Brief regering : Blauwdrukken voor een herziening van het internationale winstbelastingsysteem

Nr. 73
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 september 2020

In het Inclusive Framework (IF)1 georganiseerd door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)
wordt gesproken over een herziening van het internationale belastingstelsel. De aanleiding
voor dit project zijn de uitdagingen die de digitaliserende economie met zich meebrengt
voor de belastingheffing van multinationals.

Op basis van twee pijlers wordt in het IF gewerkt aan een wereldwijde oplossing voor
deze uitdagingen. De eerste pijler van het project betreft het aanpassen van de regels
over belastbare aanwezigheid en winsttoerekening. Daardoor kan onder voorwaarden ook
belasting worden geheven in landen waar een multinational klanten heeft zonder dat
het bedrijf daar fysieke aanwezig is. De tweede pijler van het project gaat over maatregelen
om te waarborgen dat multinationals altijd ten minste een minimumniveau aan winstbelasting
betalen.

In de brieven van 10 oktober 20192 en 14 november 20193 heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer geïnformeerd over het werkplan voor het project
en over de eerste schetsen van de oplossingen. In het schriftelijk overleg over deze
brieven heb ik met uw Kamer verder van gedachten gewisseld over het project.4 Daarbij heb ik toegezegd uw Kamer voor de volgende plenaire vergadering van het IF
te informeren over de status van het project en de punten waarover naar verwachting
zal worden gesproken.

Op 8 en 9 oktober 2020 is de volgende plenaire vergadering van het IF. Door middel
van deze brief informeer ik uw Kamer graag over de ontwikkelingen sinds ons schriftelijk
overleg, over wat tijdens de plenaire vergadering van het IF zal worden besproken
en over wat de Nederlandse inzet hierbij zal zijn. Daarnaast deel ik in deze brief
eerste ruwe schattingen van de budgettaire gevolgen van de mogelijke maatregelen.

Samenvatting

Het oorspronkelijke doel van het IF was om tijdens de plenaire vergadering op 8 en
9 oktober overeenstemming te bereiken over de maatregelen. Mede als gevolg van de
covid-pandemie is het echter niet gelukt om de discussies over de oplossingen volledig
af te ronden. Tijdens de aankomende vergadering van het IF zal daarom naar verwachting
nog geen definitieve overeenstemming over een herziening kunnen worden bereikt.

Het doel is om het tijdens de vergadering eens te worden over «blauwdrukken» voor
ieder van de pijlers. In de blauwdrukken zal worden beschreven op welke punten het
technische werk is afgerond en welke vragen nog openstaan. Daarnaast zal worden besproken
hoe het verdere proces eruit kan zien om alsnog tot overeenstemming te komen en wat
daarbij een realistisch (nieuw) tijdpad is. De aankomende vergadering van het IF vormt
hiermee alsnog een belangrijke mijlpaal voor het project.

Nederland heeft zich steeds een voorstander getoond van afspraken in internationaal
verband. De uitdagingen waar het internationale belastingsysteem voor staat kunnen
namelijk het effectiefst in een zo breed mogelijk internationaal verband worden aangepakt.
Daarnaast wordt daarmee een zo groot mogelijk gelijk speelveld gewaarborgd. Daardoor
kunnen dit soort internationale afspraken ook bijdragen aan de aantrekkelijkheid van
het Nederlandse vestigingsklimaat voor het reële bedrijfsleven. Dit is een andere
beleidsprioriteit van dit kabinet. Tijdens de vergadering zal Nederland daarom aangeven
graag in IF-verband verder te werken aan oplossingen. Daarbij zal Nederland aangeven
dat het werk erop moet zijn gericht om uiterlijk in 2021 overeenstemming te bereiken.

Het publiceren van blauwdrukken is een goede volgende stap naar overeenstemming. De
blauwdrukken bieden een goede basis om de verdere onderhandelingen gerichter te voeren.
In deze brief wordt de verwachte inhoud van de blauwdrukken op hoofdlijnen beschreven.
Na de vergadering van het IF zal ik uw Kamer in meer detail informeren over de inhoud
van de blauwdrukken en over de afspraken over het verdere verloop van dit project.
Ook bied ik uw Kamer graag een technische briefing aan over de mogelijke maatregelen.

Inmiddels is op basis van een tool van de OESO ook een eerste ruwe schatting van de
budgettaire gevolgen van de mogelijke maatregelen gemaakt. Op grond van deze schatting
zou het budgettaire effect van de mogelijke maatregelen € 620 miljoen negatief tot
€ 766 miljoen positief bedragen. Het uiteindelijke budgettaire effect van de maatregelen
hangt voor een belangrijk deel af van de verdere invulling van de maatregelen. Het
kabinet houdt de mogelijke budgettaire effecten van beide pijlers uiteraard goed in
het oog.

1 Ontwikkelingen sinds de plenaire vergadering in januari

Op 29 en 30 januari 2020 vond de laatste fysieke plenaire vergadering van het IF plaats
in Parijs. Tijdens deze vergadering werden door het IF belangrijke stappen gezet.
Voor pijler 1 werden afspraken gemaakt over de architectuur van een gemeenschappelijke
aanpak (de unified approach) en een vernieuwd werkplan. Voor pijler 2 werd een voortgangsrapportage gepubliceerd.

Bovendien werd door het IF zijn doelstelling om voor het einde van dit jaar overeenstemming
over definitieve oplossingen op basis van beide pijlers te bereiken bekrachtigd. Om
dat doel te bereiken werd afgesproken dat de hoofdlijnen van de oplossingen begin
juli zouden worden overeengekomen tijdens een plenaire vergadering van het IF in Berlijn.5 Daarbij zou ook een vergadering van de Ministers van de landen in het IF worden georganiseerd,
zodat waar nodig ook op politiek niveau knopen zouden kunnen worden doorgehakt om
voor het einde van het jaar tot consensus te kunnen komen. In de beantwoording van
de vragen uit het schriftelijk overleg heb ik uw Kamer geïnformeerd over de uitkomsten
van de IF-vergadering van januari.6

Sindsdien is er veel gebeurd. Door de coronacrisis is het sinds maart van dit jaar
niet meer mogelijk geweest om fysiek te vergaderen. Het werd al snel duidelijk dat
de geplande plenaire vergadering in Berlijn begin juli geen doorgang kon vinden. Afgesproken
werd om deze vergadering te verschuiven naar oktober.

De coronacrisis heeft daarnaast een groot beslag gelegd op de beschikbare capaciteit
van landen. Veel landen hebben hun beschikbare capaciteit de afgelopen maanden immers
noodgedwongen gericht op het inperken van de economische gevolgen van de coronacrisis.
Hoewel de geplande vergaderingen van de verschillende (technische) werkgroepen wel
zoveel mogelijk op digitale wijze hebben plaatsgevonden, heeft de coronacrisis daarmee
toch invloed gehad op het tempo waarin is gewerkt. Enige vertraging in het project
is daarmee onvermijdelijk gebleken.

Daarnaast is in juni van dit jaar aandacht geweest voor de positie van de Verenigde
Staten in het project. De maatregelen die worden onderzocht zijn complex. In een poging
de discussies te vereenvoudigen om alsnog in oktober overeenstemming op hoofdlijnen
te kunnen bereiken, heeft een aantal landen voorgesteld om Pijler 1 initieel te beperken
tot alleen digitale bedrijven. De Verenigde Staten hebben aangegeven daar niet mee
in te kunnen stemmen. Dit heeft geleid tot een impasse in de onderhandelingen. Deze
impasse in combinatie met de aandacht die de coronacrisis momenteel vraagt, hebben
ertoe geleid dat de Verenigde Staten in juni van dit jaar hebben aangekondigd dat
zij een oplossing voor Pijler 1 in oktober 2020 niet meer haalbaar achten. Zij hebben
daarbij wel aangegeven de onderhandelingen later dit jaar voort te willen zetten.

Gezien het voorgaande zal tijdens de vergadering van het IF op 8 en 9 oktober naar
verwachting, anders dan oorspronkelijk het doel was, geen volledige overeenstemming
kunnen worden bereikt over de hoofdlijnen van de maatregelen. De ministeriële vergadering
die was voorzien gaat dan ook niet door. Het IF zal op ambtelijk niveau vergaderen.

2 Vergadering op 8 en 9 oktober

2.1 Blauwdrukken en afspraken over het vervolg van het project

Ondanks de hiervoor geschetste omstandigheden heeft het project niet stilgestaan.
In de verschillende werkgroepen van de OESO en het IF is hard gewerkt aan de verdere
technische invulling van beide pijlers. Tijdens de vergadering van het IF op 8 en
9 oktober zal het werk dat in de werkgroepen is verricht plenair worden besproken.

Het doel daarbij is om het eens te worden over zogenoemde «blauwdrukken» voor ieder
van de pijlers. In de blauwdrukken zal in detail worden beschreven wat de status van
de discussies over de pijlers is. Uit de blauwdrukken zal blijken op welke punten
het technische werk is afgerond en welke technische en beleidsmatige vragen nog openstaan.
Waar nog vragen open staan is het de bedoeling dat de blauwdrukken een goed beeld
schetsen van de verschillende invalshoeken die door de landen in het IF zijn belicht
en hoe de resterende meningsverschillen over openstaande vragen mogelijk kunnen worden
overbrugd.

De blauwdrukken zullen dus nog geen definitieve oplossingen bevatten, maar een beeld
geven van de resultaten tot nu toe en het benodigde verdere werk. Dit betekent ook
dat landen zich nog niet aan concrete maatregelen of onderdelen daarvan committeren
als zij tijdens de vergadering afspraken maken over de blauwdrukken. In paragraaf
3 van deze brief beschrijf ik wat naar verwachting op hoofdlijnen de inhoud van de
blauwdrukken zal zijn.

Naast inhoudelijke discussies over de blauwdrukken zal het tijdens de vergadering
ook gaan over het verdere proces. Aan de landen in het IF zal worden gevraagd of zij
op basis van de blauwdrukken gezamenlijk verder willen werken aan oplossingen, hoe
het verdere proces eruit kan zien en wat daarbij een realistisch (nieuw) tijdpad is.
De aankomende vergadering van het IF vormt hiermee alsnog een belangrijke mijlpaal
voor het project.

2.2 Nederlandse inzet

In IF-verband verder werken aan wereldwijde oplossingen

De digitalisering van de economie zet zich voort en ook de strijd tegen belastingontwijking
is nog niet gestreden. Daar komt bij dat de coronacrisis de overheidsfinanciën wereldwijd
onder druk zet. Het belang van een solide belastingstelsel dat past bij deze tijd
en waarin belastingontwijking effectief wordt bestreden, neemt daarmee alleen maar
toe.

Nederland heeft zich steeds een voorstander getoond van afspraken in OESO/IF-verband.
De uitdagingen waar het internationale belastingsysteem voor staat kunnen namelijk
het effectiefst in een zo breed mogelijk internationaal verband worden aangepakt.
Bovendien wordt daarmee een zo groot mogelijk gelijk speelveld gewaarborgd. Daardoor
kunnen dit soort internationale afspraken ook bijdragen aan de aantrekkelijkheid van
het Nederlandse vestigingsklimaat voor het reële bedrijfsleven. Dit is een andere
beleidsprioriteit van dit kabinet. Dergelijke maatregelen verkleinen namelijk het
verschil tussen de belasting die bedrijven in Nederland betalen en de lagere belastingdruk
die deze bedrijven mogelijk in andere landen zouden ervaren. De invloed van het niveau
van belastingheffing op investeringsbeslissingen neemt daarmee af en de concurrentiekracht
van ons bedrijfsleven wordt verbeterd. Het belang van andere factoren die Nederland
aantrekkelijk maken als vestigingsplaats neemt daarmee toe.

Het kabinet streeft er daarom nog steeds naar om met de andere landen in het IF tot
definitieve oplossingen te komen. Nederland staat zeker niet alleen in dat streven.
De G20 heeft in juli van dit jaar het belang van het project nogmaals benadrukt. Zij
hebben daarbij aangegeven onverminderd vast te houden aan het streven om resterende
verschillen te overbruggen en snel tot oplossingen te komen.7

Blauwdrukken overeenkomen met voldoende aandacht voor eenvoud en uitvoerbaarheid

Het overeenkomen van blauwdrukken is volgens het kabinet een goede volgende stap om
in het IF tot oplossingen te komen. De blauwdrukken helpen te verduidelijken op welke
punten het technische werk is afgerond en welke technische en beleidsmatige vragen
nog open staan. Daarmee bieden de blauwdrukken een basis om de onderhandelingen de
komende tijd gerichter te voeren. Ook biedt publicatie van de blauwdrukken een kans
om opnieuw input te vergaren van diverse belanghebbenden, zoals de wetenschap, bedrijfsleven
en NGO’s. Dat kan behulpzaam zijn bij het maken van beleidsmatige keuzes en de verdere
technische uitwerking van de voorstellen.

De Nederlandse inzet tijdens de vergadering zal er daarom op zijn gericht om overeenstemming
te bereiken over de blauwdrukken. Bij de discussies over de inhoud van de blauwdrukken
zal Nederland benadrukken dat, ook in het vervolg van het project, voldoende aandacht
moet blijven bestaan voor eenvoud en uitvoerbaarheid van de maatregelen, en voor het
waarborgen van een zo groot mogelijk gelijk speelveld.

Afspraken over een nieuw ambitieus tijdpad

Nederland wil tijdens de vergadering ook graag afspraken maken over een nieuw tijdpad
dat ambitieus en tegelijkertijd realistisch is. Dat het project enige vertraging heeft
opgelopen is te begrijpen. Het is echter wel van belang dat er een zo concreet mogelijk
vooruitzicht blijft bestaan op oplossingen in IF-verband in de nabije toekomst. Het
ligt wat mij betreft dan ook niet voor de hand dat een nieuw tijdpad een einddatum
heeft die verder weg ligt dan 2021.

De beide pijlers zijn tot op heden behandeld als een gezamenlijk pakket. Dat uitgangspunt
begrijp ik. Het gaat weliswaar om losstaande maatregelen, maar er is tegelijkertijd
een zekere samenhang tussen de maatregelen waardoor deze elkaar onderling kunnen versterken.
Indien echter blijkt dat de voortgang van het project erbij gebaat is om een verschillend
tijdpad voor de beide pijlers te hanteren, dan ben ik bereid daar constructief over
mee te denken en afspraken te maken over volgtijdelijkheid van (verdere uitwerking
van) de maatregelen.

3 De blauwdrukken op hoofdlijnen

Zoals hiervoor aangegeven, is het doel van de aanstaande IF-vergadering om het voor
beide pijlers eens te worden over een blauwdruk. In de blauwdrukken zal in detail
worden beschreven op welke punten het technische werk is afgerond, welke vragen nog
openstaan en hoe resterende meningsverschillen over openstaande vragen mogelijk kunnen
worden overbrugd.

Voor beide pijlers geldt dat de precieze inhoud van de blauwdrukken in aanloop naar
en tijdens de IF-vergadering nog in beweging zal zijn. Een precies overzicht van de
inhoud van de blauwdrukken is op dit moment daarom nog niet te geven. Om uw Kamer
wel een eerste indruk te geven van wat naar verwachting in de blauwdrukken zal staan,
beschrijf ik hieronder wat de kernpunten zijn waar sinds de plenaire IF-vergadering
in januari aan is gewerkt. Nadat de blauwdrukken tijdens de vergadering door het IF
zijn vastgesteld, zal ik uw Kamer in meer detail over de inhoud van de blauwdrukken
informeren.

3.1 Pijler 1

In het bestaande internationale belastingsysteem bestaan regels op basis waarvan wordt
bepaald welk land mag heffen over welk deel van de winst van een multinational. Onder
deze bestaande regels heeft een land pas heffingsrecht over de winst van een multinational
als deze multinational fysiek in dat land aanwezig is. Daarbij is de hoogte van het
heffingsrecht afhankelijk van de mate van fysieke aanwezigheid en de aard van de uitgeoefende
functies. Door digitalisering en globalisering van de economie, ervaren landen dit
niet altijd meer als passend bij de huidige economie. Pijler 1 beoogt hiervoor een
oplossing te bieden. Kort gezegd worden meer heffingsrechten gegeven aan landen waar
afnemers van een bedrijf zitten (marktlanden), ook als een (digitaal) bedrijf daar
geen fysieke aanwezigheid heeft.

Het werk aan pijler 1 is gedaan op basis van het vernieuwde werkplan dat tijdens de
vergadering van het IF op 29 en 30 januari jl. is aangenomen. Dit betekent dat is
uitgegaan van de unified approach, waarover uw Kamer in de brief van 10 oktober 2019 en tijdens het schriftelijk overleg
over pijler 1 is geïnformeerd.8

De unified approach bestaat kortgezegd uit drie onderdelen:

• Bedrag A: Dit is een nieuwe winsttoerekeningsregel op basis waarvan een deel van de
winst van bepaalde multinationals wordt toegerekend aan marktlanden.

• Bedrag B: Een vaste vergoeding voor (eenvoudige) distributieactiviteiten.

• Afspraken over het voorkomen en oplossen van geschillen.

In het vernieuwde werkplan zijn elf bouwstenen geïdentificeerd op basis waarvan de
verschillende onderdelen van de unified approach verder zouden worden uitgewerkt en
ingevuld. In de blauwdrukken zal de status van de discussies voor deze bouwstenen
worden beschreven.

Hieronder ga ik verder in op een aantal kernpunten waar voor pijler 1 aan is gewerkt
en waarover in de blauwdruk zal worden gerapporteerd. Voor feitelijk al deze kernpunten
geldt overigens dat veel technisch werk is verzet, maar dat het naar verwachting nog
niet mogelijk zal zijn het technische werk in de blauwdruk volledig als afgerond te
beschouwen. Dat komt onder meer doordat voor veel van deze punten een sterke samenhang
bestaat tussen de technische uitwerking en beleidsmatige vraagstukken waarover landen
nog nader tot elkaar zullen moeten komen.

Reikwijdte bedrag A

In januari is door het IF als uitgangspunt genomen dat bedrag A van de unified approach
niet voor alle bedrijven zou gelden. Afgesproken werd dat bedrag A gericht zou worden
op twee typen bedrijven: bedrijven die geautomatiseerde digitale diensten (automated digital services of ADS) leveren en bedrijven die zich specifiek op consumenten richten (consumer facing business of CFB). Voorbeelden hiervan zijn zoekmachines (ADS) en luxegoederen (CFB). Vanuit
doelmatigheidsoverwegingen zou de nieuwe winsttoerekeningsregel van bedrag A daarnaast
alleen moeten gelden voor de multinationals met een hoge omzet.

Er zijn in de werkgroepen van de OESO en het IF grote stappen gezet om de begrippen
ADS en CFB verder te definiëren. Ook zijn verschillende omzetdrempels bekeken. Daarbij
is onder meer onderzocht wat deze verschillende omzetdrempels zouden betekenen voor
het aantal bedrijven dat en de winst die binnen de reikwijdte van bedrag A zou vallen.
Daarnaast is gesproken over het categorisch uitsluiten van bepaalde sectoren van de
reikwijdte van bedrag A. Het gaat dan om sectoren waarbij geen problemen zijn geconstateerd
met het huidige systeem van winsttoerekening. Over de resultaten van dit werk zal
in de blauwdrukken in detail worden teruggekoppeld.

Zoals ook in het schriftelijk overleg met uw Kamer aan de orde kwam, hebben de Verenigde
Staten eerder het voorstel gedaan om de maatregel als een «safe harbour» te implementeren.
Dit zou betekenen dat bedrijven de keuze zouden hebben om belast te worden op basis
van de nieuwe pijler 1-regels of op basis van het oude systeem. De discussie hierover
is meer beleidsmatig dan technisch van aard en is daarom in de verschillende werkgroepen
niet uitgebreid gevoerd. In de blauwdruk zal naar verwachting wel worden beschreven
dat dit een van de (beleidsmatige) punten is die nog zal moeten worden beslecht om
tot consensus te komen.

Belastbare aanwezigheid (nexus)

Pijler 1 introduceert aanvullende regels om belastbare aanwezigheid van een multinational
in een land te bepalen. Er kan daardoor ook winst (op basis van bedrag A) aan een
land worden toegerekend als daar geen fysieke aanwezigheid is.

Voor ADS is de enige eis voor belastbare aanwezigheid dat er een bepaalde omzetdrempel
in een land wordt gehaald. Voor CFB is het idee dat, naast een omzetdrempel, «plusfactoren»
zullen gelden. Dat zijn aanvullende voorwaarden waaraan moet zijn voldaan voordat
voor een multinational sprake is van belastbare aanwezigheid in een land met het oog
op bedrag A.

In de werkgroepen zijn mogelijke omzetdrempels en plusfactoren besproken. Er is ook
gewerkt aan regels op basis waarvan (digitale) bedrijven kunnen bepalen in welk land
de omzet wordt geacht te zijn behaald voor de toepassing van de nexusregels. In de
blauwdrukken zal worden beschreven wat op basis van deze discussies de opties voor
de invulling van de omzetdrempel en mogelijke plusfactoren zijn.

De hoogte en verdeling van bedrag A

Het uitgangspunt van de winstverdeling bij multinationals die binnen de reikwijdte
van pijler 1 vallen, blijft dat winst eerst op basis van het bestaande systeem (het
arm’s-length-principe) wordt toegerekend aan de verschillende landen waar de multinational
fysiek aanwezig is. Vervolgens wordt (extra) winst toegerekend aan de landen waar
op basis van de nieuwe nexusregels belastbare aanwezigheid bestaat.

De winst die op basis van de nieuwe regels wordt toegerekend aan landen is een deel
van de mathematisch vast te stellen «restwinst» van de multinational. Een multinational
wordt geacht restwinst te hebben als de winst voor belastingen groter is dan een bepaald
percentage van de omzet (winstgevendheiddrempel). Van deze restwinst wordt een vast
percentage aan marktlanden gealloceerd (verdelingspercentage). Dit deel van de restwinst
wordt op basis van een verdeelsleutel toegerekend aan de verschillende marktlanden
(verdeelsleutel).

In de werkgroepen is onderzocht wat mogelijke winstgevendheidsdrempels, verdelingspercentages
en verdeelsleutels zijn. Daarbij is in kaart gebracht hoeveel bedrijven wereldwijd
bij verschillende winstgevendheidsdrempels worden geacht een «restwinst» te hebben.
Ook is in kaart gebracht hoeveel winst op basis van bedrag A naar schatting aan marktlanden
wordt toegerekend bij verschillende verdelingspercentages.

Verder is in de werkgroepen aan de orde geweest op welke manier kan worden voorkomen
dat een marktland door bedrag A in feite wordt overbedeeld. Dit zou het geval kunnen
zijn als het marktland in het huidige systeem voor winstverdeling, op basis van specifieke
feiten en omstandigheden van het geval, al een deel van de veronderstelde restwinst
van de multinational mag belasten. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien een multinational
fysiek aanwezig is in dat land en het land daarnaast ook als marktland kwalificeert.
Mogelijke manieren om hier rekening mee te houden zullen in de blauwdruk worden besproken.

Voorkomen van dubbele belasting onder bedrag A

Om te voorkomen dat het toekennen van extra heffingsrechten aan marktlanden leidt
tot dubbele belasting, zullen ook afspraken moeten worden gemaakt over welke landen
heffingsrechten moeten inleveren. In de werkgroepen is onderzocht welke mogelijkheden
er zijn om dit te bepalen en uit te voeren.

Bedrag B

Het idee achter bedrag B is dat er in het huidige systeem regelmatig discussies zijn
over de juiste beloning voor met name distributieactiviteiten. Door voor bepaalde
distributieactiviteiten af te spreken dat de beloning een vast percentage van de gerealiseerde
omzet bedraagt, kan de toepassing van het arm’s-lengthbeginsel worden vereenvoudigd
en kunnen discussies worden voorkomen.

De afgelopen periode is in de werkgroepen bekeken voor welke distributieactiviteiten
een vaste beloning van bedrag B specifiek zou kunnen gelden. Daarnaast is gekeken
hoe de vaste beloning zou kunnen worden vastgesteld en welke stappen nodig zouden
zijn om bedrag B te implementeren.

Voorkomen en oplossen van geschillen

Het wordt door de landen in het IF belangrijk gevonden dat zoveel mogelijk wordt voorkomen
dat de toepassing van de unified approach leidt tot geschillen. Waar toch geschillen
ontstaan, moeten mechanismen voorhanden zijn om deze op te lossen.

Door de werkgroepen is in de eerste plaats gekeken hoe geschillen over bedrag A kunnen
worden voorkomen en opgelost. In dat kader is onder meer een mogelijke methode uitgewerkt
op basis waarvan multinationals die binnen de reikwijdte van bedrag A vallen in een
vroeg stadium zekerheid kunnen krijgen over de toepassing van bedrag A.

Er is ook gesproken over de verbetering van methoden voor beslechting van geschillen
die niet (alleen) over bedrag A gaan, maar over winstverdeling in bredere zin. Over
de beleidsmatige wenselijkheid van bindende arbitrage lopen de meningen van verschillenden
landen echter sterk uiteen.

3.2 Pijler 2

Aan pijler 2 is verder gewerkt op basis van het werkplan dat het IF tijdens de vergadering
op 28 en 29 mei 2019 heeft aangenomen.9 Dit betekent dat gewerkt is aan twee met elkaar samenhangende hoofdmaatregelen en
twee flankerende maatregelen om een minimumniveau van belastingheffing te waarborgen.
De hoofdmaatregelen zijn:

1. Income inclusion rule: Onder de income inclusion rule heft de (uiteindelijke) moedermaatschappij
van een concern, ongeacht de fiscale structurering, bij als de winst buiten het eigen
land niet onderworpen is aan een minimum effectief tarief.

2. Undertaxed payments rule: Onder de undertaxed payments rule heffen bronlanden bij
(door het weigeren van een aftrek of door extra belasting te heffen) als er sprake
is van winst die buiten het land van de betaler niet onderworpen is aan een minimum
effectief tarief.

