Brief regering : Fiche: Kapitaalmarkten Herstelpakket - Wijziging Prospectusverordening om bij te dragen aan het herstel van de COVID-19-pandemie

Nr. 2931 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 oktober 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling EU Agenda en Actieplan Drugs 2021 – 2025 (Kamerstuk 22 112, nr. 2928)

Fiche: Zesde wijziging administratieve samenwerkingsrichtlijn op het gebied van belastingen
(Kamerstuk 22 112, nr. 2929)

Fiche: Kapitaalmarkten Herstelpakket – Wijziging richtlijn markten voor financiële
instrumenten om bij te dragen aan het herstel van de COVID-19-pandemie (Kamerstuk
22 112, nr. 2930)

Fiche: Kapitaalmarkten Herstelpakket – Wijziging Prospectusverordening om bij te dragen
aan het herstel van de COVID-19-pandemie

Fiche: Kapitaalmarkten Herstelpakket – Wijziging Securitisatieverordening om bij te
dragen aan het herstel van de COVID-19-pandemie (Kamerstuk 22 112, nr. 2932)

Fiche: Kapitaalmarkten Herstelpakket – Wijziging verordening kapitaalvereisten om
bij te dragen aan het herstel van de COVID-19-pandemie (Kamerstuk 22 112, nr. 2933)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Kapitaalmarkten Herstelpakket – Wijziging Prospectusverordening om bij te dragen
aan het herstel van de COVID-19-pandemie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging
van Verordening (EU) 2017/1129 wat betreft het EU-herstelprospectus en gerichte aanpassingen
voor financiële tussenpersonen om bij te dragen aan het herstel van de COVID-19-pandemie.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

24 juli 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020) 281

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=COM:2020:281:FIN.

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52020SC0120.

f) Behandelingstraject Raad

Raad Economische en Financiële Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën

h) Rechtsbasis

Artikel 114 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het voorstel maakt deel uit van een breder herstelpakket1 voor de kapitaalmarkten dat de Europese Commissie heeft voorgesteld als onderdeel
van haar algehele COVID-19-herstelstrategie. Dit pakket bevat gerichte aanpassingen
aan de richtlijn MiFID II, de prospectusverordening en de securitisatieregels. Door
de Commissie wordt in haar mededelingen van 14 maart en 27 mei 2020 benadrukt dat
het waarborgen van liquiditeit in de financiële sector van belang is. Daarbij wordt
gefocust op maatregelen, gericht op onder meer het stimuleren van de economie door
het faciliteren van private investeringen en de toegang tot financiering. Met de gerichte
wijzigingen van de regels voor de kapitaalmarkten kunnen grotere investeringen in
de economie worden gestimuleerd. Hiermee wordt snelle herkapitalisatie van bedrijven
mogelijk en wordt het vermogen van banken om het herstel te financieren vergroot.

Het voorstel van de Commissie is bedoeld om ondernemingen in de EU tijdens de coronacrisis
en het daaropvolgende herstel te helpen. Ondernemingen worden zo geholpen om kapitaal
aan te trekken op publieke markten en te investeren.

Het voorstel tot wijziging van de Prospectusverordening heeft betrekking op de totstandkoming
van een nieuw type verkort prospectus (het «EU-herstelprospectus») en twee wijzigingen
om de druk op de financiële sector te verminderen bij tussenpersonen (ten aanzien
van de kennisgeving door financiële intermediairs en door de vrijstelling van niet-eigen-vermogensuitgiften
door kredietinstellingen te verhogen).

Het EU-herstelprospectus heeft tot doel te focussen op essentiële informatie en is
alleen beschikbaar voor secundaire uitgiften van aandelen. Een groot gedeelte van
prospectussen die goedgekeurd worden door toezichthouders betreft secundaire uitgiften.
Het is voor deze ondernemingen een belasting en kostbaar om een prospectus op te stellen
wanneer zij aanvullend kapitaal willen ophalen. Verder kan het voorstel ook de controle
door de nationale bevoegde autoriteiten efficiënter maken. Aangezien deze wijziging
rechtstreeks verband houdt met de herstelfase van de COVID-19-pandemie is het voorstel
om deze wijziging te laten duren voor een periode van 18 maanden.

Voorts wordt voorgesteld om de druk op financiële intermediairs – dat wil zeggen door
een ander dan de uitgevende instelling – die effecten doorverkoopt of definitief plaatst
bij beleggers, te verminderen. De financiële intermediairs zijn verplicht aan potentiële
beleggers informatie over de voorwaarden van de aanbieding te verstrekken. Het eerste
voorstel betreft verduidelijkingen ten aanzien van de regels voor aanvullingen (supplementen)
van het prospectus. In de Prospectusverordening2 staat dat de financieel tussenpersoon contact opneemt met de beleggers op de dag
dat er een supplement wordt gepubliceerd. Voor veel marktpartijen is onduidelijk wat
deze verplichting inhoudt en hoe deze tussenpersonen dat moeten doen.

De andere wijziging betreft het verhogen van de vrijstelling van de prospectusplicht
voor kredietinstellingen die effecten uitgeven zonder aandelenkarakter. Een aanbod
van effecten zonder aandelenkarakter, die continu of herhaald worden uitgegeven door
een kredietinstelling is onder bepaalde voorwaarden niet onderworpen aan de verplichting
om een prospectus te publiceren, indien de totale waarde minder dan 75 miljoen EUR
per kredietinstelling over een periode van 12 maanden bedraagt. Om kredietinstellingen
te helpen meer financiering te krijgen en ze de ruimte te geven om hun klanten in
de reële economie te ondersteunen, is een verhoging van de drempel voorgesteld van
75 miljoen EUR tot 150 miljoen EUR. Aangezien deze wijziging rechtstreeks verband
houdt met de herstelfase van de COVID-19-pandemie is het voorstel om ook deze wijziging
te laten duren voor een periode van 18 maanden.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft geen onderbouwende impact assessment opgesteld voor het voorstel,
omdat de gewenste spoedige reactie op de COVID-19 pandemie hiervoor onvoldoende tijd
biedt. Wel geeft de Commissie in het Staff Working Document
3 een uiteenzetting van een kosten-batenanalyse. De vereenvoudigde openbaarmakingsregeling
van het EU-herstelprospectus beoogt om de nalevingskosten voor uitgevende instellingen
aanzienlijk te verlagen. Gebaseerd op het feit dat, vergeleken met een volledige secundaire
uitgifteprospectus, ongeveer de helft van de openbaarmakingselementen niet vereist
is in een EU-herstelprospectus zullen de kosten van een EU-herstelprospectus naar
schatting ongeveer 50% lager zijn dan de kosten van een prospectus voor secundaire
uitgiften.

De kosten van een prospectus zijn doorgaans afhankelijk van de marktkapitalisatie
van de onderneming, juridische kosten en accountantskosten, het soort uitgegeven effect
en het bedrag van de uitgifte. De Commissie stelt dat, op basis van eerdere analyses,
de gemiddelde kostprijs van een secundair uitgifteprospectus naar verwachting 800.000
EUR bedraagt. Gebaseerd op de veronderstelling dat de kosten van een EU-herstelprospectus
de helft zijn van de kosten van een secundair uitgifteprospectus zouden uitgevende
instellingen ongeveer 400.000 EUR per prospectus besparen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling/aanbeveling

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In het algemeen geldt dat het beleid in Nederland erop is gericht om een juiste balans
te vinden tussen efficiënte toegang tot de kapitaalmarkten voor ondernemingen enerzijds
en het voldoende beschermen van belangen van beleggers anderzijds. In dat kader hecht
Nederland groot belang aan verdere verdieping van de Europese kapitaalmarktunie. Dit
draagt bij aan economische groei via efficiënte allocatie van kapitaal en aan financiële
stabiliteit door vergroting van het schokabsorberend vermogen.

In Nederland geldt een prospectusplicht op basis van de huidige Prospectusverordening
(EU) 2017/1129. Op grond daarvan is het verboden effecten aan te bieden aan het publiek
of effecten te doen toelaten tot de handel op een in Nederland gelegen of functionerende
gereglementeerde markt zonder een prospectus algemeen verkrijgbaar te stellen dat
is goedgekeurd door de AFM of door een toezichthoudende instantie van een andere lidstaat.
Hierop bestaat een aantal vrijstellingen en uitzonderingen. Indien effecten onder
een vrijstelling worden aangeboden, is een vrijstellingsvermelding verplicht. De regels
in de Prospectusverordening zijn – aangezien deze zijn vastgelegd in een verordening –
rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Door de pandemie zullen bedrijven over de hele wereld met gelijkaardige problemen
worden geconfronteerd. Degenen die snel kunnen herstellen, zijn waarschijnlijk die
bedrijven die zich snel kunnen aanpassen en hun middelen kunnen inzetten. Onnodige
administratieve beperkingen (zoals een lang prospectus, onnodige rapportage tussen
professionele tegenpartijen of periodieke rapportage van transacties van managers)
zouden mogelijk het concurrentievermogen in gevaar brengen. Bedrijven in de EU moeten
de flexibiliteit krijgen om zich snel aan te passen en de winstgevendheid te herstellen.
Zonder een dergelijke flexibiliteit bestaat het risico dat EU-bedrijven langzamer
uit de crisis komen, minder concurrerend zijn op internationaal niveau in vergelijking
met hun concurrenten en op middellange termijn worden overgenomen door internationale
concurrenten. Dit zou in strijd zijn met de bredere doelstelling om de financiële
weerbaarheid van de EU te waarborgen.

De inzet van het kabinet is erop gericht om via Europese samenwerking duurzaam herstel
van deze uitzonderlijke crisis als gevolg van de COVID-19 pandemie te bespoedigen.
In generieke zin onderschrijft Nederland de visie van de Commissie om het aantrekken
van (grensoverschrijdende) financiering op de kapitaalmarkt voor ondernemingen te
vergemakkelijken. Wel acht Nederland het van belang dat beleggersbescherming niet
in het geding komt door de voorgestelde punten.

Het kabinet staat positief tegenover het voorstel van de Commissie voor de introductie
van het EU-herstelprospectus. Afgewogen tegen de bescherming van beleggers is er reeds
informatie over de uitgevende instelling en de aanbieding in de markt aanwezig. Veelal
is bij de initiële uitgifte een volledig prospectus algemeen verkrijgbaar gesteld
en daarnaast publiceren deze ondernemingen gereglementeerde informatie uit hoofde
van hun verplichtingen uit de Richtlijn 2004/109/EG.4. Het kabinet acht het positief dat deze ondernemingen onder het nieuwe voorstel kunnen
kiezen voor een verlicht regime dat een kostenbesparing zal opleveren voor de uitgevende
instellingen en dat tevens leidt tot een relevanter en bondiger prospectus voor de
belegger. Tot slot, het EU-herstelprospectus is bedoeld om de herkapitalisatie tijdens
de herstelfase te steunen. Het is daarom een tijdelijke regeling die 18 maanden na
de toepassingsdatum vervalt en nadien zal worden geëvalueerd.

Het voorstel is een aanpassing van de regels voor aanvullingen (supplementen) van
het prospectus. Het kabinet meent dat het voorstel deze onduidelijkheid kan verminderen.

De andere wijziging betreft het verhogen van de vrijstelling van de prospectusplicht
voor kredietinstellingen die effecten uitgeven zonder aandelenkarakter. Nederland
kan zich hierin vinden. Met het oog op bescherming bepaalt het huidige regime dat
de effecten niet achtergesteld, converteerbaar of omwisselbaar mogen zijn en geen
recht mogen geven tot het inschrijven op of verwerven van andere soorten effecten
en niet aan een derivaat gekoppeld zijn.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het merendeel van de lidstaten staat positief tegenover het doel en de uitgangspunten
van de voorstellen. Op deelonderwerpen zal niettemin discussie plaatsvinden, zoals
over het bedrag van de verruiming van de vrijstellingsgrens, de vorm van het EU-herstelprospectus
en het «tijdelijke» karakter van het EU-herstelprospectus. Het Europees Parlement
heeft zich tot dusverre nog niet uitgesproken over de voorgestelde wijziging van de
verordening.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De Commissie stelt als rechtsgrondslag voor het voorstel artikel 114 VWEU voor. Dit
artikel geeft de EU de bevoegdheid om wetgeving vast te stellen inzake de werking
van de interne markt. Het voorstel van de Commissie heeft betrekking op grensoverschrijdende
investeringen en het aantrekken van kapitaal door ondernemingen binnen de EU. De rechtsgrondslag
is hiermee gelijk aan de via het voorstel te wijzigen Prospectusverordening. Het kabinet
kan zich vinden in deze rechtsgrondslag.

b) Subsidiariteit

De subsidiariteit wordt positief beoordeeld. De reden daarvoor is dat aanbiedingen
van effecten een grensoverschrijdend karakter kunnen hebben en de bestaande regels
daarvoor zijn geharmoniseerd. Door middel van het voorstel wordt een uniform herstelkader
in de EU bereikt. Dit is van belang voor een geïntegreerde kapitaalmarkt en om het
gelijke speelveld in de EU te bewaken. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving
slechts op EU-niveau plaatsvinden.

c) Proportionaliteit

De proportionaliteit wordt positief beoordeeld. De voorstellen zijn geschikt om het
gestelde doel (bedrijven in staat te stellen gedurende een korte periode toegang te
krijgen tot nieuwe financiering om te helpen bij het economisch herstel na de COVID-19-pandemie)
te bereiken en gaan niet verder dan strikt noodzakelijk. De voorstellen gaan niet
verder dan noodzakelijk, gezien de waarborging van de balans tussen de belangen van
de beleggers en kostenefficiëntie in het voorstel. Het belangrijkste doel van het
kabinet om ondernemingen in de herstelfase te ondersteunen met behoud van een adequaat
niveau van beleggersbescherming wordt hiermee behaald. Het verstrekken van de informatie
zorgt ervoor dat beleggers beschermd worden. Voorts vormt deze informatie een geschikt
middel om het vertrouwen in effecten te versterken en aldus bij te dragen aan de goede
werking van effectenmarkten. De passende manier om die informatie beschikbaar te stellen,
is de publicatie van een prospectus.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

Het initiatief heeft naar verwachting geen gevolgen voor de EU-begroting. Het kabinet
is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in
de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027,
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

De voorstellen hebben geen gevolgen voor de Rijksbegroting. Het voorstel brengt in
beginsel geen directe extra kosten met zich mee voor de AFM, die is aangewezen om
het toezicht op de prospectusplicht uit te voeren. De versimpeling van prospectussen
zal de goedkeuring van prospectussen door de AFM mogelijk makkelijker maken, maar
de toezichtintensiteit zal tevens afhangen van hoeveel er gebruik wordt gemaakt van
het verlichte regime uit het voorstel.

Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel leidt niet tot financiële kosten voor burgers. Datzelfde geldt voor het
bedrijfsleven, met uitzondering van een verlaging van de nalevingskosten (zie hieronder,
onder d).

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

De vereenvoudigde openbaarmakingsregeling van het EU-herstelprospectus beoogt de nalevingskosten
voor uitgevende instellingen aanzienlijk te verlagen. De kosten van een EU-herstelprospectus
zullen naar schatting ongeveer 50% lager zijn dan de kosten van een prospectus voor
secundaire uitgiften. Dat betekent dat het voorstel zal leiden tot een aanzienlijke
verlaging van de nalevingskosten voor het bedrijfsleven.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

Het voorstel beoogt de concurrentiekracht van de EU te versterken door de kosten voor
het bedrijfsleven te verlagen. Het voorstel heeft naar verwachting geen gevolgen voor
de Nederlandse concurrentiekracht van Nederland ten opzichte van de andere lidstaten.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel voorziet in een aanpassing van een rechtstreeks werkende verordening.
Het voorstel heeft dan ook geen gevolgen voor nationale of decentrale regelgeving.
De nieuwe regels voorzien niet in een toepassing van de lex silencio positivo.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde datum van inwerkingtreding is de 20e dag na datum van publicatie in
het Publicatieblad van de Europese Unie. De verordening is verbindend in al haar onderdelen
en de wijzigingen zijn rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Voor de voorgestelde
maatregelen hoeven geen bestaande regelingen te worden aangepast, noch uitvoeringsmaatregelen
te worden vastgesteld.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De Commissie moet op grond van de huidige Prospectusverordening vóór 21 juli 2022
een verslag indienen bij het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van
deze verordening, in voorkomend geval vergezeld van een wetgevingsvoorstel. Bij deze
evaluatie moet ook worden beoordeeld of de openbaarmakingsregeling voor EU-herstelprospectussen passend is om de met deze verordening beoogde doelstellingen te halen.

Het kabinet meent dat een evaluatie gewenst is en dat de gekozen termijn voldoende
lang is om de effectiviteit en passendheid te beoordelen.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De uitvoering en handhaving van het voorstel ligt zowel bij de nationale bevoegde
autoriteit, als bij de ESMA. Deze blijven onveranderd.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Er zijn geen implicaties voor ontwikkelingslanden.