Brief regering : Evaluatie vrijstelling voor nettopensioen en nettolijfrente

Nr. 547 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 september 2020

Hierbij bied ik u, mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het
evaluatierapport van de vrijstelling voor nettopensioen en nettolijfrente aan1. Deze evaluatie heeft plaatsgevonden conform de evaluatieprogrammering van de fiscale
regelingen.2 De evaluatie is in opdracht van het Ministerie van Financiën uitgevoerd door het
bureau Willis Towers Watson (WTW).

Vrijstelling voor nettopensioen en nettolijfrente

In 2015 is het pensioengevende salaris beperkt tot een inkomensgrens van, destijds,
€ 100.000. Dit betekent dat over het salaris boven deze inkomensgrens geen pensioen
meer kan worden opgebouwd met toepassing van de omkeerregel (premie onbelast, uitkering
belast). Voor de opbouw van een oudedagsvoorziening boven de grens zijn het nettopensioen
in de tweede pijler en de nettolijfrente in de derde pijler geïntroduceerd.3 De bijdragen hiervoor worden betaald uit het netto-inkomen en de uitkeringen zijn
onbelast. De waarde van de opgebouwde aanspraken zou in principe in box 3 vallen,
maar door de invoering van een vrijstelling voor de waarde van de opgebouwde aanspraken
is er geen rendementsheffing over verschuldigd.4 Deze vrijstelling in box 3 vormt in feite de fiscale facilitering van nettopensioen
en nettolijfrente. De opbouw van een nettopensioen of nettolijfrente is gemaximeerd.5 Bij een niet-toegestane handeling, bijvoorbeeld afkoop, wordt de gegeven vrijstelling
in box 3 via een forfaitaire benadering teruggenomen.6

Resultaten onderzoek

In het onderzoek van WTW is door middel van interviews met deskundigen en betrokkenen,
een enquête onder deelnemers en analyse van gegevens van de Belastingdienst een uitgebreid
en veelzijdig overzicht gegeven van nettopensioen en nettolijfrente in de praktijk.
Het blijkt dat van de potentiële doelgroep van 200.000 mensen circa 35.000 mensen
(circa 17%) deelnemen aan een nettoregeling. Dit betreft vooral nettopensioen. Van
nettolijfrente wordt in de praktijk nauwelijks gebruik gemaakt.

Het relatief geringe gebruik van de nettoregelingen wordt volgens de respondenten
in het deelnemersonderzoek veroorzaakt doordat het kapitaal niet vrij opneembaar is
en doordat de regeling niet voorziet in de (verder niet gespecificeerde) behoeften
van de deelnemers. Bij degenen die wel deelnemen komt dit door vertrouwen in de pensioenuitvoerder,
door het fiscale voordeel van de vrijstelling en door de uitkering en risicodekking
voor nabestaanden bij overlijden voor de pensioendatum. Voor de deelname blijkt met
name van belang te zijn of het nettopensioen als opt-in (actieve keuze nodig om deel
te nemen) of als opt-out (deelname is automatisch geregeld en actieve keuze is nodig
om niet deel te nemen) wordt aangeboden. In het laatste geval (bij opt-out) blijkt
de deelnamegraad veel hoger te liggen. De meerderheid van de regelingen via pensioenfondsen
is vormgegeven als opt-out.

Op basis van gegevens van de AFM blijkt dat het belegde vermogen in 2018 nabij € 550 miljoen
lag. Het budgettaire belang van de vrijstelling van vermogensrendementsheffing ligt
daarmee momenteel op circa € 5 miljoen. Dit heeft WTW bepaald op basis van een verdeling
naar vermogenscategorieën met behulp van gegevens van de Belastingdienst. Door de
verdere aangroei van pensioenopbouw zal het budgettaire belang groeien tot circa € 25 miljoen
structureel.

Doeltreffendheid en doelmatigheid

Belangrijke vragen bij een evaluatie van een fiscale regeling zijn de mate van doeltreffendheid
en doelmatigheid van het budgettaire beslag bij het bereiken van het doel van de regeling.
Het doel van de vrijstelling voor nettopensioen en nettolijfrente is het bieden van
een faciliteit voor het opbouwen van een oudedagsvoorziening voor het inkomen boven
de inkomensgrens. De doeltreffendheid kan beoordeeld worden op de vraag of de vrijstelling
van belang is voor de gebruikers en op de vraag of er belemmeringen zijn om gebruik
te maken van de vrijstelling.

Uit het onderzoek van WTW blijkt dat de vrijstelling een belangrijke rol speelt bij
het aanbieden en gebruik maken van nettoregelingen en op die manier bijdraagt aan
het toegankelijk maken van deze regelingen. Ook de mogelijkheid van het verzekeren
van het nabestaandenpensioen wordt hiermee vergroot. Voorts blijkt uit het onderzoek
dat de vrijstelling voor de deelnemers van significant belang is omdat deze meer dan
20% kan uitmaken in het netto pensioenresultaat ten opzichte van zelf beleggen, in
combinatie met de door de collectiviteit lagere vermogensbeheerkosten. Voor slechts
een klein deel van de doelgroep wordt de toegang belemmerd vanwege schaalbeperkingen.

Dat de participatie desondanks toch relatief laag ligt komt met name doordat sociale
partners om intrinsieke redenen (anders dan uitvoeringskosten door schaalbeperking)
ervoor gekozen hebben geen regelingen aan te bieden. Daarnaast weegt voor veel potentiële
deelnemers toch zwaar dat het kapitaal niet vrij opneembaar is en dat de regeling
niet voorziet in hun behoeften. Dit laatste wordt onderstreept doordat in die gevallen
dat er door sociale partners geen nettopensioen aangeboden wordt, er toch nauwelijks
gebruik wordt gemaakt van de individuele mogelijkheid om een nettolijfrente af te
sluiten. Hierbij past wel de kanttekening dat de default (opt-in of opt-out) zeer
bepalend is in het daadwerkelijk gebruik. Omdat veel potentiële deelnemers geen actieve
keuze maken is de standaardkeuze die sociale partners voor hen maken bepalend voor
deelname. Concluderend geeft WTW aan dat gesteld kan worden dat de vrijstelling voor
een ruime meerderheid van de doelgroep doeltreffend is geweest.

Voor het beoordelen van de doelmatigheid van de vrijstelling dienen de uitvoeringskosten
afgewogen te worden tegen het budgettaire beslag van de regeling. WTW geeft aan dat
als de realisatie van de vrijstelling het enige oogmerk zou zijn voor het bestaan
van de nettoregelingen, dit nauwelijks in verhouding zou staan tot de aanzienlijke
uitvoeringskosten. Hierbij geeft WTW aan dat die worden veroorzaakt door de kleine
schaal en de complexiteit van de regelingen en het ontbreken van de mogelijkheid van
automatische waardeoverdracht van kleine nettopensioenen en het vaak ontbreken van
de mogelijkheid van individuele waardeoverdracht omdat de ontvangende werkgever geen
nettopensioenregeling aanbiedt. Vrij vertaald betekent dit dat er goedkopere manieren
van lastenverlichting zijn, zoals bijvoorbeeld een verhoging van de inkomensgrens
voor pensioenopbouw of een generieke verlaging van het tarief in box 3. Maar WTW geeft
ook aan dat het belang van de nettoregelingen breder is dan alleen de realisatie van
het fiscale voordeel van de vrijstelling, waarbij gedoeld wordt op het belang van
het toegankelijk maken van deze regelingen. Vanuit dat perspectief beschouwt WTW de
vrijstelling als voldoende doelmatig.

Aanbevelingen onderzoek

WTW geeft aan dat uit het onderzoek blijkt dat de beperking van de pensioenopbouw
tot een inkomensgrens en de invoering van nettoregelingen daarboven tot verdere complexiteit
in het pensioendomein heeft geleid. De aanbevelingen die gedaan worden slaan dan ook
vooral op het verminderen van wat volgens het rapport onnodige complexiteit is.

Zo wordt gewezen op het feit dat voor de nettopensioenregelingen de fiscaal ruimste
premiestaffel die gebruikt mag worden de 3%-staffel is, terwijl bij brutoregelingen
ruimere kostprijsstaffels gebruikt mogen worden. Tevens wordt voorgesteld de toets
op een fiscaal bovenmatig resultaat, de zogenaamde eventtoets, bij de 3%-staffel af
te schaffen.

WTW geeft aan dat juist door de hoge uitvoeringskosten en het ontbreken van automatische
waardeoverdracht van kleine nettopensioenen het zwaar weegt dat de afkoopmogelijkheden
van kleine nettopensioenen beperkt zijn. WTW stelt voor te onderzoeken of dan wel
onder welke voorwaarden de wetgever mogelijkheden tot waardeoverdracht of afkoop van
kleine nettopensioenen kan verruimen, in een vergaand alternatief tot zelfs het gehele
kapitaal, onder aftrek van het genoten box-3-voordeel.

Een kostenbeperking voor de pensioenfondsen zou gerealiseerd kunnen worden door de
vereisten van fiscale hygiëne te beperken tot het inkoopmoment.

Een grotere aanpassing die wordt voorgesteld is het niet meer tot de inkomensgrens
beperken van de risicodekking voor partnerpensioen. WTW geeft aan dat vooral kleinere
ondernemingen zo in staat zouden worden gesteld toch in de reguliere pensioenvoorziening
al te kunnen voorzien in een risicodekking bij overlijden voor het salarisdeel boven
de inkomensgrens.

Voor wat betreft het shoprecht wordt aanbevolen fondsen daarvoor meer ruimte te geven
waarbij WTW verwijst naar het ingetrokken wetsvoorstel fuserende bedrijfstakpensioenfondsen.
Over een generiek shoprecht zijn de meningen van de geïnterviewden in het onderzoek
verdeeld.

Vervolg

Het kabinet onderschrijft het belang van de mogelijkheid een adequate oudedagsvoorziening
op te bouwen, hoewel het de vraag is of de huidige nettoregelingen hierin voorzien,
gegeven het relatief beperkte gebruik en de gesignaleerde knelpunten, met name in
uitvoeringskosten en complexiteit. Een eventuele aanpassing van de fiscale behandeling
van pensioenen kan echter het beste in samenhang met de rest van het fiscale stelsel
ondernomen worden. Het rapport Bouwstenen voor een beter belastingstelsel dat onlangs
aan uw Kamer is gezonden biedt hiervoor mogelijkheden.

Wat betreft de aanbevelingen die gedaan worden in het rapport van WTW merk ik op dat
voor zover die raken aan of al verwezenlijkt worden in de aanstaande pensioenhervorming
het niet zinvol is om op dit moment nog met concrete voorstellen te komen. Dit betreft
onder andere de beperking tot de 3%-staffel en de eventtoets, die niet meer relevant
zijn in het nieuwe fiscale kader. Ook het punt van de fiscale hygiëne zal nader bezien
moeten worden in samenhang met het nieuwe contract.

Het voorstel om de risicodekking voor partnerpensioen buiten de beperking tot de inkomensgrens
te houden, moet het beste bezien worden in samenhang met de uitkomsten van de herziening
van het nabestaandenpensioen in het algemeen.

Voor wat betreft de aanbeveling voor het shoprecht heb ik geen aanleiding om te veronderstellen
dat er meer draagvlak is dan ten tijde van het intrekken van het wetsvoorstel fuserende
bedrijfstakpensioenfondsen.7 De andere mogelijke beleidsimplicatie uit dit onderzoek ziet op het verruimen van
de afkoopmogelijkheden van kleine nettopensioenen. Dit zal de komende tijd verder
onderzocht worden.

De Staatssecretaris van Financiën, J.A. Vijlbrief