De eerste flankerende maatregel is een subject to tax rule. Dit is een bepaling die
kan worden opgenomen in belastingverdragen, zodat gereduceerde (bronbelasting)tarieven
niet gelden indien de betalingen bij de ontvanger niet onderworpen zijn aan een minimum
effectief tarief. De tweede flankerende maatregel betreft een switch-over rule. In
verdragen wordt meestal afgesproken dat alleen het bronland mag heffen over de winst
van een vaste inrichting of inkomsten uit onroerend goed die toerekenbaar zijn aan
de vaste inrichting. Het andere verdragsland geeft dan een vrijstelling voor deze
winst of inkomsten. De switch-over rule zorgt ervoor dat het andere verdragsland de
mogelijkheid heeft om bij te heffen indien sprake is van winst die in het bronland
niet onderworpen is aan een bepaalde effectieve belastingdruk.

In het werkplan van 29 mei 2019 is al een aantal eerste uitgangspunten geformuleerd.
Het werkplan gaat bijvoorbeeld uit van een vast internationaal overeengekomen minimumpercentage
waartegen inkomen in de winstbelasting moet worden betrokken. Ook gaat het werkplan
uit van bijheffing tot dit minimumtarief en niet van bijheffing tot het nationale
tarief van het land dat de regels toepast. Zo wordt volgens de OESO en het IF het
beste gewaarborgd dat een gelijk speelveld ontstaat, waarin een minimumbelastingniveau
is gewaarborgd onafhankelijk van de plaats waar de (uiteindelijke) moedermaatschappij
van het concern is gevestigd.

In de blauwdrukken zal worden beschreven wat de resultaten zijn van de verdere technische
uitwerking van de verschillende pijler 2-maatregelen. Hieronder ga ik verder in op
een aantal kernpunten waar voor pijler 2 aan is gewerkt. In vergelijking met pijler
1 verwacht ik dat na de vergadering van het IF op 8 en 9 oktober relatief veel technisch
werk als afgerond kan worden beschouwd. Dat neemt echter niet weg dat landen op een
aantal beleidsmatige aspecten nog nader tot elkaar zullen moeten komen.

Reikwijdte van pijler 2

Ook voor de pijler 2-maatregelen geldt dat ze gericht zijn op grote multinationals.
Door de werkgroepen is specifiek gekeken naar een omzetdrempel om te bepalen welke
multinationals binnen de reikwijdte van de maatregelen vallen. Naar verwachting zal
worden afgesproken om aan te sluiten bij een omzetdrempel gelijk aan die voor de Country
by Country Reporting-regels uit het BEPS-project, te weten € 750 miljoen.

In de werkgroepen is ook onderzocht of bepaalde entiteiten zouden moeten worden uitgezonderd
van de pijler 2-maatregelen. Specifiek is daarbij gekeken naar entiteiten waarvan
het voor overheden wenselijk kan worden geacht dat ze niet of tegen een beperkt tarief
worden belast en dit niet strijdig is met de beleidsdoelen van pijler 2. Hierbij kan
bijvoorbeeld gedacht worden aan bepaalde overheidslichamen, pensioenfondsen, investeringsfondsen
en internationale organisaties.

Berekening van het effectieve tarief

De hiervoor genoemde hoofdmaatregelen van pijler 2 sluiten aan bij het effectieve
tarief. Met het oog op de effectiviteit van deze maatregelen en het creëren van een
gelijk speelveld, is het wenselijk dat verschillende multinationals en verschillende
landen het effectieve tarief op één en dezelfde manier berekenen. Daarom is in de
werkgroepen uitgewerkt hoe het effectieve tarief op een uniforme manier kan worden
berekend, welke belastingen bij die berekening in aanmerking worden genomen, en welke
informatie voor de berekening kan worden gebruikt.

Bij de uitwerking is ook gekeken naar het niveau waarop de belastingdruk berekend
moet worden. De belastingdruk kan op verschillende niveaus berekend worden, bijvoorbeeld
op de wereldwijde winst van een multinational, de winst per land, of de winst per entiteit. Naar verwachting zal in de
blauwdrukken voor de berekening van het effectieve tarief worden aangesloten bij een
benadering waarbij de belastingdruk per land wordt berekend.

Het minimumtarief

De hoogte van het minimumtarief is een meer beleidsmatige en politieke keuze dan een
technisch aspect van de maatregelen. In de werkgroepen zijn hierover dan ook geen
uitgebreide discussies gevoerd. In de blauwdruk zal naar verwachting wel worden beschreven
dat dit een van de (beleidsmatige) punten is waarover verder zal moeten worden gesproken
om tot consensus te komen.

Volgorde van de maatregelen

Om te voorkomen dat dubbele belasting ontstaat doordat meerdere landen tegelijkertijd
verschillende pijler 2-maatregelen willen toepassen, is gesproken over de volgorde
waarin de maatregelen door verschillende landen kunnen worden toegepast. Naar verwachting
zal de blauwdruk uitgaan van de income inclusion rule als primaire maatregel. Daarbij
zal het land van de (uiteindelijke) moedermaatschappij van een multinationale groep
in eerste instantie kunnen bijheffen over de winst van groepsmaatschappijen die te
laag belast zijn. De undertaxed payments rule geldt dan als secundaire maatregel.
Deze kan worden toegepast in situaties waarin de income inclusion rule niet of niet
geheel kan worden toegepast.

Technische uitwerking van de verschillende regels

De twee hoofdmaatregelen en de twee flankerende maatregelen zijn in de werkgroepen
verder technisch uitgewerkt. In de blauwdruk zal per maatregel uitgebreid over de
uitwerking worden teruggekoppeld.

Uitzonderingen

Tussen landen in het IF is veel discussie over de vraag of er uitzonderingen moeten
worden opgenomen in pijler 2. Het consultatiedocument van de OESO van 8 november 2019
beschreef een aantal mogelijke uitzonderingen, waaronder een uitzondering voor fiscale
preferentiële regimes die voldoen aan de standaarden van BEPS Actie 5 (Harmful Tax
Practices).10

In de werkgroepen is verder naar mogelijke uitzonderingen gekeken. Daarbij is ook
een mogelijke mathematische vrijstelling uitgewerkt die uitgaat van een basisrendement
op materiële activa en loonkosten. De achtergrond hiervan is dat met een dergelijke
uitzondering op relatief eenvoudige wijze kan worden voorkomen dat multinationals
binnen de reikwijdte van de maatregelen vallen als ze in een laagbelastend land met
reële bedrijfsmatige activiteiten slechts een relatief lage winst behalen.

4 Eerste schattingen van de budgettaire consequenties

4.1 Schattingen van de wereldwijde impact van beide pijlers

Door de OESO is gewerkt aan inschattingen van de budgettaire consequenties van de
voorstellen. De totale wereldwijde opbrengsten van Pijler 1 en Pijler 2 gezamenlijk
worden door de OESO ingeschat op 47 tot 81 miljard Amerikaanse dollar (1.9%-3.2% van
de wereldwijde vennootschapsbelastingopbrengsten).

Wereldwijd gezien zijn de opbrengsten van Pijler 2 naar verwachting groter dan die
van Pijler 1. Bij Pijler 1 gaat het immers vooral om een herverdeling tussen landen.
Per land bezien kunnen de effecten van Pijler 1 echter wel aanzienlijk zijn.

4.2 Eerste schattingen voor Nederland

De OESO heeft een tool ontwikkeld op basis waarvan landen de gevolgen voor hun belastingopbrengsten kunnen
inschatten met hun eigen aannames. Op basis van deze tool is een eerste schatting
gemaakt van de mogelijke budgettaire gevolgen voor Nederland. De tabel hieronder geeft
de resultaten voor Nederland, waarbij een stevige bandbreedte is gehanteerd vanwege
de onzekerheid van de schattingen.

(in miljoenen 2016 US dollar)

Ondergrens

Bovengrens

Pijler 1

– 1.167

+ 23

Pijler 2 (na interactie en gedragseffecten)

+ 456

+ 857

Totaal in USD

– 711

+ 880

Totaal in miljoenen euro’s1

– 620

+ 766

X Noot

1

Uitgaande van de wisselkoers van 31-12-2016 € 1=$1.1482.

Aan de berekeningen ligt nog een groot aantal aannames ten grondslag. Ook zijn er
belangrijke kanttekeningen te plaatsen bij de berekeningen. Daarom moeten de cijfers
slechts gezien worden als een grove inschatting van wat beide pijlers voor Nederland
zouden kunnen betekenen.

Het uiteindelijke budgettaire effect van de maatregelen hangt voor een belangrijk
deel af van de verdere invulling van de maatregelen. Het kabinet houdt de mogelijke
budgettaire effecten van beide pijlers uiteraard goed in het oog.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief