Brief regering : Uitkomst heroverweging van de taakuitbreiding naar openbare orde-voorvallen van de Onderzoeksraad

Nr. 19 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 juli 2020

Op 3 maart 2020 heeft uw Kamer het wetsvoorstel tot wijziging van de Rijkswet Onderzoeksraad
voor veiligheid in verband met enkele aanpassingen aangenomen.1 Aanvankelijk strekte dit wetsvoorstel er mede toe de beperking voor de Onderzoeksraad
voor veiligheid (hierna: Onderzoeksraad) om onderzoek te doen naar openbare orde-voorvallen,
op te heffen. Na het negatieve advies van Afdeling advisering daarover (zwaarste dictum),
is dit onderdeel uit het wetsvoorstel geschrapt. Dat maakte het mogelijk om verder
te gaan met de andere onderdelen van het wetsvoorstel (waarover de Afdeling advisering
geen opmerkingen heeft gemaakt) en voldoende tijd te nemen voor heroverweging van
de opheffing van de onderzoeksbeperking waartoe de bezwaren en conclusie van de Afdeling
advisering aanleiding geven.

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel op 20 februari 2020 (Handelingen II 2019/20,
nr. 57, item 19) heb ik toegezegd hierover overleg te voeren met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(hierna: VNG) en uw Kamer vóór het zomerreces van 2020 te informeren over de uitkomst
van de heroverweging ter zake van het opheffen van de onderzoeksbeperking voor de
Onderzoeksraad naar openbare orde-voorvallen. Ik heb besloten van de opheffing van
onderzoeksbeperking af te zien. Hieronder licht ik mijn beslissing toe.

Achtergrond taakuitbreiding naar openbare orde-voorvallen

Voor de Onderzoeksraad geldt een wettelijke beperking op het doen van onderzoek naar
een verstoring van de openbare orde (artikel 1, tweede lid, onderdeel a, van de RijkswetOnderzoeksraad
voor veiligheid). Bij brief van 21 maart 2016 heeft mijn ambtsvoorganger aangekondigd
een wetsvoorstel voor te bereiden dat zou strekken tot het opheffen van deze onderzoeksbeperking
waardoor het onderzoek naar verstoringen van de openbare orde onder de taak van de
Onderzoeksraad zou komen te vallen.2 De reden daarvoor was dat wettelijke onderzoeksbeperking niet langer noodzakelijk
zou zijn: de oorspronkelijke argumenten die ten tijde van de oprichting van de Onderzoeksraad
hebben geleid tot de onderzoeksbeperking zouden niet langer gelden.

In aanloop naar de oprichting van de Onderzoeksraad in 2005 besloot het kabinet om
verstoringen van de openbare orde vooralsnog niet onder de voorgestelde regeling voor
een onderzoekscommissie inzake rampen en ongevallen te laten vallen, maar de voorgestelde
onderzoekscommissie (nu Onderzoeksraad) eerst ervaring te laten opdoen met onderzoek
naar rampen en ernstige ongevallen.3 Aangezien de Onderzoeksraad in 2016 inmiddels ruim tien jaar ervaring had opgedaan
op deze werkterreinen, was er volgens het kabinet geen reden om de wettelijke onderzoeksbeperking
ten aanzien van verstoringen van de openbare orde te handhaven. Ook de Evaluatiecommissie
Sint die in 2014 de doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van de
Onderzoeksraad heeft onderzocht, trok deze conclusie in haar rapport4. Daarbij was relevant dat de Onderzoeksraad inmiddels ruime ervaring had opgedaan
met het verrichten van onderzoek naar – onder meer – rampen en crises. De opgebouwde
deskundigheid op dit terrein was van belang omdat rampen en crises vaak ook gevolgen
hebben voor de openbare orde. Daarnaast zou, zoals ook uit de evaluatie bleek, het
oprichten van ad hoc commissies minder vaak nodig zijn indien de Onderzoeksraad voortaan
in staat zou worden gesteld om onderzoek te verrichten naar voorvallen in de openbare
orde-sfeer.

Naast het argument om de onderzoekscommissie (nu Onderzoeksraad) eerst ervaring te
laten opdoen met onderzoek naar rampen en ernstige ongevallen werd in het kader van
de parlementaire behandeling van de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid waarbij
de Onderzoeksraad werd opgericht, het argument gebruikt dat, in geval van een openbare-orde-verstoring,
de burgemeester verantwoording aflegt aan de gemeenteraad voor de wijze waarop hij
gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheden.5 Hieruit kon worden opgemaakt dat het kabinet indertijd meende dat er geen rol kon
zijn voor de Onderzoeksraad gelet op de verantwoordingssystematiek op lokaal niveau
in geval van openbare-orde-verstoringen. Dit bezwaar vormde niet langer een doorslaggevende
factor, omdat ook wat betreft rampen en crises, die nu reeds door de Onderzoeksraad
kunnen worden onderzocht, de burgemeester conform het huidige wettelijke kader verantwoording
aflegt aan de gemeenteraad. In de onderzoeken die de Onderzoeksraad tot dusver heeft
verricht naar rampen en crises, is niet gebleken dat dit onverenigbaar zou zijn met
de bovengenoemde verantwoordingssystematiek. De verwachting was derhalve dat dit ook
geen probleem zou opleveren in geval van voorvallen in de openbare orde sfeer. De
VNG is over de taakuitbreiding geraadpleegd bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel
en oordeelde daarover positief.

Heroverweging na advies Afdeling advisering van de Raad van State

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 26 juli 2018 een negatief advies
(zwaarste dictum) uitgebracht over het onderdeel van het wetsvoorstel dat zag op de
opheffing van de onderzoeksbeperking naar openbare orde-voorvallen. De Afdeling advisering
acht de noodzaak van de opheffing van de onderzoeksbeperking naar openbare-orde-voorvallen
onvoldoende onderbouwd en werpt daarnaast een aantal bezwaren op tegen die opheffing.
Deze bezwaren hebben betrekking op de bijzondere aard van de openbare orde, (vergroting
van) de bestuurlijke complexiteit en de complexiteit van de democratische verantwoording
ten aanzien van de openbare orde. De Afdeling advisering verbindt hieraan de conclusie
dat van het opheffen van de onderzoeksbeperking zou moeten worden afgezien.

In het nader rapport heb ik daarom aangegeven dat het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State mij aanleiding heeft gegeven het onderdeel van het wetsvoorstel
dat betrekking had op de opheffing van de onderzoeksbeperking naar openbare orde-voorvallen
uit het wetsvoorstel te schrappen.6 Dat maakte het mogelijk om verder te gaan met de andere onderdelen van het wetsvoorstel
(waarover de Afdeling advisering geen opmerkingen heeft gemaakt) en voldoende tijd
te nemen voor heroverweging van de opheffing van de onderzoeksbeperking waartoe de
bezwaren en conclusie van de Afdeling advisering aanleiding geven. Het advies bracht
niet met zich dat ik op dat moment definitief afzag van uitbreiding van de onderzoeksbevoegdheid.
Daarbij vond ik het van belang dat het advies duidelijk maakt dat de onderbouwing
van het wetsvoorstel op dit onderdeel tekort is geschoten, maar dat niet zonder meer
vaststond dat een nadere, wel dragende onderbouwing niet kan worden gegeven, inclusief
een onderbouwing van het nut en de noodzaak van de opheffing van de onderzoeksbeperking
naar openbare-orde-voorvallen.

In het nader rapport heb ik aangegeven dat daarbij een drietal punten van bijzonder
belang zijn. Het eerste punt betreft de meerwaarde van de Onderzoeksraad in algemene
zin, namelijk dat met het optreden daarvan de instelling van ad hoc-onderzoekscommissies
niet (langer) nodig zou zijn. Het tweede punt betreft de door de Afdeling advisering
van de Raad van State geconstateerde verschillen tussen onderzoek naar openbare orde
enerzijds en andere onderzoeken, waartoe de Onderzoeksraad nu reeds bevoegd is, anderzijds.
Het derde punt betreft de democratische verantwoording. De Afdeling advisering heeft
in het advies terecht aandacht gevraagd voor het fundamentele karakter van de verhouding
van de onderzoeksbevoegdheid van de Onderzoeksraad tot de lokale verantwoordingsstructuur
en mogelijke vergroting van de bestuurlijke complexiteit. Gelet op deze aspecten achtte
ik het aangewezen om nader met gemeenten in gesprek te gaan, alvorens ik een definitieve
beslissing zou nemen omtrent de opheffing van de onderzoeksbeperking naar openbare-orde-voorvallen.

Uitkomst heroverweging

Ik heb de VNG gevraagd om de taakuitbreiding van de Onderzoeksraad naar openbare orde-voorvallen,
in het licht van het advies van Afdeling advisering de Raad van State, opnieuw te
beoordelen. Bij brief van 16 juni 2020 heeft de VNG mij haar standpunt laten weten.
In het Strategisch Beraad Veiligheid van 25 mei 2020 heeft de VNG haar standpunt aan
mij toegelicht. Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd met het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, de Inspectie Justitie en Veiligheid, het openbaar ministerie
en de Onderzoeksraad.

In het kader van de heroverweging heb ik de Evaluatiecommissie ook gevraagd in haar
onderzoek in te gaan op het vraagstuk van de opheffing van de onderzoeksbeperking
naar openbare orde-voorvallen. Op 30 april 2020 heb ik dit rapport met uw Kamer gedeeld7.

Naar aanleiding van deze gesprekken en het evaluatierapport van de commissie Schnabel
concludeer ik dat er, naast de voornoemde oorspronkelijke redenen voor opheffing van
de onderzoeksbeperking, geen nadere, wel dragende onderbouwing is te geven voor nut
en noodzaak van uitbreiding van de taak van de Onderzoeksraad naar openbare orde-voorvallen.
In het advies wijst de Afdeling advisering van de Raad van State erop dat bij het
bij wet toekennen van nieuwe taken en bevoegdheden aan overheidsorganen dient vast
te staan dat daartoe een noodzaak bestaat. Uit het ontbreken van bezwaren tegen het
toevoegen van de onderzoekstaak, volgt echter niet dat het toekennen van die onderzoekstaak
ook noodzakelijk is. Die noodzaak dient zelfstandig te worden gemotiveerd, aldus de
Afdeling advisering van de Raad van State. De Afdeling advisering van de Raad van
State wijst er daarbij op dat de noodzaak van regelgeving vast komt te staan wanneer
sprake is van een maatschappelijk probleem dat aanleiding geeft tot die regelgeving.

Hoewel de door de Onderzoeksraad opgebouwde deskundigheid en de meerwaarde van de
Onderzoeksraad in algemene zin ter vervanging van ad hoc-onderzoekscommissies, redenen
vormden voor de opheffing van de onderzoeksbeperking, is mij niet gebleken dat er
op dit moment sprake is van een maatschappelijk probleem dat aanleiding geeft tot
opheffing van de onderzoeksbeperking naar openbare orde-voorvallen. De Afdeling advisering
van de Raad van State geeft in haar advies aan dat een verdere uitbreiding van de
onderzoekstaak van de Onderzoeksraad alleen aan de orde zou kunnen komen indien aannemelijk
wordt gemaakt dat onderzoeken naar voorvallen op het terrein van de openbare orde
in de huidige situatie op een ontoereikende wijze plaatsvindt.

Uit de gevoerde gesprekken, waaronder het overleg dat ik met de VNG heb gevoerd, blijkt
niet dat dat het geval is. Evenmin heeft de Evaluatiecommissie Schnabel daartoe aanwijzingen
aangedragen in haar rapport.

Zoals ik hierboven aangaf, heb ik in het kader van de heroverweging ook de Onderzoeksraad
geraadpleegd. De Onderzoeksraad geeft aan dat er tegemoet kan worden gekomen aan het
advies van de Raad van State, wanneer de taakuitbreiding zich zou beperken tot het
enkel doen van onderzoek naar verstoringen van de openbare orde, en niet naar de handhaving
daarvan. Ik acht het niet wenselijk dat er in dit verband een knip wordt gemaakt tussen
het doen van onderzoek naar de verstoring van openbare orde en de handhaving daarvan.
De grens tussen de verstoring van de openbare orde en de handhaving van de openbare
orde is onvoldoende scherp. De oorzaak van een (verdere) verstoring van de openbare
orde kan bijvoorbeeld mede gelegen zijn in het ontbreken van een adequate reactie
daarop. Een onderzoek naar de verstoring, gaat daarmee al snel over de handhaving
van de openbare orde. De bezwaren en conclusie van de Afdeling advisering van de Raad
van State gelden bovendien evenzeer voor de door de Onderzoeksraad voorgestelde beperkte
taakuitbreiding. Ook een dergelijke taakuitbreiding ontbeert maatschappelijke noodzaak.

Volledigheidshalve merk ik op dat als de Onderzoeksraad onderzoek doet naar een voorval,
in samengestelde onderzoeken openbare orde-aspecten daarbij een rol kunnen spelen.
Recente voorbeelden daarvan zijn het onderzoek naar het vliegvuur in Scheveningen
(2019) en het onderzoek naar de veiligheidsrisico’s tijdens de jaarwisseling (2017).
Daarnaast zijn andere instanties, zoals de Inspectie Justitie en Veiligheid en het
openbaar ministerie, binnen de geldende juridische kaders bevoegd onderzoek te doen
naar openbare orde-voorvallen. Voorts beschikt de gemeenteraad over diverse bevoegdheden
om het optreden van de burgemeester ter handhaving van de openbare orde te controleren,
waaronder de instelling van een onderzoekscommissie.

De Onderzoeksraad geeft aan dat het sinds zijn oprichting veel ervaring heeft opgebouwd
op het terrein van openbare orde-voorvallen (in de vorm van de hierboven geschetste
samengestelde onderzoeken). Ik deel dat met de Onderzoeksraad. Echter, uit het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State volgt dat de opgebouwde deskundigheid
niet voldoende aanleiding vormt voor het toekennen van een nieuwe onderzoekstaak op
het terrein van openbare orde.

Tot slot staat voorop dat de Onderzoeksraad een onafhankelijk onderzoeksinstituut
is dat zelf bepaalt welke voorvallen en onderwerpen zij onderzoekt. Het is echter
wel van belang dat het onderzoek geschiedt binnen de financiële kaders. Het verbreden
van het onderzoeksterrein naar openbare orde-voorvallen zou betekenen dat de Onderzoeksraad
in potentie méér casuïstiek kan onderzoeken dan nu het geval is. Dit kan vervolgens
leiden tot hogere onderzoekskosten en dat is onder de huidige financiële omstandigheden
niet verantwoord.

Conclusie

Alles overwegende heb ik besloten definitief af te zien van het opheffen van de onderzoeksbeperking
naar openbare orde-voorvallen.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus