Brief regering : Fiche: Raadsaanbeveling beroepsonderwijs

Nr. 2907 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: EU strategie slachtofferrechten 2020–2025 (Kamerstuk 22 112, nr. 2905)

Fiche: Europese Vaardighedenagenda

Fiche: Raadsaanbeveling beroepsonderwijs (Kamerstuk 22 112, nr. 2906)

Fiche: Mededeling werkgelegenheidssteun voor jongeren (Kamerstuk 22 112, nr. 2908)

Fiche: Raadsaanbeveling versterken jongerengarantie (Kamerstuk 22 112, nr. 2909)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Raadsaanbeveling beroepsonderwijs

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een aanbeveling van de Raad inzake beroepsonderwijs en -opleiding voor
duurzaam concurrentievermogen, sociale rechtvaardigheid en veerkracht

b) Datum ontvangst Commissiedocument:

1 juli 2020

c) Nr. Commissiedocument:

2020/275

d) EUR-Lex:

https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1598441960003&uri=C…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie:

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad:

Raad Onderwijs, Jeugdzaken, Cultuur en Sport; Gekwalificeerde meerderheid

g) Eerstverantwoordelijk ministerie:

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

2. Essentie voorstel

De Europese Commissie heeft gelijktijdig met de herziening van de Europese Vaardighedenagenda
een Raadsaanbeveling gepubliceerd over beroepsonderwijs- en opleiding voor duurzaam
concurrentievermogen, sociale rechtvaardigheid en veerkracht. Dit voorstel is aangekondigd
in de Mededeling «Een sterk sociaal Europa voor rechtvaardige transities» en maakt
deel uit van de uitvoering van de Europese pijler voor sociale rechten, waarvan het
eerste principe zich richt op onderwijs, opleiding en leven lang ontwikkelen. Het
«gemeenschappelijke beleid gericht op beroepsonderwijs» zoals gedefinieerd in het
Verdrag van Rome, heeft sinds 2002 invulling gekregen via het zogenaamde Kopenhagen
proces.

De Commissie wijst op het verstorende effect van de COVID-19 crisis op het geven van
onderwijs in de lidstaten, waarbij het beroepsonderwijs in het bijzonder getroffen
is, maar signaleert ook dat het economisch herstel kan bijdragen aan versnelling van
hervormingen in het onderwijs, in het bijzonder door digitalisering en snellere aanpassing
aan veranderende behoeften in de arbeidsmarkt.

De voorgestelde Raadsaanbeveling beoogt bij te dragen aan vier doelen. Het eerste
doel is de modernisering van EU beleid gericht op beroepsonderwijs. Hier is in het
bijzonder aandacht voor de grote transities zoals een groene en digitale economie
en demografische verandering. Daarnaast moet het voorstel bijdragen aan opwaartse
convergentie van nationale onderwijsstelsels en het bijdragen aan het bestrijden van
jeugdwerkloosheid en leven lang ontwikkelen.

Het tweede doel is het bevestigen van de rol van het beroepsonderwijs in het leven
lang ontwikkelen en de verbindingen met de andere onderwijs en opleiding sectoren,
die vragen om transparantie en doorstroommogelijkheden.

Het derde doel is het stroomlijnen van het Europese samenwerkingsproces in het beroepsonderwijs
door het integreren en aanpassen van bestaande instrumenten gericht op kwaliteitsborging
(EQAVET1) en flexibiliteit (ECVET2). EQAVET biedt een kader voor kwaliteit(sborging) van het mbo-onderwijs in de Lidstaten
van de EU en bevordert daartoe hun onderlinge samenwerking. ECVET is een systeem voor
de validering van leeruitkomsten in het mbo op grond van een buitenlandervaring, eventueel
in de vorm van hieraan toe te kennen «credits». Uit een evaluatie is echter gebleken
dat dit instrument in de praktijk niet breed wordt toegepast en een Europees creditsysteem
zoals wel ontwikkeld voor het hoger onderwijs (ECTS), niet is ontstaan voor het beroepsonderwijs.

Het vierde doel is het vereenvoudigen van het bestuur van het beroepsonderwijs in
relatie tot deze instrumenten, waaronder ook het definiëren van nieuwe werkmethoden,
ondersteuningsvormen op EU niveau en een nieuw monitoringkader. Er zijn streefdoelen
geformuleerd, bijvoorbeeld voor het aantal mbo-studenten dat werk vindt (tenminste
82%), een buitenlandervaring opdoet (8% per 2025) of het aantal werkenden dat deelneemt
aan onderwijs gericht op bij- of opscholing. De voortgang met deze ambities, in de
Lidstaten en op EU-niveau, zal uiteraard in beeld gebracht moeten worden. Daarnaast
stelt de Commissie voor het mbo-onderwijs in de EU transparanter en meer vergelijkbaar
in te richten door voor opleidingen Europese kernprofielen te ontwikkelen en in te
zetten op een (meer) modulaire inrichting daarvan.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het huidige kabinetsbeleid zet in op een krachtig beroepsonderwijs en is met betrekking
tot het middelbaar beroepsonderwijs gericht op een goede aansluiting van het beroepsonderwijs
op de regionale arbeidsmarkt, de grote transities (duurzaamheid en digitalisering)
en een flexibel onderwijsaanbod voor werkzoekenden en werkende volwassenen gezien
het toenemende belang van een leven lang ontwikkelen.

De kwalificatiestructuur voor het Nederlandse mbo is sinds 2015 herzien, waarbij ieder
dossier een basis-, profiel en keuzedeel kent met een oplopende flexibiliteit; keuzedelen
kunnen binnen drie maanden worden gewijzigd. Daarnaast wordt publiek-private samenwerking
in het mbo gestimuleerd onder meer door een Regionaal investeringsfonds (RIF) gericht
op meer samenwerking tussen onderwijsinstellingen, overheden en bedrijven in de regio.
Soepele overgangen in de onderwijsketen (doorlopende leerlijnen) worden bevorderd,
onder meer door aandacht voor ontwikkeling van loopbaancompetenties en betere voorbereiding
op studie en beroepskeuzes. De strategische agenda «Digitalisering mbo 2018–2022»
bevat een gezamenlijke aanpak van de MBO Raad, saMBO-ict, Kennisnet en SURF voor het
realiseren van de ambities op het gebied van digitalisering in het mbo. Bij dit alles
is de versterking van de kwaliteitscultuur in het mbo een aandachtspunt.

Voor werkende en werkzoekende volwassenen zijn aanvullend op het mbo-diploma certificaten
geïntroduceerd en maatwerkopleidingen bij werkgevers kunnen leiden tot een praktijkverklaring.
Hiermee zijn de mogelijkheden vergroot voor het bij- en omscholen van werkzoekenden
en werkenden via het mbo ter verbetering van hun directe en duurzame inzetbaarheid
op de arbeidsmarkt. Het is de gezamenlijke ambitie van de Ministeries van SZW, OCW,
de koepels van onderwijsinstellingen, gemeenten, UWV en sociale partners om de inzet
op alle vormen van bij- en omscholing via het mbo voor werkzoekenden en werkenden
naar een hoger plan te tillen en in 2022 te komen tot een structurele samenwerking
in de regio. Het belang van bij- en omscholing is als gevolg van de COVID-19 crisis
immers alleen maar groter geworden.

Het beleid zoals hiervoor omschreven, is vastgelegd in verschillende nota’s aan de
Tweede Kamer en in 2018 ook door de sector onderschreven in een Bestuursakkoord tussen
OCW en de MBO Raad3.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

De grondhouding ten aanzien van het voorstel van de Commissie is positief. De voorstellen
sluiten aan bij het Nederlandse mbo-beleid. Het kabinet ondersteunt ook de visie en
de ambitie en de inhoudelijke accenten die de Europese Commissie in de voorgestelde
Raadsaanbeveling uitdraagt. Een veerkrachtig middelbaar beroepsonderwijs van goede
kwaliteit voor zowel jongeren als volwassenen moet de flexibele inzet van vakmensen
op de arbeidsmarkt mogelijk maken en hun positie in, en bijdrage aan de samenleving
versterken. Dit geldt voor het reguliere onderwijs maar ook in vormen van publiek-private
samenwerking. Daarbij is naast het bijbrengen van vaardigheden voor een arbeidsmarkt
in transitie en ruime aandacht voor kansengelijkheid en gendergelijkheid ook het ondersteunen
van persoonlijke ontwikkeling, inclusief ontwikkeling van loopbaancompetenties, maatschappelijke
participatie en burgerschapsvorming relevant. Europese samenwerking kan helpen om
hierin de juiste benadering te vinden.

Het kabinet verwelkomt de nadruk op het belang van de groene en digitale transities
voor het mbo, evenals impulsen om een leven lang ontwikkelen mogelijk te maken. Onderwijsinstellingen
moeten hun digitale vaardigheden en initiatieven na de COVID-19 crisis verder ontwikkelen
en de regionale publiek-private samenwerkingsverbanden die in Nederland zijn opgezet
zoals centra voor innovatief vakmanschap en RIF-projecten4 kunnen zichzelf juist door Europese samenwerking versterken om als bakens te fungeren
op weg naar een goed werkende arbeidsmarkt voor vakmensen. De voorgestelde samenwerkingsprojecten
op EU-niveau, waarvoor in het huidige Erasmus+ programma al een pilot loopt (Centres
of Vocational Excellence), zijn zelfs mede geïnspireerd door de Nederlandse centra
voor innovatief vakmanschap. Het kabinet heeft zich dan ook ingezet voor ondersteuning
vanuit het nieuwe Erasmus+ programma.

De snelle verandering op de arbeidsmarkt, de digitalisering, bestrijden van jeugdwerkloosheid
en het continue om- en bijscholen van volwassenen vragen om meer aandacht voor ontwikkeling
van loopbaancompetenties en kwalitatief hoogwaardige loopbaanvoorzieningen in onderwijs
en arbeidsmarkt om burgers hierbij te ondersteunen. Dit vergt samenwerking, stimulering
en ondersteuning op nationaal en Europees niveau. Europese beleidsnetwerken (ELGPN/Euroguidance)
kunnen hieraan bijdragen.

De ambitie om te streven naar 8% uitgaande studentenmobiliteit per 2025 is voor veel
lidstaten van de EU hoog gegrepen, maar voor Nederland reëel (Nederland zit nu al
op dit niveau, al zal COVID-19 tijdelijk leiden tot een daling; de Nederlandse ambitie
is 10% tegen 2024). Als deze ambitie gehaald wordt zouden er meer Europese mbo-studenten
naar Nederland kunnen komen voor stages of (kortdurende) onderwijsuitwisselingen.
Een goede verbinding tussen de onderscheiden vormen van (beroeps)onderwijs wordt in
Nederland al nagestreefd, onder meer via het programma Sterk Beroepsonderwijs, Associate
degree opleidingen en de keuzedelen doorstroom mbo-hbo. Dat de EU hier nadrukkelijk
aandacht voor vraagt kan daarom worden beschouwd als een ondersteuning van het Nederlandse
beleid.

Het kabinet staat in algemene zin positief tegenover het stroomlijnen van bestaande
EU-instrumenten op onderwijsterrein, en verwelkomt hier dan ook het stroomlijnen van
het toekennen van «credits» en kwaliteitsborging (onder intrekking van aanbevelingen
uit 2009 aangaande ECVET en EQAVET) met onderwijskwaliteit als leidend beginsel.

Wat betreft de voorgestelde collegiale toetsingen van de onderwijskwaliteit ondersteunt
het kabinet een inzet die er primair op gericht is dat Lidstaten leren van elkaar.
Dit kan ook bijdragen aan de beoogde internationale mobiliteit van leerlingen. Kwaliteit(sborging)
van het onderwijs moet echter een nationale aangelegenheid blijven. Ondanks dat dit
nu niet concreet op tafel ligt, zullen de collegiale toetsingen dus niet de vorm kunnen
aannemen van een (eerste, rudimentair) Europees accreditatiestelsel voor zowel het
initiële mbo als het beroepsonderwijs aan volwassenen. Het kabinet zal hier dan ook
op wijzen bij de behandeling van de Raadsaanbeveling.

Wat betreft de aanbevolen modularisering van het onderwijs, ligt het voor de hand
eerst te kijken naar onderwijs aan volwassenen, waarvoor in Nederland al mbo-certificaten
en de praktijkverklaring zijn geïntroduceerd. Mbo-instellingen kunnen hiervoor bekostiging
ontvangen van gemeenten, UWV en werkgevers in het kader van om- en bijscholing. Omdat
Nederland in het initiële mbo5 alleen opleidingen bekostigt die zijn gericht op een volledig diploma, moet het voorgestelde
streven naar modularisering worden beschouwd als iets dat op langere termijn overwogen
kan worden ook in het licht van ervaringen hiermee in overige EU-lidstaten. De nationale
bevoegdheid op dit onderwerp is een aandachtspunt bij verdere uitwerking van deze
plannen.

Europese kernprofielen kunnen dienen als referentie voor kwalificatiedossiers van
de Lidstaten van de EU maar deze natuurlijk niet vervangen. Zij kunnen bijdragen aan
de transparantie en de vergelijkbaarheid daarvan en op den duur wellicht ook zorgen
voor meer convergentie.

Het is positief dat dit voorstel voor een Raadsaanbeveling gelijktijdig is uitgebracht
met een Vaardighedenagenda, waarin bredere voorstellen over de ontwikkeling van onderwijs
en arbeidsmarkt worden gedaan6. De beoogde digitalisering zal naast de inzet van al bestaande instrumenten op EU-niveau
(zoals SELFIE) ook een impuls kunnen krijgen door het actieplan digitalisering onderwijs
dat de Commissie later dit jaar zal publiceren.

Wat betreft het vierde doel van het voorstel voor de Raadsaanbeveling, het vereenvoudigen
van het bestuur van het beroepsonderwijs, zal het kabinet aandacht vragen voor een
goede verbinding met de voorstellen voor de Europese onderwijsruimte en een volgend
samenwerkingskader voor onderwijs en opleiding, meer in het bijzonder wat betreft
de monitoring op basis van indicatoren, statistieken en benchmarks, om het ontstaan
van een onoverzichtelijk of overlappend raamwerk te voorkomen en onnodige administratieve
lasten en uitvoeringskosten te vermijden. Daarnaast zal het kabinet om verduidelijking
vragen over het gebruik van deze doelstellingen in het Europees Semester, ook wat
betreft de verbinding met het bredere kader in de EU Vaardighedenagenda.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De Raadsaanbeveling is overwegend positief ontvangen door de lidstaten. Het belang
van beroepsonderwijs met een grotere impact wordt breed gedragen. Zoals gebruikelijk
bij onderwijsonderwerpen wordt er door meerdere lidstaten aandacht gevraagd voor competentieverdeling
en subsidiariteit bij een aantal specifieke paragrafen. Met name concepten als micro-credentials
en kernprofielen roepen bij verschillende lidstaten vragen op. De verschillen tussen
(de opbouw en inrichting van) onderwijssystemen komen volgens verschillende lidstaten
onvoldoende naar voren, onder meer door brede doelstellingen te stellen die als te
ambitieus worden gezien. Er lijken echter geen grote twistpunten tussen de lidstaten
te bestaan. Omdat het om een Raadsaanbeveling gaat, is er geen rol voor het Europees
Parlement.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Volgens
artikel 165, lid 1 VWEU inzake onderwijs draagt de Unie bij aan de ontwikkeling van
onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en
zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen. Volgens artikel 166
VWEU legt de Unie inzake beroepsopleiding een beleid ten uitvoer waardoor de activiteiten
van de lidstaten worden versterkt en aangevuld, met volledige eerbiediging van de
verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de opzet van de beroepsopleiding.
Op grond van deze artikelen kan de Raad op voorstel van de Commissie aanbevelingen
aannemen. Op het gebied van onderwijs, beroepsopleiding, jongeren en sportberoepsopleidingen
is sprake van een aanvullende bevoegdheid van de Unie (artikel 6, onder e, VWEU),
op grond waarvan de Unie bevoegd is om m.b.t. de Europese dimensie van deze onderwerpen
het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen. Het
kabinet vindt het belangrijk om te onderstrepen dat de EU de onderwijsactiviteiten
van de lidstaten alleen kan ondersteunen of aanvullen met volledige eerbiediging van
de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet
van het onderwijsstelsel.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet is positief. Hoewel beroepsonderwijs in de EU-27 zeer
verschillend is vormgegeven, wordt het belang van kwalitatief goed beroepsonderwijs
in alle lidstaten onderschreven. Er is meerwaarde voor EU optreden ten opzichte van
(enkel) optreden door de afzonderlijke lidstaten, omdat de kwaliteit en convergentie
van de stelsels voor beroepsonderwijs- en opleiding het vrije verkeer van personen,
goederen en diensten ondersteunt. Daarbij merkt het kabinet wel op dat de verantwoordelijkheid
op de terreinen van onderwijs- en opleidingsstelsels en de werking van de arbeidsmarkt
en arbeidsvoorwaarden primair bij de lidstaten ligt. De rol van de Unie is ondersteunend
aan die van de lidstaten. Het kabinet is van mening dat die rolverdeling voldoende
wordt gerespecteerd met de voorliggende aanbeveling.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet is positief. Het kabinet kan de aanbeveling steunen
aangezien het voorziet in geschikte voorstellen die kunnen leiden tot een kwalitatief
hoogwaardiger en flexibeler beroepsonderwijs in Europa, maar die niet verder gaan
dan noodzakelijk en niet onnodig ingrijpen in de nationale beleidsverantwoordelijkheid
bij het Rijk of bij onderwijsinstellingen. Daarbij is ook de keuze voor het instrument
van de aanbeveling van belang, dat niet juridisch bindend is.

d) Financiële gevolgen

In deze mededeling worden geen concrete voorstellen gedaan die financiële gevolgen
hebben voor de EU-begroting. Indien er toch gevolgen zijn voor de EU-begroting is
het kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027,
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Mogelijke gevolgen voor de nationale begroting worden ingepast op de begroting van
de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

Uit deze mededeling vloeit geen nieuwe regelgeving voort; het gaat immers om een aanbeveling.
Het overnemen van deze aanbevelingen, bijvoorbeeld op het gebied van microcredentials
en de voorgestelde indicatoren en benchmarks, kan eventueel wel leiden tot een toename
van de regeldruk op instellingen of administratieve belasting en uitvoeringskosten
voor de rijksoverheid. Het besluit om adviezen over te nemen is echter een nationaal
besluit; de aanbeveling draagt daarom op zichzelf niet direct bij aan extra regeldruk
of administratieve lasten.