huidige toeslagensysteem voor de burger
te verminderen, is goede voorlichting en duidelijke communicatie erg belangrijk. Een
proactieve houding van de Belastingdienst/Toeslagen kan hoge terugvorderingen voorkomen.
De voorgestelde wetswijzigingen bieden meer mogelijkheden voor de Belastingdienst/Toeslagen
om deze rol te vervullen. Daarnaast is begin september een corporate campagne gestart
bij de Belastingdienst/Toeslagen om de voorlichting richting burgers te verbeteren.
Een onderdeel van deze campagne is de kinderopvangtoeslagcampagne, waarin ouders worden
gestimuleerd om veranderingen in inkomen en opvanguren tijdig door te geven via mijntoeslagen.nl
of via de kinderopvangtoeslag-app. Dit om vervelende financiële verrassingen achteraf
te voorkomen. Daarvoor zijn verschillende middelen ontwikkeld, zoals een online commercial,
radiocommercials, en een toolkit voor kinderopvangorganisaties.

3. Nader onderzoek nodig

Er is het afgelopen jaar veel inzet geweest om het aantal schrijnende situaties als
gevolg van het toeslagenstelsel te verminderen. Van het werkdocument met voorbeeldsituaties
dat vorig jaar naar de Kamer is gegaan is in veel gevallen een oplossing gevonden
(zie ook de bijlage)10. Tegelijkertijd zijn er binnen het huidige stelsel beperkingen aan de mate waarin
schrijnende situaties kunnen worden voorkomen, onder meer doordat de vormgeving en
uitvoering van het stelsel niet goed altijd aansluiten bij het denk- en doenvermogen
van burgers. Het kabinet heeft naar aanleiding van het IBO Toeslagen geconcludeerd
dat het huidige stelsel voor een te grote groep mensen niet goed werkt. Om die reden
onderzoekt het kabinet opties voor een alternatief toeslagenstelsel. De tussenrapportage
Beleidsopties voor een alternatief toeslagenstelsel gaat verder in op de wijze waarop
het stelsel op de middellange termijn kan worden aangepast.11 Dat neemt niet weg dat het kabinet blijft kijken of er oplossingen mogelijk zijn
voor schrijnende situaties in het huidige stelsel. Waar nodig zal hier nader onderzoek
naar worden gedaan.

De Staatssecretaris van Financiën, A.C. van Huffelen