Brief regering : Reactie op rapport Autoriteit Persoonsgegevens over de verwerking van de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag

32 761
Verwerking en bescherming persoonsgegevens

Nr. 683
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juli 2020

Geachte voorzitter,

De Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) heeft recent haar onderzoek naar de verwerking
van de nationaliteit van aanvragers van de kinderopvangtoeslag bij de Belastingdienst/Toeslagen
(hierna: Toeslagen) afgerond. Uw Kamer heeft aangegeven graag snel na ontvangst van
het rapport van de AP geïnformeerd te willen worden over de wijze waarop de conclusies
en aanbevelingen van dit onderzoek worden geïmplementeerd.1 Met deze brief kom ik hieraan tegemoet. Het rapport van de AP: «De verwerking van
de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag» treft u aan als bijlage bij
deze brief2.

Conclusies en aanbevelingen AP

De AP constateert dat de handelwijze van Toeslagen bij drie verwerkingen van nationaliteit
onrechtmatig was. Toeslagen heeft op deze punten in strijd gehandeld met de Wet bescherming
persoonsgegevens en sinds 25 mei 2018 in strijd met de Algemene verordening gegevensbescherming
(hierna: AVG). Tevens was er bij twee van deze drie verwerkingen sprake van discriminerend
en daarmee onbehoorlijk handelen. De AP stelt dat er sprake is van onderscheid maken
op grond van nationaliteit, zonder dat daar een objectieve rechtvaardiging voor bestaat.
Het is aan de AP om te besluiten of zij consequenties verbindt aan deze constateringen.
Ik zal volledig meewerken aan een eventuele vervolgprocedure. Ik beschouw de bevindingen
van de AP over de werkwijze bij Toeslagen als zeer ernstig, de AVG en het verbod op
discriminatie dienen strikt gerespecteerd te worden. Gelijke gevallen dienen gelijk
behandeld te worden. Ik wil dan ook mijn oprechte excuses aanbieden.

De AP dringt er in haar rapport verder op aan dat de Belastingdienst op korte termijn
beoordeelt welke andere verwerkingen van nationaliteit mogelijk ook onrechtmatig en
discriminerend zijn en wanneer dit nog plaatsvindt deze onmiddellijk te beëindigen.
De AP merkt tot slot op dat digitalisering, algoritmen en het gebruik van profielen
niet meer zijn weg te denken uit de hedendaagse samenleving. Dit onderzoek toont volgens
de AP aan dat het van maatschappelijk en ethisch belang is dat organisaties die persoonsgegevens
verwerken zich ervan bewust zijn dat verwerkingen, ook onbedoeld, discriminerend kunnen
zijn. Organisaties zouden dan ook andermaal moeten bezien over welke gegevens zij
beschikken, en voor wie en in het kader van welke verwerkingen het noodzakelijk is
om daar toegang toe te hebben.

Bevindingen AP bij Toeslagen en reeds genomen maatregelen

Verwerking van dubbele nationaliteit

De eerste overtreding ziet op het feit dat de Belastingdienst tot 31 januari 2015
van burgers met een Nederlandse nationaliteit ook de eventuele tweede nationaliteit
uit de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) ontving. De AP concludeert dat de verwerking
van de nationaliteit die relevant is voor het bepalen van de aanspraak op toeslag
noodzakelijk is voor de publieke taak die aan Toeslagen is opgedragen. Ook indien
er uitsluitend sprake is van geautomatiseerde besluitvorming. De verwerking van de
dubbele nationaliteit van Nederlanders is echter niet noodzakelijk voor deze taak.
Deze werd door de Belastingdienst verwerkt in het door alle onderdelen van de Belastingdienst
gebruikte systeem Beheer van Relaties (BVR). Deze werden vervolgens overgenomen door
het Toeslagen Verstrekkingen Systeem (TVS). Van personen die vanaf 6 januari 2014
in de nieuwe Basisregistratie personen zijn ingeschreven heeft BVR en daarmee TVS
geen dubbele nationaliteit meer in het systeem opgenomen. De personen met een dubbele
nationaliteit die voordien al in BVR en daarmee TVS stonden bleven langer met een
dubbele nationaliteit in TVS geregistreerd. In een brief van 11 juni 2019 is aan uw
Kamer toegezegd dat toegang tot de dubbele nationaliteit voor controle medewerkers
zou worden afgesloten en dat de historische gegevens uit de systemen zouden worden
gehaald.3 Beide zijn inmiddels volledig gerealiseerd. Alleen bij nieuwe naturalisaties vanuit
en naar Nederlanderschap zullen de oude en de nieuwe nationaliteit een korte periode
naast elkaar in TVS geregistreerd staan. Hiervoor wordt naar een oplossing gezocht
en ondertussen zullen deze registraties regelmatig handmatig worden verwijderd. Voor
behandelaars is dan maar één nationaliteit zichtbaar. Overigens geeft de AP aan dat
zij in 2017 twee signalen heeft gekregen dat nationaliteit bij de kinderopvangtoeslag
door Toeslagen verkeerd gebruikt werd en dat naar aanleiding daarvan in 2017 namens
Toeslagen is verklaard dat zij geen gegevens met betrekking tot tweede nationaliteit
hadden. Deze informatie vanuit Toeslagen bleek niet juist. Dit is in april 2019 door
Toeslagen zelf in het kader van het onderzoek gerectificeerd. In de hiervoor al genoemde
brief van 11 juni 2019 heeft mijn ambtsvoorganger dit al met uw Kamer gedeeld.

Gebruik nationaliteit in het risico-classificatiemodel

De tweede overtreding betreft het gebruik van nationaliteit bij risicoselectie. De
AP concludeert dat deze verwerking niet noodzakelijk was aangezien er minder vergaande
mogelijkheden voorhanden waren. Deze overtreding is tevens als discriminerend en daarmee
onbehoorlijk aangemerkt. Toeslagen gebruikt sinds 2013 een risicomodel waarbij een
zelflerend algoritme op basis van tientallen indicatoren inschat of er mogelijk een
probleem is bij een aanvraag voor een toeslag. Eén van de indicatoren betrof Nederlanderschap/niet-Nederlanderschap.
Deze indicator is in het model opgenomen op basis van constateringen bij toezichtactiviteiten
in het verleden. Een aanvraag van niet-Nederlanders in combinatie met de aanwezigheid
van andere indicatoren had daardoor een grotere kans om voor controle te worden geselecteerd
dan in het geval van Nederlanderschap. De AP concludeert dat de verwerking van de
nationaliteit voor de indicator Nederlanderschap/niet-Nederlanderschap niet noodzakelijk
was nu er een objectievere indicator aanwezig is die nauwkeurig kan voorspellen of
een aanvrager in aanmerking komt voor een toeslag.4 Hiermee was een minder vergaande vorm van verwerking mogelijk. Overigens werden Nederlanders
met een dubbele nationaliteit bij deze selectie door het systeem aangemerkt als Nederlander.
Sinds oktober 2018 wordt nationaliteit niet meer gebruikt in het risico-classificatiemodel
voor de kinderopvangtoeslag. In april 2019 is deze indicator in zijn geheel verwijderd
waarmee nationaliteit niet meer voorkomt in dit risico-classificatiemodel.

Gebruik nationaliteit bij bestrijding misbruik kinderopvangtoeslag bij georganiseerde
fraude

De derde overtreding betreft het gebruik van nationaliteit bij het onderzoek naar
georganiseerde fraude met kinderopvangtoeslag. De AP concludeert dat deze verwerking
niet noodzakelijk was nu deze niet volgt uit de relevante wet- en regelgeving. Ook
deze verwerking is als discriminerend en daarmee onbehoorlijk aangemerkt. De AP heeft
twee casussen aangetroffen waarbij naar aanleiding van een fraudesignaal gegevens
werden opgevraagd van alle aanvragers met een bepaalde nationaliteit. Bij onderzoek
naar georganiseerd misbruik van toeslagen werd in de regel de (eventueel dubbele)
nationaliteit van de betrokken aanvrager uitgevraagd. In juni 2019 is door Toeslagen
besloten query’s (zoekopdrachten) op basis van nationaliteit niet meer op te vragen.
In de Voortgangsrapportage Kinderopvangtoeslag van 2 juli jl. heb ik melding gemaakt
van de recente vondst van een nog lopende oude query bij Toeslagen met daarin nationaliteit.5 Dit is op 23 juni 2020 aan de AP gemeld. De AP koos ervoor deze melding niet meer
mee te nemen in het thans afgeronde onderzoek vanwege het maatschappelijk belang dit
onderzoek nu af te ronden en het signaal dat de AP nu met haar rapport aan de Belastingdienst
wil geven. Nader onderzoek binnen Toeslagen naar aanleiding van deze query heeft nog
drie recente query’s in beeld gebracht waarin nationaliteit in het query-resultaat
was opgenomen. Het betrof hier dezelfde soort query als in de voortgangsrapportage
was gemeld, namelijk gericht op het monitoren van handelingen op het toeslagenportaal
vanuit het buitenland dan wel gericht op betalingen naar het buitenland. De drie nieuwgevonden
query’s waren in februari 2019, in oktober 2019 en zeer recent voor het laatst gedraaid
en zijn inmiddels stopgezet. Deze kwamen binnen in een werkpostbus en werden niet
meer gebruikt. De AP is hierover geïnformeerd.

Oordeel AP over discriminerende verwerkingen

Het onderzoek van de AP constateert bij het gebruik van nationaliteit bij het risico-classificatiemodel
en bij de bestrijding van misbruik kinderopvangtoeslag door middel van georganiseerde
fraude, dat deze verwerkingen zijn aan te merken als discriminerend. Daarmee is het
in strijd met het beginsel van behoorlijkheid zoals opgenomen in de AVG. Het rapport
constateert tegelijkertijd dat nationaliteit geen bijzonder persoonsgegeven is, waarvoor
een strenger regime (een verwerkingsverbod) geldt dan voor normale persoonsgegevens.
De AP geeft voorts aan dat er geen direct verband bestaat tussen nationaliteit en
het ras of de etniciteit van een persoon. Omdat het gebruik van de nationaliteit niet
was gericht op het maken van onderscheid op basis van etniciteit of ras, was er volgens
de AP geen sprake van etnisch profileren of rassendiscriminatie. Het gebruik van nationaliteit
bleek echter bij de geconstateerde overtredingen niet noodzakelijk en niet objectief
gerechtvaardigd. Daarom zijn deze verwerkingen aan te merken als discriminerend. Een
overtreding van de AVG is een bestuursrechtelijke overtreding. De vraag of deze bestuursrechtelijke
overtreding tevens is aan te merken als een mogelijk strafbaar feit is een aparte
vraag die een beoordeling vergt door het OM (in laatste instantie de rechter) op grond
van andere, strafrechtelijke criteria.

Verhouding met de aangifte

Los daarvan heb ik u, samen met de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en
Belastingdienst, per brief van 19 mei jl. laten weten dat na de second opinion van
mr. Biemond aangifte is gedaan vanwege vermoedens van onder meer beroepsmatige discriminatie.
Het OM heeft deze aangifte in behandeling.6 Het OM beoordeelt de aangifte zelfstandig, het ministerie heeft dus geen invloed
op de wijze waarop het OM de aangifte behandelt.

Overige reeds getroffen maatregelen

In de brief over FSV van 10 juli jl. is een groot aantal beheersmaatregelen aangekondigd
teneinde ervoor te zorgen dat de Belastingdienst op rechtmatige, behoorlijke, betrouwbare
en rechtvaardige wijze zijn taken uitvoert. Zo is een aantal applicaties en verwerkingsprocessen
binnen de Belastingdienst tot nader order stop gezet, wordt er extern onderzoek gedaan
en zijn de werkzaamheden van het CAF-team on hold gezet. Deze maatregelen zijn nadrukkelijk
ook gericht op een zorgvuldige omgang met (bijzondere) persoonsgegevens. Wij nemen
de dwingende oproep van de AP in haar rapport daarbij zeer ter harte om ook breed
binnen de Belastingdienst het gebruik van nationaliteit te onderzoeken en zullen dit
meenemen in het toegezegde plan van aanpak. Ik verwacht dat nog deze zomer een concept
plan van aanpak met uw Kamer kan worden gedeeld. Dit plan zal in ieder geval ook gaan
over wanneer en met welke waarborgen (ten aanzien van doelbinding, noodzaak, proportionaliteit
en subsidiariteit) nationaliteit op termijn ingezet zal kunnen worden voor toezicht.
Hierbij gaat het bijvoorbeeld om wetgeving waar in de basis nationaliteit relevant
is voor de toepassing ervan, zoals bij de coördinatieverordening sociale zekerheid.

Het is daarnaast van belang om het onderwerp diversiteit en discriminatie te adresseren
in onze gesprekken binnen de Belastingdienst in het kader van ons cultuurtraject.
We gaan er daarnaast ook vanuit dat hoe meer wij als organisatie een afspiegeling
van de samenleving worden, hoe beter wij ook risico’s op (onbedoelde) discriminatie
van de burgers die wij bedienen kunnen voorkomen. Zoals ook in de brief over FSV is
opgenomen heeft de Belastingdienst een Informatiebewustzijn programma dat ingaat op
het verantwoord omgaan met gegevens en daarbij aandacht geeft aan de AVG en andere
relevante aspecten. De modules voor dit programma gaan we in 2020 actualiseren. De
verplichting om de training periodiek te volgen, blijft van kracht.

Gevolgen betrokken ouders

Voor de betrokken ouders kan ik me goed voorstellen dat zij andermaal buitengewoon
teleurgesteld zijn over de harde conclusies van de AP. Het rapport gaat evenwel niet
in op de gevolgen voor individuele toeslaggerechtigden en de materiële effecten daarvan.
Tegelijkertijd hadden personen met (mede) een niet Nederlandse nationaliteit, door
de onrechtmatige verwerkingen van persoonsgegevens, wel een grotere kans om handmatig
gecontroleerd te worden dan personen met alleen een Nederlandse nationaliteit. Dit
is voor betrokken ouders ongetwijfeld zeer pijnlijk. We weten op dit moment niet wat
dit voor betekenis heeft gehad voor individuele ouders. Ik wil dan ook graag breder
in gesprek over de effecten die de bevindingen van de AP op ouders hebben gehad of
mogelijk nog steeds hebben. Ik denk hierbij aan bijvoorbeeld het ingestelde ouderpanel
in het kader van de hersteloperatie van Toeslagen, maar ook belangenorganisaties en
externe deskundigen.

Toezeggingen

In de antwoorden bij de brief van 10 juli jl. over FSV heb ik uw Kamer toegezegd in
deze brief in te gaan op de vraag of ook FSV door de AP is meegenomen in haar onderzoek
naar het gebruik van nationaliteit bij Toeslagen.7 Dat is niet het geval. De AP heeft op 3 maart 2020 de Belastingdienst geïnformeerd
een apart onderzoek naar FSV te starten.8

Mijn ambtsvoorganger heeft eerder toegezegd om de brief van de directeur-generaal
Belastingdienst van 1 november 2019; «toesturen nadere documenten en informatie bij
uw inlichtingenverzoek inzake Belastingdienst/Toeslagen» aan de AP, na publicatie
van het onderzoek, aan uw Kamer te sturen.9 In overleg met de AP wil ik deze toezegging nakomen en daarnaast ook nog de overige
correspondentie van de Belastingdienst aan de AP aan u toezenden. Als bijlage treft
u daarom de vier formele brieven vanuit de ambtelijke top van de Belastingdienst aan
de AP van afgelopen jaar met de daarin genoemde bijlagen.10 In deze brieven en bijlagen zijn de privacygevoelige gegevens onleesbaar gemaakt.

Ik wil de AP danken voor haar onderzoek en leesbare rapport met aanbevelingen die
we gaan implementeren.

De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen