Brief regering : Reactie op het verzoek van het lid Wassenberg, gedaan tijdens de Regeling van Werkzaamheden van 18 februari 2020, over garnalenvissers die jarenlang meer hebben gevist in beschermde natuurgebieden dan volgens hun vergunning was toegestaan

Nr. 197
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 juli 2020

Bij de brief van 18 februari 2020 heeft uw Kamer het verzoek overgebracht van het
lid Wassenberg (Handelingen II 2019/20, nr. 55, item 30). Dit verzoek heeft betrekking op een brief over het bericht (nos.nl, 15 februari
2020) dat garnalenvissers ongehinderd konden vissen in beschermde natuurgebieden en
dat de overheid niets deed. Het verzoek was expliciet in te gaan op de vraag waarom
de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) akkoord is gegaan met zelfcontroles
en op de gevolgen van die illegale visserij voor de natuur.

In de bijlagen treft uw Kamer tevens de antwoorden aan op de schriftelijke vragen
van het lid Wassenberg (PvdD) van 20 februari 2020 en 18 mei 2020 (Aanhangsel Handelingen
II 2019/20, nrs. 3639 en 3642), van de leden Weverling en Lodders (beiden VVD) van 25 februari 2020 (Aanhangsel
Handelingen II 2019/20, nr. 3640), van het lid De Groot (D66) van 15 mei 2020 (Aanhangsel Handelingen II 2019/20,
nr. 3641) en van het lid Von Martels (CDA) van 19 mei 2020 (Aanhangsel Handelingen II 2019/20,
nr. 3643)

Algemeen

Laat ik voorop stellen dat ik te allen tijde, nu, in het verleden en in de toekomst,
publiekrechtelijk toezicht op de garnalenvisserij houd. Deze sector heeft zich, net
als andere vergunninghouders, te houden aan de voorschriften in haar vergunning. De
afspraken vanuit mijn ministerie met deze sector rondom privaat toezicht zijn nadrukkelijk
ondersteunend en aanvullend daarop en geenszins vervangend.

Ik wil u eerst in meer algemene zin meenemen in het garnalenvisserij-dossier. Deze
visserij wordt gereguleerd vanuit de Visserijwet (middels garnalenvergunningen) en,
voor zover deze visserij plaatsvindt binnen de beschermde Natura 2000-gebieden, vanuit
de Wet natuurbescherming (middels Wnb-vergunningen).

De door u gestelde vragen hebben uitsluitend betrekking op de garnalenvisserij in
beschermde gebieden en naleving van de vergunningvoorschriften die aan de Wnb-vergunningen
zijn verbonden. In alle gevallen waar ik hieronder verwijs naar «de vergunning», alsmede
«de vergunningvoorschriften» bedoel ik daarmee de Wnb-vergunning, tenzij expliciet
anders benoemd.

Naast dit juridische kader heeft mijn ministerie in de afgelopen jaren via diverse
bestuurlijke afspraken samen met deze sector ingezet op de verduurzaming van de garnalenvisserij.
Het convenant transitie garnalenvisserij en natuurambitie Rijke Waddenzee (VISWAD)
is in 2014 afgesloten. Het Convenant Visserij in Beschermde gebieden (VIBEG2) is in
2017 afgesloten.

Vanuit het juridisch kader heb ik een toetsende rol. De vergunningaanvragen die op
grond van de Wet natuurbescherming worden ingediend, worden op basis van wettelijke
eisen getoetst en vervolgens wordt juridisch vastgelegd wat qua omvang van de beoogde
garnalenvisserij ecologisch verantwoord is. Daarop wil mijn ministerie, logischerwijs,
ook de vergunninghouders kunnen aanspreken. En op de gestelde voorschriften kunnen
handhaven waar dat nodig is.

Vanuit het bestuurlijk kader heb ik een meer aanjagende en sturende rol. Geprobeerd
wordt met de sector te komen tot een garnalenvisserij die ook voor de verdere toekomst
voldoende robuust is, zowel in economische als ecologische zin. Daarbij kan het zo
zijn dat de bestuurlijke afspraken die met de sector en de betrokken natuurorganisaties
worden gemaakt, verder gaan dan noodzakelijk vanuit de Wet natuurbescherming. Met
andere woorden: het is dan aan de garnalensector zelf om die extra ecologische bescherming
ofwel zelf voldoende te borgen ofwel via haar vergunningaanvragen aan de voorkant
te regelen door een nog beperktere visserij aan te vragen.

Het is voor de onderhavige brief goed om dit onderscheid tussen beide rollen (bestuurlijk
aanjager en juridisch toetser) scherp te blijven vasthouden. De bestuurlijke afspraken
met de garnalensector om haar activiteiten op een andere wijze en ook beperkter in
te richten staan in juridische zin dus los van mijn rol als toetser van de vergunningaanvragen
vanuit deze sector. Bij dat laatste is mijn ministerie «reactief» en bij het eerste
«proactief».

Juridische inkadering

In 2016 heeft de sector een vergunningaanvraag op grond van de Wet natuurbescherming
ingediend. In de daarbij aangeleverde passende beoordeling heeft de sector gesteld
dat haar visserij-praktijk totaal 5,9 miljoen PK-dagen bedraagt in de betrokken Natura
2000-gebieden tezamen. Het aantal PK-dagen is een maatvoering waarmee de intensiteit
van vissen wordt uitgedrukt; zij wordt berekend door het motorvermogen van een vaartuig
te combineren met het aantal zeedagen. Als een kotter met een 300 PK motor één dag
gaat vissen, is zijn visserij-inspanning 300 PK-dagen. Wageningen Marine Research
heeft aangegeven dat, rekening houdend met het gemiddeld motorvermogen in de garnalenvisserij,
5,9 miljoen PK-dagen neerkomt op circa 472.000 visuren.

Mijn ambtsvoorganger heeft in zijn besluitvorming op die vergunningaanvraag aangegeven
dat hij de door de sector (in de passende beoordeling) aangevoerde visserij-omvang
van 5,9 miljoen PK-dagen niet representatief vond voor de visserij die ten tijde van
het opstellen van de ecologische onderbouwing van de aanvraag plaatsvond. Nadere analyse
en navraag bij het LEI (als bronhouder van deze door de sector aangevoerde cijfers;
het LEI is inmiddels overgaan in Wageningen Economic Research) wees namelijk uit dat
de door de NVWA in opdracht van mijn ministerie uitgevoerde analyses een meer specifiek
en accuraat beeld gaven. Nadien heeft Wageningen Marine Research (WMR) die analyses
(berekeningen) nogmaals uitgevoerd. Daarover verder meer.

Mijn ambtsvoorganger heeft het jaar 2015 benoemd als een voldoende actueel en reëel
ijkpunt voor de in de afgegeven vergunningen getoetste omvang van garnalenvisserij.
Ik licht dat verder toe. De diverse wetenschappelijke onderzoeken die ten grondslag
zijn gelegd aan de ecologische onderbouwing van de vergunningen werden rond 2014/2015
afgerond en vormen daarmee de vereiste best beschikbare en actuele informatie op basis
waarvan mijn ministerie een aanvraag moet beoordelen. Bovendien golden in dat gekozen
ijkjaar de diverse ingestelde gebiedsbeperkingen en het daarmee beperktere beschikbare
visgebied. Ook daarmee vormt het jaar 2015 dus een goede representatie van hetgeen
getoetst en vergund is. Bovendien is de visserij-intensiteit van 2015 goed in lijn
met het meerjarig totaalgemiddelde vanaf 2013.

De vergunde visuren zijn per Natura 2000-gebied vastgesteld zodat de getoetste vispraktijk
uit het jaar 2015 ook per individueel Natura 2000-gebied werd vastgelegd: bij het
vergunnen met een «totaalbulk» aan visuren over de aangevraagde zes Natura 2000-gebieden
zou een te grote verschuiving aan visserij-intensiteit van het ene naar het andere
gebied kunnen ontstaan die niet afgedekt wordt door de ecologische onderbouwing.

De visuren over het ijkjaar 2015 heeft mijn ministerie in eerste instantie door de
NVWA en verderop in tijd door Wageningen Marine Research, laten vaststellen. Daarover
verderop in deze brief meer.

Bestuurlijke afspraken

In eerder gemaakte bestuurlijke afspraken (VIBEG2 en VISWAD) heeft de sector zich
eraan verbonden haar tijd op zee van 5.616 uur per jaar naar 4.800 uur per jaar terug
te brengen. Deze uren gelden per individuele visser. Enkel over de «tijd op zee» van
de garnalenvissers zijn dus al eerder, in kwantitatieve zin, bestuurlijke afspraken
gemaakt. «Tijd op zee» is vanuit de toetsing van de Wet natuurbescherming nadrukkelijk
een andere parameter dan de visuren waarmee in de vergunning wordt gewerkt. De tijd
op zee ziet ook op alle vaar- en visbewegingen van een garnalenvisser tussen zijn
vertrek vanuit de haven en terugkomst in de haven.

In de bestuurlijke afspraken zijn géén specifieke afspraken gemaakt over de maximale
aantallen visuren. Dat laatste is dus enkel en alleen een item in de Wnb-vergunningverlening
als vastlegging van de getoetste feitelijke omvang van visserij in de Natura 2000-gebieden
ten tijde van de vergunningverlening. Deze vastlegging van hetgeen getoetst is, is
een vast gegeven in elke willekeurige Wnb-vergunning: een afwijking ervan geeft aanleiding
tot een nieuwe beoordeling. Vastlegging ervan geeft mijn ministerie een instrument
om, waar noodzakelijk, handhavend te kunnen optreden: handelen in strijd met de vergunningvoorschriften
is immers niet toegestaan vanuit de Wet natuurbescherming. Het is dus van groot belang
dat de monitoring van en eventuele handhaving van de in de vergunning vastgelegde
visuren op orde is: alleen op die manier is geborgd dat de ecologische afwegingen,
op basis waarvan de garnalenvisserij in die omvang toelaatbaar is geacht, ook in de
visserij-praktijk wordt gevolgd.

Dat brengt mij op het toezicht en handhaving; daarop ga ik in het volgende deel van
deze brief in.

Privaat toezicht gesloten gebieden in de garnalenvisserij

Op 31 mei 2017 is in het Noordzeekustvisserijakkoord (VIBEG 2) afgesproken dat de
garnalensector via zelfcontrole en zelfsanctionering zorgt voor (o.a.) het niet bevissen
van de voor de garnalenvisserij gesloten gebieden. Dit private toezicht is aanvullend
op en ondersteunend aan het publieke toezicht door de NVWA en Waddenunit. Aandachtspunt
in de garnalenvisserij is dat de sector, via het private toezicht, ook zelf zorgt
voor verhoging van de naleving van de regels door aanvullende controles uit te voeren.

Het private controlemodel bleek onvoldoende van de grond te komen door vermeende dubbele
beboeting (én door de sector én door de overheid) en gebrek aan onderling vertrouwen
binnen de sector in de correcte toepassing van het controle- en sanctiemodel. Dit
bleek uit een nadere analyse naar het private toezicht in de sector. De betreffende
rapportage van augustus 2019 is als bijlage aan deze brief gevoegd1.

Daarom is met de sector afgesproken dat zij werken aan een nieuw privaat toezichtmodel
dat eind 2020 gerealiseerd moet zijn. Het private toezicht is altijd een aanvulling
op het publieke toezicht. De NVWA blijft dus op reguliere basis toezicht houden op
het vissen in gesloten gebieden.

Black Box systeem

Ondersteunend aan het publieke en private toezicht bevatten de garnalenkotters sinds
2017 een black box systeem. Een goed functionerend black box systeem is een belangrijk
hulpmiddel om de publieke en verderop in tijd ook ondersteunende private controles
efficiënt te kunnen invullen. Uit de black box-systemen komen gegevens die zowel de
NVWA als de sector zelf, vanuit haar rol als private toezichthouder, in staat stellen
om te controleren en waar nodig te handhaven c.q. intern te beboeten.

In een door de NVWA in 2019 uitgevoerde audit is gebleken dat de huidige black box
systemen onvoldoende betrouwbare gegevens afgeven voor het vaststellen van plaatsbepaling
en visserij-activiteit. Het betreffende audit-rapport is als bijlage bij deze brief
gevoegd2.

De audit was voor mijn ministerie aanleiding om een technisch verbetertraject te starten
dat moet uitmonden in een «NEN-norm» van de in gebruik zijnde black boxen. In dit
normalisatieproces worden tussen partijen technische afspraken gemaakt over een product.
Deze norm biedt partijen duidelijkheid over het vertrouwen in het product.

Dit traject loopt sinds medio 2019. Parallel hieraan wordt ook gewerkt aan een NEN-normalisatie
van de black box op het punt van het meten van het motorvermogen. Dit alles tezamen
betekent dat na afloop van het verbetertraject alle garnalenvissersschepen uitgerust
zijn met een goed functionerend black box systeem waarmee plaatsbepaling, visserij-activiteit,
visuren en motorvermogen efficiënt en betrouwbaar gemonitord kunnen worden. Het verbetertraject
zal medio 2021 afgerond zijn.

Tijdens het verbetertraject blijft de reguliere controle door de NVWA en Waddenunit
plaatsvinden met behulp van de bestaande controlemiddelen. De huidige black box-data
fungeren daarin als ondersteunend instrument.

Monitoring visuren

De NVWA heeft ten tijde van de vergunningverlening de in het ijkjaar 2015 gerealiseerde
visuren in opdracht van mijn ministerie berekend. Opvolgend heeft zij, na vergunningverlening,
ook de monitoring hierop voor haar rekening genomen.

Tijdens deze monitoring werden haar berekeningen door de vissector betwist op basis
van een rapportage van Wageningen Economic Research. De daaropvolgende analyse vanuit
de NVWA leidde tot de constatering dat de berekeningen inderdaad niet volledig waren:
voor sommige Natura 2000-gebieden bleken meer visuren gerealiseerd in 2015 dan eerder
berekend, voor weer andere Natura 2000-gebieden bleken juist minder visuren te zijn
gerealiseerd in 2015. Dat had enerzijds te maken met een fout in de gebruikte software
en anderzijds door de parameters die de NVWA heeft gehanteerd om (via de snelheid
van een vaartuig) de activiteit «vissen» vast te stellen.

Met het ontbreken van een voldoende accurate urenregistratie kon ook niet handhavend
worden opgetreden tegen mogelijke overschrijdingen. De reeds in gang gezette handhavende
actie van oktober 2018 is daarom opgeschort in afwachting van de vereiste correcties
in de urenregistratie vanuit de NVWA.

Tussentijdse wijziging van de Wnb-vergunningen: meer visuren

Op basis van de door de NVWA doorgevoerde correcties zijn eind december 2018 en medio
februari 2019 de Wnb-vergunningen met de door de NVWA voor de bovengenoemde aspecten
gecorrigeerde visuren gewijzigd. Met die wijzigingen gingen de totaal vergunde visuren
van 129.820 naar 187.250. In het voorjaar van 2019 bleken deze NVWA-cijfers echter
op enkele punten af te wijken van vergelijkbare berekeningen van WMR. Na analyse bleek
ditmaal wederom de gebruikte software voor onjuistheden in de berekeningen te zorgen.
Met die constatering is toen afgezien van nogmaals een formele wijziging op grond
van herberekeningen van de NVWA en is ervoor gekozen het uitvoeren van de berekeningen
eerst bij een andere partij te leggen om vervolgens tot een finale en eenduidige vastlegging
van de visuren te kunnen komen.

Van de NVWA naar WMR

Gezien het voorgaande is rond april 2019 besloten de monitoring van de visuren voor
het vervolg bij WMR te beleggen, mede omdat de softwareleverancier van de NVWA aangaf
niet op korte termijn in een correctie van die software te kunnen voorzien.

WMR heeft eind 2019 haar berekeningen opgeleverd. Zij heeft in de eerste plaats de
berekeningen over het ijkjaar 2015 uitgevoerd. Daaruit bleek dat in dat jaar in totaal,
over de betrokken zes Natura 2000-gebieden, 246.366 visuren gerealiseerd waren. Dat
had dus het uitgangspunt moeten zijn bij de vergunningverlening en dat aantal wordt
dus nu als gecorrigeerd formeel ijkpunt aangehouden. Dit is tevens vastgelegd via
de recente beslissingen op bezwaar. Deze zijn raadpleegbaar via: https://puc.overheid.nl/natuurvergunningen/doc/PUC_308266_17/1/

https://puc.overheid.nl/natuurvergunningen/doc/PUC_308280_17/1/

Met deze beslissingen gaan de totaal toegestane aantallen visuren van 187.250 naar
246.366.

Uit de verdere berekeningen van WMR (terugkijkend alsmede rekenend voor het jaar 2019)
bleken, dus achteraf bezien, enkele overschrijdingen in visuren te hebben plaatsgevonden.
De totale aantallen vergunde visuren (d.w.z. de totaal gerealiseerde visuren in het
ijkjaar 2015) over alle zes Natura 2000-gebieden tezamen zijn in de jaren 2017 t/m
2019 niet overschreden.

In enkele specifieke Natura 2000-gebieden is in 2017 en 2018 te veel uren gevist.
In 2017 werd er in de Ooster- en Westerschelde alsmede in de Voordelta en de Vlakte
van de Raan te veel gevist; in 2018 gebeurde dat in de Ooster- en Westerschelde en
de Vlakte van de Raan. Dit blijkt uit de betreffende rapportage van WMR. De betreffende
rapportage is als bijlage bij deze brief gevoegd3.

Omdat de monitoring op en handhaving van de vergunde visuren elk kalenderjaar opnieuw
start, is naderhand ingrijpen niet evenredig geacht mede omdat, vanwege de onjuistheden
in de visuren-registratie, de garnalensector niet zelf (tijdig) heeft kunnen ingrijpen
op dit visgedrag.

De verdere monitoring

De monitoring van de gerealiseerde visuren is met de inzet van WMR vanaf 2020 nu adequater
geborgd: zij maakt gebruik van door haarzelf ontwikkelde software. Daarmee beschikt
mijn ministerie over voldoende onderbouwd bewijs om in te kunnen grijpen wanneer dit,
gaandeweg een kalenderjaar, nodig mocht blijken. De handelingslijn daarop is al eerder,
zie voorgaande, aan de sector en betrokken natuurorganisaties gemeld om hen daarmee
te informeren over de wijze waarop we in deze zullen opereren.

Bij het bereiken van 90% van de toegestane visuren in een specifiek Natura 2000-gebied
wordt er een formele waarschuwing afgegeven en wordt de oproep aan de sectororganisaties
gedaan om daarop een passende actie te ondernemen. Bijvoorbeeld het stimuleren om
de vissers in andere gebieden te laten vissen. Bij het bereiken van 110% van de ijkuren
volgt er een formele tijdelijke opschorting van de werking van de Wnb-vergunning in
relatie tot het betreffende Natura 2000-gebied. Tot en met 31 december van het betreffende
kalenderjaar is de garnalenvisserij in het specifieke Natura 2000-gebied daarmee verboden.

Daarin is dus een marge van 10% aangehouden omdat WMR (welke afhankelijk is van de
ontvangst van de betreffende datastromen via de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland)
op dit moment niet volledig real-time kan monitoren. Dit wordt straks wel mogelijk
vanuit de NVWA met de black boxen. Het is met dat gegeven dus zo dat de monitoringsresultaten
nu net iets achter de feitelijke visserij aanlopen. Ook fluctueert de garnalenvisserij
in omvang soms behoorlijk: de 10%-marge doet recht aan die factoren.

Het streven blijft om de visuren-registratie meer geautomatiseerd te laten plaatsvinden
met inzet van de black box. Het filteren van grote datasets met specifieke software,
zoals eerst de NVWA en nu WMR in opdracht van mijn ministerie doet, is dan niet langer
nodig. De monitoring van de visuren kan met de black box in de nabije toekomst zowel
door de NVWA als door de private toezichthouder plaatsvinden.

In diverse berichten die in de media zijn verschenen naar aanleiding van de recent
afgegeven beslissingen op bezwaar, lijkt de garnalenvisserij veel extra visruimte
in de Natura 2000-gebieden toegekend te hebben gekregen.

Er is nu echter sprake van een volledige berekening van het zogenoemde ijkjaar (2015):
de berekening door WMR geeft namelijk een volledig en daarmee accurater beeld van
de daadwerkelijke visserij in dat ijkjaar. Dit betekent dat er meer visuren gerealiseerd
mogen worden, maar nog altijd nooit meer dan de visserij-omvang van het ijkjaar 2015:
op die laatste omvang van vissen had de sector dus van meet af aan al recht maar door
de benoemde omissies in de berekeningen aan overheidszijde heeft de sector minder
aan visuren vergund gekregen dan de daadwerkelijke omvang van haar visserij in het
ijkjaar 2015. Die omvang van visserij in 2015 was vergunbaar op basis van de passende
beoordeling die door de sector aan haar vergunningaanvragen van destijds ten grondslag
is gelegd.

Vanuit uw Kamer wordt, onder andere, gevraagd of ik aanleiding zie om, ten behoeve
van de in die specifieke gebieden aanwezige beschermde natuurwaarden, extra maatregelen
te nemen. Die aanleiding zie ik vooralsnog niet. Wél blijven die gebieden mijn extra
aandacht houden in de verdere monitoring van de daarbinnen gerealiseerde visuren.
Ik ben mij er van bewust dat met name de Natura 2000-gebieden Oosterschelde en Westerschelde
in dat verband om extra alertheid vragen gezien de intensievere bevissing in 2017
en 2018. Daar wordt invulling aan gegeven binnen de reguliere monitoring van de Natura
2000-beheerplannen voor beide gebieden; ik zal dat vanuit mijn ministerie laten oppakken
met het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (Rijkswaterstaat) als gebiedsbeheerder.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten