Brief regering : Toelichting op de onderzoeksopzet van de voorgenomen beleidsdoorlichting van begrotingsartikel 12 ‘Natuur, biodiversiteit en gebiedsgericht werken’ over de begrotingen van 2015-2019

Nr. 8
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2020

Hierbij stuur ik uw Kamer een toelichting op de onderzoeksopzet van de voorgenomen
beleidsdoorlichting van begrotingsartikel 12 «Natuur, biodiversiteit en gebiedsgericht
werken»1 over de begrotingen van 2015–20192. Uw Kamer ontvangt deze beleidsdoorlichting eind 2021.

Het doel van de beleidsdoorlichting is te onderzoeken in hoeverre de rijksoverheid
als systeemverantwoordelijke op het gebied van natuur en biodiversiteit doelmatig
en doeltreffend is geweest3. Uit de conclusies die volgen uit het onderzoek kunnen lessen worden getrokken voor
het toekomstige beleid.

Inhoud en budget

De beleidsdoorlichting van artikel 12 van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) is gericht op de rol van de rijksoverheid wat betreft natuur en biodiversiteit.
De doorlichting betreft ook de systeemverantwoordelijkheid (Kamerstuk 33 576, M, p. 9) van het rijk voor het natuur- en biodiversiteitsbeleid en beziet dan ook de
verhouding tussen rijk en provincies. De beleidsdoorlichting richt zich op de overheidsactiviteiten
die zijn vastgesteld in begrotingsartikel 12 van het Ministerie van LNV.

Centraal staan de direct door de Minister van LNV beleidsmatig beïnvloedbare programma-uitgaven
op de begroting van het Ministerie van LNV (zie bijlage 1).

De beleidshypothese

De beleidshypothese wordt gebaseerd op de algemene doelstelling in de begroting. De
doelstelling voor 2017, 2018 en 2019 is als uitgangspunt voor de beleidshypothese
gekozen, omdat deze het dichtst tegen de reikwijdte van de beleidsdoorlichting ligt:
«EZK/LNV streeft naar een sterke en veerkrachtige natuur, verweven met de economie
en optimaal bijdragend aan duurzaam maatschappelijk welzijn.»4

Kernhypothese

Een sterke en veerkrachtige natuur draagt bij aan houdbaar maatschappelijk welzijn.
De achteruitgang van biodiversiteit wordt veroorzaakt door verschillende drukfactoren,
waaronder vooral ook economische bedrijvigheid.

Het Ministerie van LNV heeft als systeemverantwoordelijke voor het natuurbeleid de
opdracht te werken aan natuurherstel zodat de natuur weer kan floreren, daarbij de
economische ontwikkeling van Nederland in acht nemend. Het Ministerie van LNV ondersteunt
zodanig dat zowel de natuur als de economische sectoren die van de natuur afhankelijk
zijn elkaar versterken.

Deelhypothese 1

Een grotere betrokkenheid van burgers en meer natuurinclusieve bedrijven dragen bij
aan de versterking en benutting van de natuur.

Deelhypothese 2

De eigenstandige verantwoordelijkheid van provincies zorgt voor een versterking en
duurzame benutting van de landnatuur, een betere aansluiting op andere beleidsvelden
en vergroot de betrokkenheid van burgers en bedrijven.

Deelhypothese 3

Vanuit de regisserende taak draagt de rijksoverheid bij aan het versterken van de
natuur in de grote wateren.

Deelhypothese 4

De Nederlandse biodiversiteit staat niet op zichzelf. Participatie in internationaal
overleg draagt eraan bij om sectoren aan te sturen om verantwoordelijkheid te nemen
in het behoud en versterken van biodiversiteit.

Afbakening

Er is gekozen voor afbakening wat betreft het provinciale, kennis- en regiobeleid
en de fiscale regelingen.

Provinciaal natuurbeleid

De doorlichting betreft de systeemverantwoordelijkheid van het Rijk en beziet dan
ook de verhouding tussen Rijk en provincies. De afspraken tussen Rijk en provincies
in het Natuurpact worden driejaarlijks geëvalueerd door het Planbureau voor de Leefomgeving5. Deze evaluaties worden betrokken bij de beleidsdoorlichting.

De eigenstandige beleids- en uitvoerende taken van de provincies worden niet meegenomen.
Voor de middelen die het Rijk bijdraagt aan de provincies voor haar natuurtaken legt
iedere provincie verantwoording af aan provinciale staten.

Kennis- en innovatiebeleid

De inzet van kennis- en innovatiegelden is doorgelicht bij het agro begrotingsartikel
11 (Kamerstuk 31 104, nr. 4). Onderzoek is echter een belangrijk instrument voor het natuurbeleid, waardoor het
wel kan worden betrokken als daar vanuit de bevindingen van het onderzoek noodzaak
toe is.

Regiobeleid

Het regiobeleid was in de begroting van 2015 onderdeel van dit beleidsartikel. In
de begroting van 2017 is het regiobeleid overgegaan naar een ander artikel. Omdat
het geen constant onderdeel is gebleven van het beleidsartikel en het met de begroting
van 2019 is overgegaan naar het Ministerie van EZK wordt dit niet meegenomen in deze
beleidsdoorlichting.

Fiscale regelingen

Het begrotingsartikel omvat ook zeven fiscale maatregelen. Er is geen sprake van uitgaven
en vanuit de begroting van het Ministerie van LNV bezien, zijn deze uitgaven extracomptabel.
De al uitgevoerde evaluaties van deze fiscale regelingen worden betrokken in deze
beleidsdoorlichting.

Onderzoeksvragen

Voor deze beleidsdoorlichting moet er volgens de in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
(RPE)6 vastgestelde kaders de volgende onderzoeksvragen beantwoord worden:

De centrale vraagstelling is:

• Is het beleid van de rijksoverheid gericht op een sterke veerkrachtige natuur doeltreffend
en doelmatig geweest in de periode 2015–2019, rekening houdend met de verantwoordelijkheidsverdeling
tussen Rijk en provincies sinds het Onderhandelingsakkoord en het Natuurpact?

• Welke lessen kunnen worden getrokken uit deze synthese als aandachtspunten voor beleid
en rolinvulling van de rijksoverheid?

De beleidshypothese is geoperationaliseerd in de onderzoeksvragen, waarbij rekening
is gehouden met de onderstaande set van onderzoeksvragen en aandachtspunten uit de
RPE7:

1. Aanleiding van het gevoerde beleid en de actualiteit hiervan;

2. De legitimatie van de overheidsrol hierbij (ook in de verschillende rollen);

3. De aard en samenhang van de ingezette instrumenten;

4. De uitgaven van het beleid en de onderbouwing hiervan;

5. De uitkomsten van uitgevoerd effectevaluatieonderzoek vanuit een synthese;

6. De beperkingen om te komen tot een gevalideerde uitspraak over doelmatigheid en doeltreffendheid
van het gevoerd beleid. Hierbij worden ook de kwaliteit en bruikbaarheid van het beschikbare
effectevaluatieonderzoek meegewogen;

7. De mate waarin het gevoerd beleid doelmatig en doeltreffend is geweest;

8. In welke mate zijn de doelen van het beleid gerealiseerd (inclusief positieve en negatieve
neveneffecten) en de doelmatigheid hierbij;

9. De lessen die kunnen worden getrokken om de doelmatigheid en doeltreffendheid van
het natuurbeleid te verhogen. Hierbij wordt in ieder geval de gebruikswaarde van de
gebruikte beleidsindicatoren uit de LNV-begrotingen beoordeeld en hoe in de nabije
toekomst het natuurbeleid beter kan worden geëvalueerd op doelmatigheid en doeltreffendheid.

10. Beleidsopties bij een budgetkorting van -20% en beleidsopties voor extra budget van
+20%.

Verder wordt het onderzoeksbureau verzocht om te kijken naar:

• de verwevenheid met ruimtelijke belangen. Hierbij is het niet nodig om de doorlichting
zo breed te maken dat het beleid van een ander artikel moet worden geëvalueerd, maar
zou wel uit evaluaties van externe factoren kunnen onderzoeken wat het effect daarvan
is op het hoofddoel.

• Daarbij is afstemming nodig met het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Ruimtelijke
Ordening dat in het najaar start.

• de EU- en internationale afspraken, en hoe deze mee hebben gespeeld in de beleidsvorming
in deze jaren.

Bronnen en onderzoeksmateriaal

Voor deze beleidsdoorlichting is er een inventarisatie gedaan van de relevante evaluaties,
brieven aan het parlement en rapporten (zie bijlage 2). Ter aanvulling wordt aan het
onderzoeksbureau gevraagd om een analyse van de witte vlekken uit te voeren.

Aanpak

Een beleidsdoorlichting is een eind- en een startpunt binnen de beleidscyclus. Het
is een eindpunt omdat er gereflecteerd wordt op het voorbijgegane beleid. Het is een
startpunt omdat vanuit de opgedane reflectie lessen kunnen worden opgedaan voor de
toekomst en de bijsturing van het beleid.

Terugblik

De terugblikkende functie van de beleidsdoorlichting heeft twee aspecten volgens de
RPE: «Allereerst geeft de beleidsdoorlichting een overzicht van de mate waarin het beleidsterrein
op doeltreffendheid en doelmatigheid is geëvalueerd. Daarnaast bevat de beleidsdoorlichting
een oordeel over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het totale onderzochte beleidsterrein,
dat wil zeggen alle instrumenten in hun onderlinge samenhang.»
8

Vanuit deze insteek wordt er verwacht dat de uitvoerder een grondige literatuurstudie
doet. De terugblikkende onderdelen van de beleidsdoorlichting moeten uitgevoerd worden
op basis van de al eerder uitgevoerde evaluaties en reeds beschikbare databronnen
(inclusief Kamerstukken). Daarbij dient gebruik te worden gemaakt van een zogenaamde
effectladder om de hardheid van gemeten effectiviteit van de onderzochte beleidsinstrumenten
te duiden.9 Als het beleid doeltreffend is geweest dan moet de vervolgvraag of het ook doelmatig
is geweest beantwoord worden. Voor de beantwoording van deze vraag is het nodig om
terug te kijken naar de reeds uitgevoerde evaluaties en aan de hand van deze bronnen
een conclusie te trekken of de door het Ministerie van LNV ingezette middelen efficiënt
zijn benut.

Vooruitkijkend

Het is belangrijk dat de bevindingen die uit de beleidsdoorlichting komen, ook leiden
tot concrete lessen voor de versterking van het natuurbeleid in de toekomst. Het gaat
daarbij om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid alsook de monitoring
en evaluatie.

Kwaliteitsborging en onafhankelijkheid

De beleidsdoorlichting wordt aangestuurd door een vooraf benoemde opdrachtgever. De
opdrachtgever zal het gezicht naar het onderzoeksbureau zijn en tevens de voorzitter
van de interdepartementale begeleidingscommissie. De voorzitter van de begeleidingscommissie
ziet erop toe dat de uitvoering door het onderzoeksbureau kwalitatief hoogstaand en
volgens planning verloopt. Tevens is de kwaliteit intern geborgd door middel van advies
over de opzet van de beleidsdoorlichting van de Beleidskwaliteit en – evaluatiecommissie
van de ministeries van EZK en LNV.

De begeleidingscommissie zal in ieder geval een onafhankelijke deskundige hebben conform
de RPE. Voor deze rol wordt een inhoudelijk en methodologisch expert gevraagd die
geen deel heeft genomen in het natuurbeleid. De onafhankelijke deskundige wordt gevraagd
om de opgeleverde stukken te beoordelen en van terugkoppeling te voorzien. Daarnaast
wordt er van de deskundige verwacht dat hij/zij een oordeel opstelt van zijn/haar
rol in de beleidsdoorlichting en een kwalitatief oordeel velt over het eindrapport
van deze beleidsdoorlichting. Deze zal als bijlage bij het rapport aan de Kamer worden
verzonden. De RPE vormt de leidraad voor de kwaliteitsborging van alle te nemen stappen
in het doorlichtingsproces.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten

Bijlage 1: Programma-uitgaven begroting Ministerie van LNV

Begrotingsonderdeel

20151

20162

20173

20184

20195

Subsidies

74.892

39.787

8.225

2.952

36.211

Leningen

28.747

28.001

26.731

26.259

25.297

Opdrachten

28.803

34.170

17.483

25.091

32.457

Bijdragen aan medeoverheden

12.069

32.553

1.459

381

983

Bijdragen aan agentschappen

80.044

57.000

34.140

28.018

25.597

Bijdragen aan ZBO’s /RWT’s

30.476

29.508

26.688

26.967

27.814

Bijdragen aan (inter)nationale organisaties

551

1.040

1.103

1.175

1.357

Storting begrotingsreserve

0

0

0

0

500.0006

Totale uitgaven

255.582

222.059

115.829

110.843

649.716

X Noot

1

Departementaal jaarverslag Economische Zaken 2015.

X Noot

2

Departementaal jaarverslag Economische Zaken 2016.

X Noot

3

Departementaal jaarverslag Economische Zaken 2017.

X Noot

4

Departementaal jaarverslag Economische zaken en Klimaat en Ministerie van Landbouw,
natuur en voedselkwaliteit 2018.

X Noot

5

Departementaal jaarverslag Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 2019.

X Noot

6

In 2019 is een tijdelijke begrotingsreserve ingesteld van € 500 mln voor mogelijke
bron- en natuurherstelmaatregelen om reductie van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden
te realiseren. Departementaal jaarverslag LNV (Kamerstuk 35 470 XIV, nr. 1, p. 39).

Bijlage 2: Beschikbare evaluaties en overige bronnen

Er lijken voldoende evaluaties en overige bronnen beschikbaar te zijn om over alle
beleidsonderdelen een uitspraak te doen.

a. Overzicht instrumentevaluaties:

Naam

Evaluaties

Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)

• Tussenevaluatie PAS 20181

• Najaar 2020: eindevaluatie PAS en wetstraject PAS

Natura 2000

Actualisatie doelensystematiek Natura 20002

Natuurpact

Lerende evaluatie Natuurpact uitgevoerd door het Planbureau van de Leefomgeving (2017
en 20203).

Staatsbosbeheer

Kamerbrief en beleidsevaluatie4:

Agrarisch Natuurbeheer

Najaar 2020: Evaluatie collectief stelsel Agrarisch natuur en landschapsbeheer

Ex durante (mid term)5

Natuurschoonwet

Kamerbrief en evaluatie 6

Fiscale vrijstellingen

Kamerbrief en evaluatie van de fiscale vrijstellingen bos en natuur7

Programma Rijke Waddenzee

Kamerbrief en rapport beleidsevaluatie8

Caribisch Nederland

Kamerbrief en beleidsevaluatie9

Beheer Kroondomein

Rapport en beleidsevaluatie10

Natuurlijk Ondernemen en Natuurlijk kapitaal

Kamerbrief over programma Natuurlijk ondernemen met bijlage over vooruitkijkende evaluatie11

Ex-ante evaluatie Natuurlijk kapitaal12

Afbetaling Natuurnetwerk Nederland

Kamerbrief en beleidsevaluatie13

Educatie

Educatie in de Nationale Parken aan IVN14

X Noot

1

(Kamerstuk 32 670, nr. 140).

X Noot

2

(Kamerstuk 33 576, nr. 189).

X Noot

3

2017: (Kamerstuk 33 576, nr. 118).

2020:https://www.pbl.nl/publicaties/lerende-evaluatie-van-het-natuurpact-2020.

X Noot

4

Kamerbrief: Kamerstuk 29 659, nr. 151.

Rapport beleidsevaluatie: Bijlage bij Kamerstuk 29 659, nr. 151.

X Noot

5

Per 1 september wordt de evaluatie afgerond https://www.bij12.nl/nieuws/evaluatie-agrarisch-natuur-en-landschapsbeh….

X Noot

6

(Kamerstuk 33 576, nr. 90).

Rapport beleidsevaluatie: Bijlage bij Kamerstuk 33 576, nr. 90.

X Noot

7

(Kamerstuk 33 576, nr. 106).

Overzicht van alle vrijstellingen: https://www.rijksbegroting.nl/2020/kamerstukken,2019/1/1/kst264817_17.h….

X Noot

8

(Kamerstuk 29 684, nr. 163).

X Noot

9

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/02/25/kamerbr….

Rapport beleidsevaluatie: https://www.Rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/01/02/bijlage-ra….

X Noot

10

https://www.Rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/01/22/evaluatie-….

X Noot

11

Kamerbrief: (Kamerstuk 33 576, nr. 166).

Bijlage: Kamerstuk
26 407, nr. 131.

X Noot

12

https://themasites.pbl.nl/natuurlijk-kapitaal-nederland/wp-content/uplo….

X Noot

13

Kamerstuk 30 825, nr. 216.

Rapport beleidsevaluatie: bijlage bij Kamerstuk 30 825, nr. 216.

X Noot

14

Kamerstuk 33 576, nr. 143.

Rapport: Evaluatie subsidie voor Communicatie en bijlage bij Kamerstuk 33 576, nr. 143.

b. Overige bronnen:

• Rapportage over de Vogel- en Habitatrichtlijn aan Brussel10

• Rapportage voor het VN-Biodiversiteitsverdrag11

• Samenvatting VN-Biodiversiteitspanel (IPBES-rapport)12

• Voortgangsrapportages Natuur samen met provincies13

• Verzamelbrieven natuur14

• Voortgang van het programma DuurzaamDoor 2017–202015

• Maatschappelijke betrokkenheid bij natuur in beleid en praktijk16

• Beleidsreconstructie uit «Niet alles kan overal» – Eindrapport Remkes17