Brief regering : Voortgang modernisering wetgeving inzake seksuele misdrijven

34 843
Seksuele intimidatie en geweld

Nr. 618
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 september 2020

Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming,
over de voortgang van de modernisering van de wetgeving inzake seksuele misdrijven.

1. Consultatie voorontwerp

Zoals ik uw Kamer bij brief van 12 mei 2020 heb bericht heeft vanaf medio mei 2020
tot en met medio augustus 2020 (internet)consultatie plaatsgevonden over een voorontwerp
van een wetsvoorstel tot modernisering van de strafbaarstelling van verschillende
vormen van seksueel grensoverschrijdend gedrag (wetsvoorstel seksuele misdrijven).
1 Voorts is vanaf eind juli 2020 tot en met medio september 2020 een wetsvoorstel tot
zelfstandige strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen met het oog op het plegen
van seksueel kindermisbruik in (internet)consultatie geweest.2 In deze brief ga ik in op de uitkomsten van de consultatieronde, de uitvoering en
de financiële gevolgen van de nieuwe wetgeving en het vervolgtraject.

De consultatie over een voorontwerp als tussenstap in de voorbereiding van het wetsvoorstel
seksuele misdrijven maakt het mogelijk in een vroeg stadium te discussiëren met de
samenleving en uw Kamer over de invulling van de strafrechtelijke normstelling. Tijdens
de consultatieperiode is uitgebreid gereageerd op het voorontwerp en in het bijzonder
op de voorgestelde nieuwe strafbaarstellingen van seks tegen de wil. In de formele
consultatieronde zijn 20 adviezen uitgebracht over het voorontwerp. Via internetconsultatie
zijn 101 reacties ontvangen, waarvan 73 openbaar. Ook heb ik – onder meer via social
media – een aantal reacties gekregen van mensen waarin op indrukwekkende wijze persoonlijke
verhalen werden gedeeld. Verder heeft Amnesty International in het maatschappelijk
debat van zich laat horen via de campagne #LetsTalkAboutYes en heeft daarbij opgeroepen
om alle vormen van onvrijwillige seks strafbaar te stellen als verkrachting. In mijn
schriftelijke reactie aan Amnesty International heb ik aangegeven het bijzonder op
prijs te stellen dat Amnesty International nu op deze manier is aangesloten op de
modernisering van de wetgeving inzake seksuele misdrijven. Met als gemeenschappelijk
doel het strafbaar stellen van alle vormen van onvrijwillige seks.3

2. Strafbaarstelling van onvrijwillige seks

De vele reacties op het voorontwerp in de consultatieronde en in het maatschappelijk
debat laten zien dat de wetgeving inzake seksuele misdrijven een actueel maatschappelijk
onderwerp is. Dat mensen raakt en veel met hen doet. Dit benadrukt voor mij dat seksueel
grensoverschrijdend gedrag een belangrijk en ingrijpend onderwerp is dat voortdurend
aandacht behoeft.

Uit de ontvangen reacties komt naar voren dat het uitgangspunt dat aan de nieuwe wetgeving
ten grondslag ligt dat seks vrijwillig en gelijkwaardig behoort te zijn en dat dit
een verantwoordelijkheid voor en besef van eigen handelen meebrengt breed wordt onderschreven
en dat er aanleiding is daaraan via het strafrecht kracht bij te zetten. Maar ook
dat de opvattingen over de vraag op welke wijze deze maatschappelijk breed geaccepteerde
norm vertaling behoeft in de strafwet deels uiteenlopen.

Enerzijds is in veel ontvangen adviezen en reacties aangegeven dat het voorontwerp
vanuit slachtofferperspectief wat betreft de strafbaarstelling van onvrijwillige seks
nog niet ver genoeg gaat. En dat met een uitbreiding van de strafwet met afzonderlijke
strafbaarstellingen van seks tegen de wil onvoldoende gehoor wordt gegeven aan de
maatschappelijke opvattingen omtrent onvrijwillige seks. Om beter recht te doen aan
de ervaringen van slachtoffers en om een krachtig signaal af te geven dat seks altijd
vrijwillig behoort te zijn wordt aanbevolen alle vormen van onvrijwillige seks strafbaar
te stellen als verkrachting. En in de strafbepaling seks met wederzijds goedvinden
centraal te stellen.

Anderzijds is vanuit de strafrechtketen positief gereageerd op een afzonderlijk delict
seks tegen de wil. Hieraan is ten grondslag gelegd dat hiermee het in de praktijk
belangrijke onderscheid wordt erkend tussen afgedwongen seksueel contact en ongewenst
seksueel contact. Van de zijde van de advocatuur is gewezen op het feit dat het voor
burgers voorzienbaar moet zijn welk handelen als strafbaar handelen wordt aangemerkt.
En dat het daarbij van belang is dat de mate van verwijtbaarheid aansluit bij de wijze
waarop strafbaar handelen juridisch wordt gekwalificeerd. Gesteld is dat niet ieder
seksueel grensoverschrijdend handelen qua strafwaardigheid op één lijn is te stellen
met een «klassieke» verkrachting. En dat de vermelding van een moreel geladen delict
als verkrachting op het strafblad van een veroordeelde ernstiger maatschappelijke
repercussies heeft dan de vermelding van een minder zwaar beladen delict.

Genoegdoening voor slachtoffers is een belangrijke functie van het strafrecht, maar
tegelijkertijd is het niet de enige functie. Het strafrecht heeft ook een duidelijk
normatieve en afschrikwekkende werking. Het dient ertoe om mensen te weerhouden van
normoverschrijdend gedrag. Via de strafwet wordt uitdrukking gegeven aan de maatschappelijke
afkeuring van normoverschrijdend gedrag. Als de norm toch wordt overschreden dan biedt
de strafwet vervolgens ook een legitimatie om diep in te grijpen in levens van mensen.
En hen door middel van in het geval van seksuele misdrijven soms forse sanctieoplegging
tot ander gedrag aan te zetten. Met het oog hierop dient het risico op strafrechtelijke
aansprakelijkheid voorzienbaar zijn. Bij rechtvaardige bestraffing hoort dat de strafsoort-
en hoogte evenredig zijn aan de aard en ernst van het strafbare gedrag. Verwijtbaarheid
is een basisvereiste voor strafrechtelijke aansprakelijkstelling. Er moet sprake zijn
van handelen of nalaten waarmee een bepaalde norm wordt overschreden en van dit handelen
of nalaten moet de pleger een verwijt kunnen worden gemaakt. Hoe ernstiger het verwijt,
des te zwaarder wordt het strafbare gedrag in de strafwet gekwalificeerd. En hoe hoger
de maximumstraf is die kan worden opgelegd.

Bij de totstandkoming van de nieuwe wetgeving heb ik oog voor de verschillende functies
van het strafrecht. Ik vind het belangrijk om binnen de strafrechtelijke kaders zo
veel mogelijk recht te doen aan alle betrokken belangen en perspectieven. En zo de
kwaliteit van en het draagvlak voor de nieuwe wetgeving verder te vergroten. Om de
verschillende standpunten uit de consultatieronde en het maatschappelijk debat over
de strafbaarstelling van onvrijwillige seks goed te kunnen wegen wil ik de komende
tijd meer inzicht krijgen in de voor- en nadelen hiervan. Omdat ik het van groot belang
acht dat de nieuwe wetgeving recht doet aan de maatschappelijke realiteit ben ik hierover
tijdens een ronde tafel bijeenkomst op 25 september jl. in gesprek gegaan met een
achttal betrokken organisaties en deskundigen, waaronder Amnesty International. De
uitkomsten hiervan betrek ik bij mijn nadere afweging over de vormgeving van het wetsvoorstel.

Tegen deze achtergrond ga ik hieronder in op de (overige) uitkomsten van de consultatieronde
van het voorontwerp en het vervolgtraject.

3. Uitkomsten consultatie voorontwerp

Uit de consultatieronde komt naar voren dat de inhoudelijke, juridische en technologische
noodzaak voor modernisering van de wetgeving inzake seksuele misdrijven breed wordt
erkend. Er is brede steun voor uitbreiding van de strafwet met nieuwe delicten in
verband met de strafbaarstelling van onvrijwillige seks, seksuele intimidatie en sekschatting.
Met de kanttekening daarbij dat het voorontwerp, zoals hierboven geschetst, volgens
veel reacties niet ver genoeg gaat in de strafbaarstelling van onvrijwillige seks
door seks tegen de wil als apart delict te positioneren. Op de voorgestelde modernisering
van het misdrijf verkrachting die op gelijke wijze recht doet aan mannelijke en vrouwelijke
slachtoffers is positief gereageerd. Hetzelfde geldt voor de uitbreiding van de reikwijdte
van het delict verkrachting tot online afgedwongen seksuele handelingen met of aan
het lichaam van een slachtoffer.

Uit de ontvangen reacties blijkt dat er steun is voor de nieuwe delicten (non)verbale
en fysieke seksuele intimidatie. Tegelijkertijd komt hieruit een duidelijke behoefte
aan de verduidelijking van de ondergrens van strafbaar gedrag, de afbakening tussen
verschillende (nieuwe) delicten en een uitgebreide toelichting op wat als strafbaar
handelen moet worden gezien. Ook is aandacht gevraagd voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
van deze nieuwe delicten.

In veel reacties is met instemming gereageerd op het nieuwe delict sekschatting met
kinderen beneden de leeftijd van zestien. Op de overige voorgestelde uitbreidingen
van de strafrechtelijke bescherming tegen (online) seksueel kindermisbruik en de voorgestelde
modernisering van de strafbaarstelling van kinderpornografie is eveneens positief
gereageerd. Wel is door verschillende organisaties gevraagd om een nadere onderbouwing
van de voorgestelde strafverhogingen. Verder zijn over deze onderdelen van het voorontwerp
vooral opmerkingen van juridisch-technische aard gemaakt.

Er is in beginsel ook positief gereageerd op de voorgestelde nieuwe wettelijke structuur
met een onderscheid tussen seksuele misdrijven en misdrijven tegen de openbare orde.
In verschillende reacties is wel geadviseerd om (fysieke) seksuele intimidatie, aanstootgevend
gedrag, pornografie, dierenpornografie en seks met dieren aan te merken dan wel te
handhaven als seksuele misdrijven.

In de ontvangen reacties is breed aandacht gevraagd voor een effectieve uitvoering
en handhaving (implementatie) van de nieuwe wetgeving, maar ook de beperkingen hierbij.
Onder meer is erop gewezen dat de rol van het strafrecht bij ongewenst seksueel contact
niet onbegrensd is. Ook is gewaarschuwd voor het wekken van te hoge verwachtingen
bij de samenleving met betrekking tot de bewijsbaarheid van seksueel (getinte) delicten
en het bieden valse hoop aan slachtoffers. Tot slot is in verschillende reacties benadrukt
dat het belangrijk is dat er voldoende capaciteit en financiering binnen de strafrechtketen
is.

4. Uitvoering en financiële gevolgen van de nieuwe wetgeving

De nieuwe wetgeving breidt de strafrechtelijke aansprakelijkheid uit en heeft om die
reden ook gevolgen voor de werkzaamheden in de strafrechtketen. Mijn ministerie heeft
onderzoek gedaan naar de vraag wat de (financiële) effecten zijn van de voorstellen
uit het voorontwerp en de vraag of daarvoor dekking bestaat in de begroting van het
ministerie.

Mijn ministerie heeft voorafgaand aan de consultatie een berekening gemaakt van de
voorziene kosten die de maatregelen uit het voorontwerp van het wetsvoorstel meebrengen.
Daartoe is gebruikgemaakt van een kwalitatieve impactanalyse van Significant Public.
Op basis van deze analyse, en de daarin door experts ingebrachte verwachtingen, zijn
in samenwerking met het WODC in de vorm van scenario’s (beredeneerde) inschattingen
gemaakt over de effecten van de modernisering. Ook is daarbij de kwantitatieve impactanalyse
betrokken die de politie heeft gemaakt en die is bijgevoegd bij haar consultatiereactie
op het voorontwerp.

Uitgaande van de gehanteerde scenario’s komen de verwachte effecten van het wetsvoorstel
op jaarbasis uit op een bedrag tussen de 10 en 18 miljoen euro. Een groot deel van
die kosten bestaat uit de extra kosten die voortvloeien uit het gevangeniswezen (kortweg:
de extra celcapaciteitskosten die door de Dienst Justitiële Inrichtingen worden gemaakt).
De periode tot het uiteindelijke wetsvoorstel in consultatie wordt gegeven gebruik
ik om tot een meer precieze berekening van de verwachte effecten te komen. In die
berekening wordt ook rekening gehouden met de kosten die voortvloeien uit het flankerend
beleid dat naar aanleiding van de nieuwe wetgeving gemaakt wordt. De komende tijd
wordt gezocht naar dekking van de hierboven genoemde kosten binnen de begroting van
mijn ministerie.

5. Vervolgtraject en tijdpad

De vele positief-constructieve reacties op het voorontwerp benadrukken voor mij de
noodzaak van modernisering van de wetgeving inzake seksuele misdrijven en de spoedige
voortgang van het wetgevingsproces. Gelet hierop ben ik voornemens het wetgevingstraject
voortvarend te vervolgen. De ontvangen input op het voorontwerp wordt door mijn ministerie
betrokken bij de verdere ontwikkeling van de nieuwe wetgeving. Hierbij zal specifiek
aandacht worden besteed aan de hiervoor in onderdeel 3 van deze brief genoemde aandachtspunten
uit de consultatieronde. De verwerking van de inbreng over het voorontwerp in het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting vindt zoveel mogelijk plaats in nauwe afstemming
met verschillende (keten)organisaties, onder meer in de vorm van verschillende bijeenkomsten
en (juridische) werkgroepen. Op deze wijze kan recht worden gedaan aan de geleverde
en op onderdelen uitgebreide inbreng op het voorontwerp en kan de kwaliteit van de
nieuwe wetgeving verder worden verbeterd.

Parallel aan het opstellen van een wetsvoorstel worden trajecten ingericht om het
overkoepelend flankerend beleidskader nader te concretiseren en de organisatorische,
uitvoerings- en financiële gevolgen van de nieuwe wetgeving verder in kaart te brengen.
De uitkomsten van de verschillende bijeenkomsten en trajecten worden verwerkt in het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Tevens worden de consultatiereacties op
het wetsvoorstel tot zelfstandige strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen
met het oog op het plegen van seksueel kindermisbruik – die in het algemeen positief
waren – verwerkt, waarna de gebruikelijke wetgevingsprocedure wordt vervolgd.

Daarna kan de gebruikelijke wetgevingsprocedure worden gestart en kan naar verwachting
eind 2020 de (internet)consultatie over een wetsvoorstel seksuele misdrijven in gang
worden gezet. Voorafgaand hieraan zie ik de gedachtewisseling met uw Kamer over de
nieuwe wetgeving in het AO zeden op 6 oktober 2020 met belangstelling tegemoet.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus