Brief regering : Contouren toekomstig mestbeleid

Nr. 374
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 september 2020

Bij de aanbieding van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn aan uw Kamer, mede
namens de bewindslieden van Infrastructuur en Waterstaat, heb ik een fundamentele
herbezinning op het mestbeleid aangekondigd.1 In oktober 2018 heb ik uw Kamer geïnformeerd over de manier waarop ik stakeholders
zou betrekken bij deze herbezinning.2 Vervolgens heb ik uw Kamer diverse malen geïnformeerd over de voortgang.3 Met deze brief wil ik u, mede namens de bewindslieden van Infrastructuur en Waterstaat,
informeren over de contouren die ik voor me zie voor het toekomstig mestbeleid. Deze
contouren zijn gebaseerd op de diverse regiobijeenkomsten met stakeholders waarin
vele ideeën naar voren zijn gebracht, de consultatie van het boerenpanel4 en wetenschappelijke adviezen5.

Agrarisch ondernemers spreken mij vaak aan over opstapelende regelgeving en onduidelijkheid
over waar het heen gaat. Onze boeren willen hun bedrijf bouwen op vaste grond en vooruit
kunnen kijken, en dat begrijp ik maar al te goed. Gezien de problematiek in het afgelopen
jaar vanuit het stikstofdossier en de ontstane situatie met de uitbraak van het COVID-19-virus
zijn er opnieuw uitdagingen. Met deze brief wil ik vooruitkijken en een startpunt
geven om samen te gaan bouwen aan een nieuw mestbeleid. Op basis van de contouren
die ik in deze brief beschrijf wil ik – binnen het kader van de LNV-visie6 – een toekomstbestendig mestbeleid neerzetten waarmee we verder op weg gaan naar
emissiearme en kringlooplandbouw, een verdere verbetering van de waterkwaliteit en
reductie van broeikasgas- en stikstofemissies. In deze brief ga ik ook in op hoe ik
in de verdere uitwerking van de contouren invulling geef aan het advies van het Adviescollege
Remkes.

Ik streef naar een vereenvoudiging van het stelsel van wet- en regelgeving rond het
mestbeleid. Daarnaast vind ik het van belang dat het toekomstige mestbeleid recht
doet aan de verscheidenheid aan bedrijven, bijdraagt aan de innovatiekracht die de
agrarische sector kenmerkt en zorgt voor het behouden van of toewerken naar een goede
waterkwaliteit en een gezonde bodem. Dat zijn grote ambities, waarvoor nog veel werk
verzet moet worden. In deze brief schets ik de contouren, waarbij buiten kijf staat
dat een verdere uitwerking noodzakelijk is. Omdat ik er groot belang aan hecht om
stakeholders te betrekken bij deze verdere uitwerking, is deze brief ook een uitnodiging
aan boeren en andere stakeholders om mee te denken over het omzetten van de contouren
in een aansprekend toekomstbeeld en concreet beleid.

Waar staan we nu

Het mestbeleid is in de jaren »80 ontstaan in reactie op in elkaar grijpende agrarische
ontwikkelingen, wetenschappelijke inzichten en maatschappelijke wensen. De intensivering
van de landbouw en de kennis over en bewustwording van waterkwaliteit en natuur hebben
geleid tot regels voor de hoeveelheid mest die op het land mocht worden gebracht.
Dit heeft gezorgd voor een forse verbetering van de waterkwaliteit, wat onder andere
ten goede is gekomen aan natuur in en op het water. In de afgelopen decennia zijn
de normen voor het gebruik van mest stapsgewijs aangescherpt en zijn grenzen aan de
productie en daarmee de aantallen dieren gesteld voor de grootste sectoren (melkvee-,
varkens- en pluimveehouderij) om de totale hoeveelheid mest te beperken. Telers hebben
zich aangepast aan de gebruiksnormen en de veehouderij heeft de mestproductie en het
mestoverschot fors verminderd. Deze inspanningen van de landbouwsector verdienen erkenning.

Echter, we moeten ook vaststellen dat in 2020 nog steeds sprake is van een mestoverschot.
Dat wil zeggen dat de Nederlandse mestproductie qua hoeveelheid nutriënten groter
is dan wat op landbouwgronden in Nederland kan worden aangewend. De afzet van mest
is door het mestoverschot kostbaar en daardoor fraudegevoelig. Mede hierdoor zijn
de waterkwaliteitsdoelen van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water nog niet
volledig gerealiseerd. Hoewel de grondwaterkwaliteit in Nederland de afgelopen 25
jaar aanzienlijk is verbeterd, is op droge, uitspoelinggevoelige zand- en lössgronden
de norm van 50 mg/l nitraat in water dat uitspoelt uit de wortelzone vaak nog niet
gehaald. De waterkwaliteitsverbetering is daar de laatste jaren gestagneerd. De waterkwaliteitsproblemen
in gebieden met droge zand- en lössgronden hangen samen met natuurlijke factoren,
zoals de bodemkenmerken en diepe grondwaterstanden, maar ook met ontwikkelingen in
de teelt van gewassen, zoals de toename van vollegrondsgroenteteelt en de afname van
het areaal grasland. Ook voor oppervlaktewater zijn de doelen voor stikstof en fosfor
nog niet overal behaald.

Daarnaast worstelen boeren met generieke normen voor de berekening van mestproductie
en de opbrengst van teelten, die niet altijd passen bij hun bedrijf. Dit alles vraagt
om een aanpak waarbij we enerzijds recht doen aan de verschillende milieuopgaven en
anderzijds perspectief bieden aan de sector door een goed werkbaar mestbeleid, waarin
boeren binnen gestelde kaders hun eigen keuzes kunnen maken en gestimuleerd worden
tot innovatie.

Contouren voor het mestbeleid

In de gesprekken die ik gevoerd heb met ondernemers en maatschappelijke organisaties
in het kader van de herbezinning op het mestbeleid heb ik veel ideeën en suggesties
gekregen. Met deze contouren wil ik hier invulling aan geven. Ik, en met mij velen,
willen naar een meer grondgebonden landbouw waarin nutriëntenkringlopen worden gesloten,
en een landbouw waarbij emissies worden beperkt tot een minimum en de bodemkwaliteit
wordt verbeterd. Daar kunnen mestverwerkingsproducten aan bijdragen, waarbij deze
ook meer waarde krijgen. Om hier te komen wil ik onderstaande contouren met betrokkenheid
van boeren en andere stakeholders uitwerken tot een robuust stelsel. Het komen tot
een robuust mestbeleid zal ingrijpende keuzes vergen. Daarbij komt dan al gauw de
vraag om uitzonderingen, die de coherentie en eenvoud echter kunnen verminderen. Dit
zal bij het uitwerken van de contouren een belangrijk aandachtspunt zijn. Ook zal
daarbij steeds nagegaan moeten worden of de uitwerking past binnen de juridische randvoorwaarden
van onder meer het vrij verkeer, het mededingingsrecht, staatssteun en het eigendomsrecht.

In de gesprekken in het kader van de herbezinning ben ik vaak aangesproken door ondernemers
die zich vanuit hun bedrijfstype niet altijd herkennen in het huidige mestbeleid.
Er zijn bedrijven die vanuit een extensieve bedrijfsvoering of juist een zeer intensieve
bedrijfsvoering pleiten voor een simpel mestbeleid met eenvoudige normen en beperkte
administratieve verplichtingen. Andere bedrijven willen zich juist graag onderscheiden
en beloond worden voor het bedrijfsmanagement dat ze voeren. De kern van mijn inzet
voor het toekomstige mestbeleid is dat ik boeren keuzes geef. Voor bedrijven die er
voor kiezen om op een relatief extensieve manier dieren te houden, waarmee ze de milieurisico’s
beperken, moet het mestbeleid zo eenvoudig mogelijk zijn. Een intensievere bedrijfsvoering
is ook mogelijk, maar daarbij zijn dan wel aanvullende eisen op zijn plaats om milieurisico’s
te beperken.

Productie, toepassing en verwerking van mest

Vanuit de LNV-visie zie ik twee richtingen in het mestbeleid. Enerzijds betreft dit
de grondgebonden veehouderij waarbij mest wordt toegediend op gronden waarop in het
bijzonder het voer voor dieren wordt geproduceerd. Anderzijds betreft dit de intensieve
sectoren welke hun dieren vaak voeden met restproducten en producten die niet geschikt
zijn voor humane consumptie en waarvan de mest gebruikt wordt om hoogwaardige meststoffen
te produceren. Hiermee kunnen akkers op een zodanige manier worden bemest dat aan
de bemestingsbehoefte van gewas en bodem wordt voldaan. Ik zie voor de toekomst dan
ook een verdere ontwikkeling in deze twee richtingen voor me: óf grondgebonden veehouderijbedrijven
waarbij alle geproduceerde mest op het eigen bedrijf of op de grond van een collega
in een (regionaal) samenwerkingsverband kan worden aangewend, óf niet-grondgebonden
veehouderijbedrijven waarbij alle geproduceerde mest wordt afgevoerd en verwerkt.
Dit onderscheid maakt het niet alleen mogelijk om naar een situatie toe te gaan met
transparantere meststromen, waardoor mestafvoer van overschotbedrijven beter geborgd
wordt, ook draagt deze stap er sterk aan bij om mestverwerking door de intensieve
sectoren te professionaliseren en de melkveehouderij grondgebonden te laten worden.

De facto komt dit beeld er op neer dat ik in de toekomst een volledig grondgebonden
melkveehouderij en rundvleesveehouderij voor me zie. Grondgebondenheid is als streven
niet nieuw. Grondgebonden bedrijven kenmerken zich door het produceren van ruwvoer
op eigen grond of in de omgeving waarmee zij hun dieren voeden. De daarmee geproduceerde
mest wordt idealiter weer geplaatst op de gronden waar dit voer is geproduceerd om
daarmee de voer-mestkringloop te sluiten.

Met dit als basis kan grondgebondenheid als einddoel verder worden ingevuld. Hierbij
kan worden gedacht aan het in overeenstemming brengen van de mestproductie met de
mestplaatsingsruimte, maar ook aan bijvoorbeeld een maximaal aantal dieren en/of een
maximale melkproductie per hectare. Eenvoud en eenduidigheid van het stelsel is daarbij
voor mij een belangrijk uitgangspunt. Ook kunnen verschillende gradaties van grondgebondenheid
worden onderscheiden, van zeer extensief tot een intensievere bedrijfsvoering waarbij
op basis van derogatie en mogelijk bedrijfsspecifieke verantwoording alle mest op
eigen grond, of op grond in een regionaal samenwerkingsverband, kan worden geplaatst.

Ook is het belangrijk grondgebondenheid te zien in de context van het gehele mest-
en landbouwbeleid, zoals bijvoorbeeld het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, de gebruiksnormen
en stelsels van productierechten.

Dit maakt het voor ondernemers mogelijk om zelf de afweging te maken hoe zij passend
bij hun bedrijfsvisie het beste invulling geven aan de stip op de horizon van een
grondgebonden melkveehouderij. Voor extensieve bedrijven is de mestregelgeving en
bijbehorende administratieve last op dit moment al beperkter en is het vooral van
belang dat de lasten niet toenemen. Minder extensieve bedrijven zullen naast de mest
op eigen grond de mest op basis van een duurzame samenwerking afzetten in de regio.
Daarnaast kan bedrijfsspecifieke verantwoording mede op basis van de in de sector
aanwezige innovaties mogelijk een rol spelen binnen grondgebondenheid. Bedrijfsspecifieke
verantwoording vergt samenwerking met de sector om tot een werkwijze te komen die
betrouwbaar en controleerbaar is. Zo’n sluitende werkwijze is er nu nog niet.

Een belangrijke factor is verder de beschikbaarheid van geschikte landbouwgrond. Hoewel
het grootste deel van het landoppervlak van Nederland in gebruik is voor de landbouw
ligger er ook ruimteclaims vanuit steden, industrie, infrastructuur en natuur. Het
zoeken naar slimme functiecombinaties blijft onverminderd van belang, van natuur-inclusieve
landbouw naar ruimte voor extensieve landbouw op areaal van terreinbeheerders.

Ik wil me er voor inzetten met de sector, optimaal gebruik makende van de nieuwste
technieken en innovatie, deze wens uit te werken om zo te zorgen dat bemesting in
evenwicht is met de bedrijfseigen eigenschappen, zoals nutriëntengehaltes in geproduceerde
mest, de situatie in de bodem en de opgenomen nutriënten door gewassen, waardoor wordt
toegewerkt naar een nog scherper toegesneden evenwichtsbemesting.7 Daarbij zal de hoeveelheid stikstof uit dierlijke mest die op grond van de Nitraatrichtlijn
en eventueel de derogatie is toegestaan, leidend zijn. De inzet op bemesting in evenwicht
met de bedrijfseigen eigenschappen is een belangrijk onderdeel van een integrale verduurzaming
van de veehouderij waarbij de reductie van emissies wordt nagestreefd en boeren een
wezenlijke bijdrage leveren aan de omgeving.

De intensieve veehouderij (met name varkens, pluimvee en vleeskalveren) zal, omdat
deze bedrijven over het algemeen niet over voldoende eigen grond beschikken voor het
kunnen uitrijden van de geproduceerde mest, naar verwachting voor het overgrote deel
er voor kiezen alle mest te verwerken. Het is voor deze sectoren wel mogelijk om te
kiezen voor grondgebondenheid. Voor de melkveehouderij, die al voor een groot deel
grondgebonden of bijna-grondgebonden is, vind ik het onwenselijk als een situatie
zou ontstaan waarin melkveehouders alle mest zouden laten verwerken. Eerder is de
stap gezet om alleen grondgebonden groei van de melkveehouderij mogelijk te maken.
Ik wil hierin verder gaan door ook bestaande situaties van melkveehouders die in verhouding
met het aantal koeien dat zij houden over weinig land beschikken, stimuleren om hun
bedrijf grondgebonden te maken.

Deze toekomst waarin sprake is van 100% verwerking van alle geproduceerde mest van
niet-grondgebonden bedrijven zal investeringen en veranderingen in bedrijfsmanagement
vergen. Qua management betekent dit dat deze bedrijven niet meer hun eigen onbewerkte
mest op eigen grond plaatsen. Zij zullen voor het bemesten van eigen grond gebruik
maken van mest uit een samenwerkingsovereenkomst met een (mede daardoor) grondgebonden
ondernemer, of bewerkte mest aanvoeren. Hoewel het op het eerste gezicht misschien
vreemd aandoet vanuit het principe van kringlooplandbouw dat bedrijven hun eigen mest
niet meer op eigen land aanwenden, draagt deze werkwijze naar verwachting bij aan
een vereenvoudiging in meststromen. Intensieve bedrijven zullen alles afvoeren, bij
voorkeur naar dezelfde mestverwerker. Daarbij kan het bijdragen aan het toewerken
naar meer hoogwaardige bemestingsproducten waarmee de bemesting beter kan worden afgestemd
op de behoeftes van de bodem. Dit kan bijdragen aan een eenvoudigere borging van de
mestafvoer, waarbij administratieve lasten verminderd kunnen worden. Ik wil samen
met partijen verkennen hoe de afvoer van mest vanuit intensieve veehouderijbedrijven
op een zo eenvoudig mogelijke manier kan worden ingericht om toe te gaan naar 100%
verwerking van alle geproduceerde mest, waardoor ook wegen en bemonsteringskosten
voorkomen kunnen gaan worden. Deze toename van mestverwerking, in combinatie met stalaanpassingen
waarmee mest snel uit stallen wordt gehaald en in dunne en dikke fractie wordt gescheiden,
moet leiden tot een grotere beschikbaarheid en daarmee toepassing van mest(stoffen)
van hogere kwaliteit. Daarbij heeft dit als additioneel voordeel dat stikstof- en
broeikasgasemissies afnemen en de dierlijke mest meer waarde krijgt als verwerkt mestproduct
en groene energie.

Hoogwaardige mestverwerking kan eraan bijdragen dat nutriënten zo efficiënt mogelijk
worden benut, in Nederland en ook daarbuiten. Een belangrijke voorwaarde hiervoor
is dat hoogwaardige producten van verwerkte dierlijke mest voor stikstofbemesting
toegestaan gaan worden als alternatief voor kunstmest. Nederland zet hier al lange
tijd op in, maar de voortgang bij de Europese Commissie is traag. Ik stel daarom een
actieplan op om dit zo snel mogelijk in Brussel voor elkaar te krijgen en zal hierbij
ook samen optrekken met gelijkgestemde lidstaten. Mijn inzet is dat hier zo snel mogelijk
duidelijkheid over komt van de Europese Commissie.

Verdere professionalisering van de mestverwerkingsketen is nodig om alle mest van
niet-grondgebonden bedrijven op een goede manier te kunnen verwerken. Deze professionalisering
sluit aan bij de voorgestelde vereenvoudiging in meststromen. De huidige mestmarkt
is een markt met veel aanbieders, die individueel op zoek zijn naar de laagste kosten.
Innovatie is in de huidige markt afhankelijk van individuele verwerkende partijen,
die te maken hebben met aanzienlijke financiële risico’s door onzekerheid over de
aanvoer en afzet van mest, waardoor financiering van dergelijke initiatieven vaak
moeilijk van de grond komt. Vanuit de sector, zoals de coalitie Vitale Varkenshouderij
en de pluimveesector, wordt gezocht naar collectieve oplossingen om de regie op de
mestmarkt te vergroten. Ik wil met de sector en andere stakeholders op zoek gaan naar
instrumenten om te komen tot verdere professionalisering van de mestketen op het gebied
van innovatie, kwaliteit en verantwoording. Collectieve oplossingen binnen de sector
kunnen daaraan mogelijk een bijdrage leveren, maar ik sluit niet uit dat publieke
sturing op, of inmenging in, de afvoer en verwerking van mest noodzakelijk is.

Verbeteren waterkwaliteit

Zoals ik in het begin van deze brief aangaf zijn er grote stappen gezet in de verbetering
van waterkwaliteit, waarbij de inspanningen die zijn geleverd door de landbouwsector
een grote rol hebben gespeeld. Dat verdient waardering. In delen van het land is de
kwaliteit van grond- en oppervlaktewater, daar wat het de invloed vanuit de landbouw
betreft, op orde. In andere delen van het land zijn echter nog stappen te zetten.
Droogte en klimaatverandering maken het halen van de doelen vaak niet makkelijker.
Een gebiedsgerichte aanpak is nodig op plaatsen waar de waterkwaliteitsdoelen nog
niet worden bereikt, zodat het behalen van de waterkwaliteitsdoelen in het zicht blijft,
zoals de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water voorschrijven. Als onderdeel
van deze gebiedsgerichte aanpak zal worden onderzocht of het specifiek aanwijzen van
kwetsbare gebieden in het kader van de Nitraatrichtlijn hieraan kan bijdragen.

De grootste uitdaging bij het behalen van de waterkwaliteitsdoelen ligt in de zand-
en lössgronden. Intensieve vruchtwisseling met uitspoelinggevoelige, ondiep wortelende
teelten, zoals consumptieaardappelen en prei, op droge uitspoelinggevoelige zand-
en lössgronden leidt tot te hoge nitraatconcentraties in het grondwater en te veel
belasting van het oppervlaktewater.8 Onderzoek laat zien dat de norm van 50 mg/l nitraat door ongeveer 75% van de akkerbouwbedrijven
in de zandregio wordt overschreden.9 De meest rechttoe-rechtaan ingreep voor dit probleem, die door sommige stakeholders
naar voren is gebracht en ook in debatten in de Kamer naar voren is gekomen, is door
beperkingen te stellen aan teelten of zelfs uitspoelinggevoelige gewassen op uitspoelinggevoelige
gronden te verbieden. Zo’n maatregel is zeer ingrijpend voor de landbouwers in die
gebieden. Tegelijkertijd kan dat geen excuus zijn om ons neer te leggen bij de achterblijvende
waterkwaliteit in die gebieden.

Ik wil dan ook werken aan een pakket van maatregelen in het zevende actieprogramma
Nitraatrichtlijn om een substantiële verbetering van de waterkwaliteit in deze gebieden
te bereiken. Daarvoor zal ook de sector zijn verantwoordelijkheid moeten nemen. Dit
begint bij meer bewustwording, met name over de effecten van bepaalde teelten op de
waterkwaliteit, waarbij het besef ontstaat dat er rekening moet worden gehouden met
mogelijke beperkingen die de natuurlijke omstandigheden van het lokale bodem- en watersysteem
met zich meebrengen om de gewenste waterkwaliteit te bereiken. Daar waar deze beperkingen
dusdanig zijn moeten ook de consequenties hiervan worden ingezien en daarbij behorende
verantwoordelijkheid worden genomen. Niet meer alles kan zoals nu. Het is goed om
te zien dat de georganiseerde land- en tuinbouw en regionale overheden met programma’s
als «Bodem UP» en «meetprojecten met boeren en burgers», onder andere in het kader
van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer, al investeren in kennisontwikkeling en gedragsverandering.
In aansluiting op deze initiatieven wil ik de bewustwording vergroten door te stimuleren
dat telers met veel uitspoelinggevoelige teelten in deze gebieden gaan meten wat hun
bemesting voor gevolgen heeft voor de waterkwaliteit. Daarnaast wil ik inzetten op
het vergroten van kennis binnen de sector door het stimuleren van brede studiegroepen
en integrale adviesgesprekken op basis van bemestings- en teeltplannen.

Bewustwording alleen is niet voldoende om de opgave voor verbetering van de waterkwaliteit
die er in deze gebieden nog ligt te realiseren. We zullen ook moeten kijken naar ingrijpender
maatregelen, zoals spelregels voor de teelt van uitspoelinggevoelige gewassen. Hierbij
kan worden gedacht aan het stimuleren van opname van niet-uitspoelinggevoelige gewassen
(zoals gras en granen) in vruchtwisselingsschema’s, het stellen van beperkingen aan
bouwplannen, gebruiksnormen en/of gebruiksvoorschriften. Ook innovaties kunnen hierbij
een belangrijke rol spelen. Zo kan het verder ontwikkelen van teelt boven/los van
de grond, denk aan het telen van (uitspoelinggevoelige) gewassen in bakken, ervoor
zorgen dat meststoffen niet direct in oppervlakte- en grondwater terechtkomen. Dit
zijn mogelijke instrumenten waarover ik in gesprek wil met boeren en stakeholders
in de regio. Daarbij realiseer ik mij dat dergelijke ingrijpende maatregelen niet
van vandaag op morgen ingevoerd kunnen worden en dat er tijd nodig is om de landbouwpraktijk
hierop aan te passen.

Uiteraard heeft het de grote voorkeur om in gezamenlijkheid en goede samenwerking
tussen alle betrokken partijen te komen tot de noodzakelijke waterkwaliteitsverbetering.
In gebieden waar de waterkwaliteit achterblijft, ben ik voornemens in gezamenlijkheid
met provincies, waterschappen, terreinbeheerders en sector, vrijwillige, doch niet
vrijblijvende, gebiedsprocessen op te starten om bovenstaande stappen te gaan zetten,
waarbij ruimte is voor maatwerk. Parallel hieraan zal ik als aanvulling op de reguliere
metingen van het Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid, specifiek de waterkwaliteit
in vollegrondsgroenteteelt laten monitoren. Op basis van deze monitoringsresultaten
kunnen we zien of er voldoende vooruitgang is om de doelen van de Nitraatrichtlijn
en de Kaderrichtlijn Water te bereiken. Als er geen duidelijke verbetering zichtbaar
is, zullen zoals hierboven aangegeven nadere maatregelen genomen moeten worden. Hiervoor
tref ik dan ook al de nodige voorbereidingen, mede met het oog op het achtste actieprogramma
Nitraatrichtlijn. Deze gebiedsgerichte aanpak vereist een goede samenwerking tussen
Rijk en regio. Ik zal daarvoor in afstemming met de bewindslieden van Infrastructuur
en Waterstaat bestuurlijk overleg met het georganiseerde landbouwbedrijfsleven, provincies,
waterschappen en drinkwaterbedrijven aangaan.

Naast bovenstaande gebiedsgerichte aanpak voor gebieden waar de waterkwaliteit achterblijft
wil ik kijken hoe maatwerk, waar de waterkwaliteit dit toelaat, mogelijk is. Met innovatie
zoals precisiebemesting is het mogelijk om bemestingsmogelijkheden beter te laten
aansluiten bij het duurzaam beheren van de bodem en de behoefte van gewassen. Daarbij
is een goede borging van de gebruikte meststoffen van belang. Ook wil ik verkennen
hoe het gebruik van niet-dierlijke organische meststoffen die bij kunnen dragen aan
het verbeteren van de bodemkwaliteit vereenvoudigd kan worden.

Toekomstgerichte aanpak

Innovatie

Door het innovatieve karakter van onze land- en tuinbouwsector en technieksector zullen
ook dit decennium nog vele innovatieve ontwikkelingen volgen in het landbouwdomein.
Mogelijk ook ontwikkelingen die nu nog niet zijn voorzien. Op dit moment zijn de ontwikkelingen
nog niet ver genoeg qua kwaliteit, toepasbaarheid en kosten om op basis van bijvoorbeeld
sensoren bedrijfsspecifiek af te rekenen. Dat betekent niet dat, doordat we nu starten
met het uitwerken van een nieuw mestbeleid, dergelijke innovaties daarin geen rol
meer kunnen spelen. In tegendeel. In de toekomst zal gekeken blijven worden hoe dergelijke
innovaties een plek kunnen krijgen in het mestbeleid. Indien een innovatie veelbelovend
lijkt is het van belang dat deze de ruimte krijgt om verder ontwikkeld te worden,
dat deze snel kan worden toegepast en niet onnodig wordt gehinderd door lange procedures.

Verdere vereenvoudiging

Bij het omzetten van de contouren in regelgeving zal ik ook bezien of vereenvoudigingen
mogelijk zijn in bestaande regelgeving, onder andere ten aanzien van gebruiksvoorschriften.
Hierover wil ik bij de verdere uitwerking in gesprek met stakeholders. Daarbij moet
wel de winstwaarschuwing gegeven worden dat vereenvoudiging van de regelgeving alleen
mogelijk is voor zover zeker gesteld kan worden dat dit geen verslechtering van de
waterkwaliteit tot gevolg heeft.

Integraliteit

Bij de bovenstaande contouren is het van belang dat de integraliteit voorop blijft
staan. Wat we doen moet waar mogelijk bijdragen aan meerdere doelen. Zo heb ik ter
uitvoering van de motie van het lid De Groot c.s.10, waarmee uw Kamer mij heeft verzocht te werken aan een toekomstig weidevogelbestendig
mestbeleid, de Commissie Deskundigen Meststoffenwet gevraagd advies uit te brengen
op basis van beschikbare literatuur. Met dit onderzoek verwacht ik meer inzicht te
krijgen in de relatie tussen het uitrijden van mest en de effecten voor de biodiversiteit.
Dit onderzoek wordt vervolgd door een sessie met ervaringsdeskundigen, onder andere
boeren en vertegenwoordigers van natuurbeschermingsorganisaties, om te bekijken of
verder (praktijk)onderzoek nodig is. Met deze brief wordt eveneens invulling gegeven
aan de toezegging aan het lid Bisschop ten aanzien van een oplossingsrichting voor
verschillende samenhangende vraagstukken waaronder stikstof en mest gedaan bij het
Algemeen overleg Klimaat op 6 februari jl.

Quickscan PBL denkrichtingen herbezinning mestbeleid

Het Planbureau voor de leefomgeving (PBL) heeft op mijn verzoek een quickscan uitgevoerd
naar de denkrichtingen waarover ik u eerder heb geïnformeerd (zie bijlage)11, 12 Het PBL geeft over de vijf denkrichtingen aan op welke manier deze wel of niet bijdragen
aan het bereiken van de gestelde doelen. De analyse van het PBL laat zien dat het
bereiken van doelen en de gevolgen voor ondernemers afhankelijk is van de manier waarop
een denkrichting wordt ingevuld, en dat het niet verstandig is om uit te gaan van
één denkrichting. Zo heeft een simpel, generiek stelsel – de denkrichting «eenvoudig»
– volgens het PBL negatieve inkomenseffecten voor boeren en is de denkrichting «doel
als norm» nog niet uitvoerbaar omdat adequate metingen en handhaving nog niet mogelijk
zijn. De bovenstaande contouren zijn daarom een combinatie van de aan het PBL voorgelegde
denkrichtingen, waarbij we voor de verdere uitwerking gebruik kunnen maken van de
analyse van het PBL. Onder andere moeten we bij de uitwerking ervoor waken dat, zoals
het PBL terecht stelt, de sterke kanten van de denkrichtingen elkaar niet opheffen.
Zo kan bijvoorbeeld een bedrijfsspecifieke benadering de voordelen van een eenvoudiger
stelsel doen verdampen.

Relatie met structurele aanpak stikstofproblematiek

Op 8 juni jl. heeft het Adviescollege Remkes haar eindadvies «Niet alles kan overal»
gepresenteerd. In het advies wordt onder andere ingegaan op hoe een herziening van
de mestwetgeving kan bijdragen aan het realiseren van de geadviseerde doelen. Op diverse
onderdelen sluit het advies aan bij de door mij geschetste contouren. Zo zal er door
de in deze contouren voorgestelde afvoer van alle mest vanuit niet-grondgebonden bedrijven
naar de mestverwerking een opwaardering naar hoogwaardigere meststoffen plaatsvinden
die bijdraagt aan de door het Adviescollege Remkes beschreven uitfasering van drijfmest,
het beter benutten van dierlijke mest in plaats van kunstmest en aan het terugdringen
van stikstofemissies. Dit geldt ook voor de inzet op grondgebondenheid en het terugdringen
van emissies naar het milieu in gebieden waar nog een opgave ligt. In het vervolgtraject
voor de verdere concretisering van de contouren worden de voorstellen uit het advies
meegenomen.

Daarnaast benoemt de Commissie Remkes de Afrekenbare Stoffen Balans als instrument
om te sturen op ammoniakemissie. In mijn brief over de structurele aanpak stikstof
van 24 april jl.13 heb ik aangegeven te willen verkennen in hoeverre in- en outputsturing bij kan dragen
aan het oplossen van de stikstofproblematiek. Hierbij wil ik me, gezien de mogelijkheden
en beperkingen van zo een systematiek, in eerste instantie richten op extensieve grondgebonden
bedrijven en zo ook uitwerking geven aan de motie van het lid Geurts c.s.14. Ik zie deze analyse als een eerste stap waarbij van belang is te kijken of en zo
ja hoe een dergelijk instrument robuust kan worden vormgegeven en kan bijdragen aan
een reductie van ammoniakemissies.

Ook de andere sporen uit de structurele aanpak stikstof, zoals het maken van afspraken
met de landbouwsector over veevoer, beweiden en bemesten voor 2021 en verder, gaan
onverminderd door. Daarbij is het vanzelfsprekend de bedoeling zodanige afspraken
te maken dat deze goed passen binnen de contouren die ik in voorliggende brief heb
geschetst. Verder zal ik bij de uitwerking van de contouren de bijdrage aan het verminderen
van stikstofemissie en -depositie nadrukkelijk betrekken, zodat daarmee ook een verdere
bijdrage aan de structurele aanpak van de stikstofproblematiek geleverd kan worden.

Vervolg

Het proces van de herbezinning op het mestbeleid zijn we gestart met gesprekken in
het land met iedereen die mee wilde denken. Daarna is er een periode voor reflectie
geweest en is ook veel aandacht uitgegaan naar de stikstofproblematiek. Nu wil ik
met de sector en andere belanghebbenden, in de constructieve en open sfeer waarin
ook de dialoogfase heeft plaatsgevonden, gezamenlijk tot een uitgewerkt toekomstbeeld
en concrete invulling te komen.

Hiervoor wil ik een proces inrichten waarmee ik met belangenorganisaties de inhoudelijke
uitwerking verder voort zal zetten en hierbij ook nadrukkelijk het contact met andere
stakeholders, medeoverheden, en deelnemers aan het voortraject, zoals in het boerenpanel,
zal blijven gebruiken om ideeën te toetsen. Mede op basis van deze contouren wordt
het zevende Actieprogramma Nitraatrichtlijn in samenhang met de derde generatie Stroomgebiedsbeheerplannen
ontwikkeld om beide tijdig vast te stellen.

Met deze contouren wordt een robuuste landbouw nagestreefd die structureel binnen
de milieugrenzen (fosfaat, stikstof, klimaat, biodiversiteit) opereert en daardoor
weer toekomstperspectief heeft. Op deze manier wordt de systematiek doorbroken waarin
overschrijdingen van milieugrenzen worden tegengaan met opeenstapelende technische
en juridische instrumenten. Ook ontstaat er op die manier weer ruimte voor het vakmanschap
van de boer.

De contouren voor het mestbeleid gaan verder dan deze kabinetsperiode of het komende
actieprogramma Nitraatrichtlijn. Om tot de gewenste grondgebondenheid en mestverwerking
te komen is op zijn minst dit decennium nodig. Ook zal over de concrete invulling
van de contouren overleg nodig zijn met de Europese Commissie. Juist omdat er nog
zoveel werk te doen is wil ik vandaag het fundament leggen waarmee de waterkwaliteit
vooruit gaat, we toegaan naar het sluiten van kringlopen en een eenvoudiger regulering
van de mestmarkt.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten