Brief regering : Uitvoeringsbrief Inburgering 2020

Nr. 303 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 juli 2020

1. Inleiding en opzet

1.1 Inleiding

Tweemaal per jaar ontvangt uw Kamer de Uitvoeringsbrief Inburgering. De laatste Uitvoeringsbrief
dateert van november 2019 (Kamerstuk 32 824, nr. 293). Deze Uitvoeringsbrief is de eerste voor 2020. In deze tussenperiode is er veel
gebeurd. Halverwege maart is Nederland op slot gegaan (lockdown) om zoveel mogelijk
spreiding van het coronavirus te voorkomen. De lockdown is ten koste gegaan van de
economie. In het basisscenario van het CPB krimpt de economie met 6,4% in 2020.1 Hiervan wordt naar verwachting in 2021 circa de helft weer ingehaald (bbp is dan
+3,3%).

De overheid heeft een steunpakket ingezet om zoveel mogelijk werkgelegenheid te behouden.
Niettemin is een verlies van banen onvermijdelijk. Het CPB verwacht (bij uitblijven
van een 2e coronagolf) dat de werkloosheid in 2020 stijgt tot 4,8% en in 2021 naar
verwachting tot 7% van de beroepsbevolking; bijna het dubbele van de werkloosheid
vóór de coronacrisis (3,6%).

De coronacrisis is ook van invloed (geweest) op thema’s uit deze Uitvoeringsbrief
Inburgering. Door het sluiten van (taal)scholen bijvoorbeeld, was klassikaal onderwijs
niet meer mogelijk en waren inburgeringsplichtigen aangewezen op afstandsleren. Velen
van hen zijn dit niet gewend, waardoor inburgeraars nog aarzelen om hun contract om
te zetten naar afstandsonderwijs. Eind mei had circa de helft van de inburgeringsplichtigen
hun contract aangepast naar afstandsleren. Ook moesten examens uitgesteld worden en
werd de bredere uitrol van de ELIP-aanpak vertraagd. Inmiddels zijn er verschillende
maatregelen getroffen om deze problemen aan te pakken, zoals het geven van uitstel
aan de inburgeraars.

1.2 Opzet

In de vorige paragraaf zijn diverse thema’s genoemd die in deze Uitvoeringsbrief behandeld
worden. Onderscheiden zijn vier hoofdthema’s, namelijk 1) leningen, 2) inburgering,
3) examens en 4) fraude. Daarnaast is nog een paragraaf «overig» toegevoegd. Elk hoofdthema
bestaat uit subonderdelen. Ook worden zoals gebruikelijk diverse kerncijfers in deze
uitvoeringsbrief gepresenteerd.

2. Leningen

2.1 Leningen

Tabel 1 toont de uitputting van de leningen onder de Wet inburgering 2013 per 1 mei
2020. Bijna de helft van de leningen is kwijtgescholden. Een lening wordt kwijtgescholden
wanneer een asielmigranten tijdig voldoet aan zijn inburgeringsplicht. Leningen gaan
teniet bij bijvoorbeeld het overlijden van een inburgeraar, bij een restschuld aan
het einde van de terugbetalingstermijn van de leningen en geen draagkracht om die
restschuld te voldoen en bij bijzondere omstandigheden. De overige twee posten uit
tabel 1 bestaan uit volledig terugbetaalde leningen en leningen die in de terugbetalingsfase
zitten.

Tabel 1 Overzicht uitputting leningen Wet inburgering 2013

 

Aantal

Totaal bedrag in €

Gemiddeld bedrag in €

Toegekende leningen / opgenomen bedrag

104.519

683.811.311

6.542

Kwijtgescholden leningen

46.251

370.385.639

8.008

Te niet gegane leningen

824

1.052.467

1.277

Leningen in terugbetalingsfase

8.623

36.865.088

4.275

Volledig terugbetaalde leningen

338

445.697

1.319

Bron: DUO, peildatum 1 mei 2020

2.2 Einde lening inburgeringsplichtig (ELIP)

Inburgeringsplichtigen kunnen geld lenen bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna:
DUO) voor het inburgeringsexamen. Indien zij het examen succesvol afronden hoeven
zij de lening niet terug te betalen. Er zijn inburgeringsplichtigen die al een groot
deel van hun lening hebben gebruikt, zonder dat zij het inburgeringsexamen hebben
afgerond. Tabel 2 toont de groep die € 9.500 of meer van de lening heeft uitgeput
en tabel 3 de groep die € 7.500 of meer heeft gebruikt én in de laatste 6 maanden
van de inburgeringstermijn zit. De eerste groep definieert de probleemgroep; de inburgeraars
die het maximale leenbedrag hebben bereikt, maar nog wel inburgeringsplichtig zijn.
Deze definitie is ook gehanteerd in de eerdere brieven aan de Tweede Kamer. Zoals
aangegeven in de vorige uitvoeringsbrief, slagen de meeste van deze inburgeraars er
echter in om alsnog zelfstandig aan de inburgeringsplicht te voldoen of maken aanspraak
op een ontheffing.

Om zo goed mogelijk te focussen op de potentiële risicogroep wordt de tweede definitie
(de € 7.500-groep) toegepast. Hiermee wordt beoogd de risicogroep vroegtijdig in beeld
te krijgen, zodat er nog voldoende ruimte resteert in de lening om een preventieve
aanpak op te zetten. De aangescherpte definitie sluit ook aan op de definitie die
DUO en gemeenten hanteren in de bestaande ELIP-aanpak.

Tabel 2: ELIP (minstens € 9.500 geleend) per cohort

Cohort

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Totaal

Aantal

46

164

618

1.981

1.459

132

31

4.431

Tabel 3: ELIP (minstens € 7.500 geleend én in laatste 6 maanden inburgeringstermijn)
per cohort

Cohort

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Totaal

Aantal

23

68

179

883

1.203

2

0

2.358

Bron beide tabellen: DUO, peildatum 1 mei 20201

1 Het aantal ELIP-gevallen opgenomen in deze reeks vallen lager uit in vergelijking
met de vorige uitvoeringsbrief. In de vorige uitvoeringsbrief schommelde het totaal
aantal ELIP-gevallen bij verschillende peildata tussen de 4.800 en 5.700. In bovenstaande
reeks is het totaal 4.431. Deze daling heeft hoofdzakelijk te maken met een aanpassing
van de datawarehouse van DUO waardoor de aantallen nauwkeuriger kunnen worden berekend.

Het is belangrijk dat gemeenten de ELIP-groep in beeld krijgen en bereiken. Sinds
begin juni hebben gemeenten daarom via het systeem van DUO de mogelijkheid om zelfstandig
inzicht te krijgen in de omvang van de ELIP-doelgroep in de eigen gemeente. Alle gemeenten
in Nederland kunnen vanaf nu deelnemen aan de ELIP-aanpak. In deelnemende gemeenten
kunnen deze inburgeraars via een brief vanuit DUO worden gestimuleerd om zich te melden
in hun gemeente voor extra begeleiding of advies in hun inburgeringstraject. Deze
brief bevat tevens een bijlage met de inburgeringsgegevens van de betrokkene die voor
gemeenten relevant zijn voor eventuele verdere begeleiding of advies. Via diverse
communicatiekanalen is de DUO-ondersteuning van de gemeentelijke ELIP-aanpak onder
de aandacht gebracht.

Als gevolg van de coronamaatregelen is de bredere uitrol van de ELIP-aanpak vertraagd.
Om bredere deelname aan de ELIP-aanpak te bevorderen wordt, in samenwerking met DUO
en Divosa, een handreiking opgesteld, waarmee gemeenten worden geïnformeerd over de
mogelijkheden en succesvolle onderdelen van de ELIP-aanpak zoals opgedaan door gemeenten
die al aan de slag zijn met ELIP. Goed taalonderwijs is van belang voor het voorkomen
van voortijdige uitputting van de lening of het beperken van de gevolgen daarvan.
Daarom wil ik via genoemde handreiking ook goede voorbeelden verspreiden van gemeentelijke
initiatieven die gericht zijn op het verhogen van de kwaliteit van het taalonderwijs
en het tegengaan van fraude. Op deze wijze wil ik invulling geven aan de motie van
de leden Paternotte en Gijs Van Dijk.2

Met de genoemde maatregelen wil ik meer gemeenten stimuleren en in staat stellen om
actief met de ELIP-groep aan de slag te gaan en er op die manier voor te zorgen dat,
waar nodig via extra ondersteuning, inburgeringsplichtigen tijdig aan hun inburgeringsplicht
kunnen voldoen.

De regering zal vanaf 2021 een bedrag van cumulatief € 25,5 miljoen voor gemeenten
beschikbaar stellen ten behoeve van de ondersteuning en begeleiding van inburgeraars
onder het huidige inburgeringstelsel. Over de precieze invulling van de middelen vindt
nog overleg plaats met de VNG, maar een aanzienlijk deel van de middelen zal in ieder
geval worden ingezet voor de ELIP-groep. Over de verdere uitwerking van die afspraken
wordt uw Kamer later geïnformeerd.3

3. Inburgering

3.1 Kerncijfers slagingscijfers inburgering

Tabel 4 toont hoeveel inburgeraars per 1 mei 2020 hebben voldaan aan de inburgeringsplicht,4 daarvan ontheven zijn of nog bezig zijn met inburgering, uitgesplitst naar het cohort
waarin zij inburgeringsplichtig werden en uitgesplitst naar «asielmigranten» en «gezinsmigranten
en overige migranten».5 Per 1 mei 2020 hebben 83.457 personen uit de cohorten 2013 t/m 2019 voldaan aan de
inburgeringsplicht of zijn daarvan ontheven.

Tabel 4 Slagingspercentages inburgeraars per cohort

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Totaal

9.371

 

17.114

 

24.500

 

31.995

 

21.566

 

18.296

 

17.945

 

Voldaan

7.083

76%

12.768

75%

17.174

70%

18.611

58%

6.743

31%

2.604

14%

864

5%

Ontheven

1.851

20%

3.420

20%

5.008

20%

5.950

19%

1.226

6%

107

1%

48

0%

Nog plichtig

437

5%

926

5%

2.318

9%

7.434

23%

13.597

63%

15.585

85%

17.033

95%

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Asiel

4.735

 

10.314

 

18.648

 

25.444

 

15.396

 

9.956

 

8.903

 

Voldaan

3.082

65%

6.887

67%

12.325

66%

13.766

54%

3.645

24%

720

7%

329

4%

Ontheven

1.495

32%

3.024

29%

4.770

26%

5.712

22%

1.128

7%

68

1%

24

0%

Nog plichtig

158

3%

403

4%

1.553

8%

5.966

23%

10.623

69%

9.168

92%

8.550

96%

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Gezin+overig

4.636

 

6.800

 

5.852

 

6.551

 

6.170

 

8.340

 

9.042

 

Voldaan

4.001

86%

5.881

86%

4.849

83%

4.845

74%

3.098

50%

1.884

23%

535

6%

Ontheven

356

8%

396

6%

238

4%

238

4%

98

2%

39

0%

24

0%

Nog plichtig

279

6%

523

8%

765

13%

1.468

22%

2.974

48%

6.417

77%

8.483

94%

Bron: DUO-peildatum 1 mei 2020

Ik heb uw Kamer reeds geïnformeerd over het effect van de maatregelen met betrekking
tot de aanpak van het coronavirus op de inburgering. In welke mate de corona-maatregelen
en gevolgen daarvan effect hebben op de uitstroomcijfers laat zich op dit moment nog
lastig voorspellen. Ik zal dit de komende tijd monitoren.

3.2 Taallessen voor kansrijke asielzoekers

Om een snelle integratie te stimuleren kunnen asielzoekers met een grote kans op statusverlening,
oftewel kansrijke asielzoekers, nog voor de start van hun asielprocedure NT2-taallessen
volgen.6 Daarnaast wordt er, zoals aangekondigd in de Kamerbrief van 10 maart 2020, een aanvullend
project uitgewerkt voor kansrijke asielzoekers waarbij de kennismaking met de Nederlandse
arbeidsmarkt centraal staat.7 Per 1 januari 2020 is de doelgroep kansrijke asielzoekers die dit aanbod krijgt geactualiseerd.
De groep bestaat uit asielzoekers uit herkomstlanden met een inwilligingspercentage
van 70% of hoger. Dit betekent dat naast bijvoorbeeld asielzoekers uit Syrië, Eritrea
en staatlozen ook Turkse en Jemenitische asielzoekers aanspraak kunnen maken op dit
aanbod. Hiermee wordt invulling gegeven aan de motie van de leden Peters en Paternotte
over taallessen voor kansrijke asielzoekers.8

3.3 Rectificaties inburgeringsdiploma en vrijstellingen inburgeringsplicht

Door DUO moeten veel gegevens verwerkt worden om vast te stellen of inburgeringsplichtigen
aan alle onderdelen van de Wet Inburgering hebben voldaan. Door een kortstondige fout
in het Informatiesysteem Inburgering (ISI) hebben in november 2019 zes personen9 ten onrechte bericht gekregen dat ze het diploma voor alle onderdelen van het inburgeringsexamen
hadden gehaald. Echter, deze personen hadden het onderdeel Oriëntatie op de Nederlandse
Arbeidsmarkt (ONA) nog niet gedaan. De fout is zo snel mogelijk hersteld en betrokkenen
zijn geïnformeerd dat ze alsnog ONA moesten afleggen om een inburgeringsdiploma te
verkrijgen.

Door een andere fout in het ISI zijn ten onrechte tijdelijke vrijstellingen niet beëindigd.
Een tijdelijke vrijstelling van de inburgeringsplicht wordt verleend wanneer een nieuwkomer
aansluitend op de leer- of kwalificatieplicht een opleiding volgt die tot een vrijstellend
diploma leidt (mbo-2 of hoger). Geconstateerd is dat niet alle toegekende tijdelijke
vrijstellingen terecht waren. Daarna zijn snel maatregelen genomen waardoor alle nieuwe
tijdelijke vrijstellingen op de juiste manier worden verwerkt en beëindigd in het
ISI. In totaal betrof het 1259 personen: 332 personen aan wie ten onrechte de inburgeringsplicht
niet is opgelegd na beëindiging van de opleiding zonder een diploma behaald te hebben
en 927 personen bij wie ten onrechte een tijdelijke vrijstelling vanwege een mbo 1-inschrijving
is toegekend. Bij de (vervolg)controle op inschrijving is geen rekening gehouden met
de wijziging van het Besluit inburgering in 2015 waarbij de vrijstelling op basis
van een mbo 1 diploma vervallen is.

Inmiddels zijn 773 personen niet meer inburgeringsplichtig. Redenen zijn o.a. vertrek,
overlijden, ander verblijfsdoel of naturalisatie. Voor circa 180 personen moet deze
omissie nog beëindigd worden; zij zijn nog steeds inburgeringsplichtig.

Er is nog een groep aan wie ten onrechte niet de inburgeringsplicht is opgelegd. Dit
betreft maximaal 1824 personen. Daarvan hadden 1464 personen in eerste instantie een
vestigingsdatum in Nederland vóór 1 januari 2007. Zij zijn tussen 2007 en 2013 niet
ingeburgerd en hebben na 1 januari 2013 een verblijfstitel gekregen waar de inburgeringsplicht
uit voortvloeit. In 2015 was door SZW en DUO geconcludeerd dat er ruimte was om te
besluiten om de inburgeringsplicht niet op te leggen aan deze oudkomers. Nu is vastgesteld
dat die ruimte er niet is.

Daarnaast is recent geconstateerd dat de IND personen met verblijfsdoel voorgezet
verblijf, verkregen na 1 januari 2013, niet aan DUO heeft aangeleverd om de inburgeringsplicht
te bepalen. Dit verhoogt het aantal betrokken personen met maximaal 360.

In 2018 bent u eerder geïnformeerd over de complicaties die zich kunnen voordoen bij
de gegevensuitwisseling tussen IND en DUO, de maatregelen die zijn genomen om de gegevensuitwisseling
te verbeteren, en het risico dat op een later tijdstip toch zou blijken dat de IND
niet alle inburgeringsplichtige nieuwkomers tijdig heeft aangeleverd bij DUO10.

Aan een oplossing voor deze groepen wordt gewerkt. U wordt daarover geïnformeerd in
de eerstvolgende uitvoeringsbrief.

3.4 Pilot inburgering visueel beperkten

Tijdens het AO Inburgering van 4 juli 2018 heb (Kamerstuk32 824, nr. 235) ik toegezegd te kijken naar mogelijkheden voor inburgeraars met een visuele beperking.
Mensen die blind zijn kunnen worden ontheven van de inburgeringsplicht. Op basis van
een schatting van de aanvragen voor ontheffing gaat het per jaar om enkele tientallen
inburgeringsplichtigen met een (zware) visuele beperking. Een medisch advies is nodig
om voor ontheffing in aanmerking te komen. Dit kan door een inburgeringsplichtige
worden aangevraagd. Met een ontheffing vervalt de plicht te voldoen aan de eisen van
de inburgeringsexamens en vervalt de leenvoorziening van DUO.

Van een aangepast inburgerings- en Nt2 examens vanwege medische belemmeringen wordt
weinig gebruik gemaakt omdat de meeste inburgeraars volledige ontheffing prefereren.
Zij die wel van deze voorziening gebruik maken, willen vaak doorstuderen. Hiervoor
is een diploma op het niveau van de Staatsexamens Nt2 nodig (B1 of B2).

Voor mensen met een beperking is het lastig om goed te kunnen inburgeren, omdat generieke
taallessen vaak niet goed aansluiten bij wat zij kunnen. Koninklijke Visio verzorgt
revalidatietrajecten voor mensen met een visuele beperking. Doel van deze trajecten
is zelfredzaamheid in de samenleving. In overleg met Visio ben ik tot de conclusie
gekomen dat het belangrijk is dat er meer aandacht komt voor deze groep. Visio gaat
daarom komend jaar een pilot uitvoeren gericht op ontwikkeling en uitvoering van een
inburgerings-/Nt2-programma voor inburgeringsplichtigen met een visuele beperking
ter voorbereiding op het nieuwe inburgeringsstelsel.

In de nieuwe wet inburgering (2021) wil ik daarnaast een mogelijkheid creëren waarbij
op basis van medisch advies ook een gedeeltelijke ontheffing kan worden vastgesteld.
Daarmee worden de mogelijkheden om in te burgeren voor mensen met een beperking vergroot.
Ik ga er daarnaast van uit dat er met de leerroutes meer aandacht voor maatwerk in
het nieuwe stelsel ontstaat, waardoor mensen met een beperking beter kunnen inburgeren.

3.5 Onderzoek naar inburgeringsplichtigen uit de Wet inburgering 2007

Met het oog op de transitie naar het nieuwe inburgeringsstelsel is er ook aandacht
voor de groep inburgeraars uit de periode 2007–2012, het inburgeringsstelsel vóór
het huidige stelsel, die nog niet aan hun inburgeringsplicht hebben voldaan. In de
Kamerbrief van 25 juni 2019 heb ik uw Kamer toegezegd om deze groep in kaart te brengen
en de mogelijkheden te onderzoeken om hen op enige manier te laten voldoen aan de
inburgeringsplicht of te ontheffen van die plicht.11 In opdracht van het Ministerie van SZW heeft het CBS derhalve een kwantitatief onderzoek
uitgevoerd naar de omvang en kenmerken van deze groep. Dit onderzoek is in januari
jl. afgerond en de resultaten van dit onderzoek zijn op de website van het CBS te vinden.12

Uit het CBS-onderzoek is o.a. gebleken dat het aantal nog inburgeringsplichtige inburgeraars
onder de Wi2007 circa 9000 personen omvat. Ik constateer dat dit een omvangrijke groep
is en dat een gerichte vervolgaanpak nodig is. Aangezien het een periode van het inburgeringsstelsel
beslaat waarin gemeenten verantwoordelijk waren voor het vaststellen en handhaven
van de inburgeringsplicht, vragen de onderzoeksresultaten om een nadere kwalitatieve
analyse samen met gemeenten. De komende tijd zal daarom met gemeenten in gesprek worden
gegaan over welk beleid er ten aanzien van deze groep momenteel wordt gevoerd en met
welke informatie uit de gemeentelijke systemen we een nog beter beeld van de groep
kunnen krijgen. Hierna zal, conform de bestuurlijke afspraken met de VNG van afgelopen
april, het gesprek over mogelijke oplossingsrichtingen voor deze groep worden gestart.
Het is mijn ambitie om deze groep binnen afzienbare tijd uit te laten stromen, zodat
het stelsel uit 2007 kan worden afgerond. Ik verwacht uw Kamer in de eerstvolgende
uitvoeringsbrief hierover nader te informeren.

4. Fraude

4.1 Blik op Werk

Zoals gebruikelijk is in deze uitvoeringsbrief actuele informatie over de aanpak van
fraude bij inburgering opgenomen. Fraude door malafide taalscholen heeft de afgelopen
periode, mede door een onderzoek van de Volkskrant, sterk in de belangstelling gestaan.
Daarbij was ook veel kritiek te horen op de rol van Blik op Werk. Het huidige stelsel
is kwetsbaar voor fraude. Dit komt vooral omdat de individuele inburgeraar zelf verantwoordelijk
is voor de besteding van het budget voor taalonderwijs. In deze omstandigheden is
het uitoefenen van toezicht geen gemakkelijke taak, ongeacht welke partij dit uitvoert.
Overigens was bij de meeste taalscholen die in het Volkskrantartikel zijn genoemd,
het keurmerk al door Blik op Werk ingetrokken.

Inmiddels zijn diverse stappen gezet om fraude tegen te gaan. De instrumenten van
Blik op Werk zijn in de loop van de tijd steeds meer uitgebreid. Zo vindt er toezicht
in de klas plaats, zijn financiële audits ingevoerd, zijn onverwachte controles mogelijk
en zijn recentelijk de controles op aspirant-keurmerkhouders aangescherpt. Omdat de
fraude voortkomt uit een systeemfout in het huidige stelsel valt deze echter niet
volledig uit te bannen. Deze systeemfout wordt met de nieuwe wet die onlangs door
uw Kamer is aangenomen, gerepareerd. Ik heb er alle vertrouwen in dat daarmee het
frauderisico sterk wordt verminderd.

4.2 Fraude bij inburgering

In de vorige Uitvoeringsbrief Inburgering (peildatum september 2019) is uw Kamer over
de ontwikkelingen op het terrein van fraude bij inburgering geïnformeerd. Sindsdien
hebben zich tot 1 mei 2020 de volgende ontwikkelingen voorgedaan:

• Blik op Werk heeft op basis van de uitgevoerde financiële audit bij 20 taalscholen
het keurmerk ingetrokken en 42 taalscholen geschorst. Bij 20 taalscholen is de schorsing
het gevolg van het verstrekken van laptops.

• Na 1 september 2019 tot 1 mei 2020 zijn er door DUO nog 6 nieuwe gevallen van misbruik
op de examenlocaties geconstateerd. Het totaal is daarmee op 14 uitgekomen (7 keer
ongeoorloofde hulpmiddelen en 7 keer «look a likes»).

In de afgelopen periode hebben taalscholen drie kort gedingen tegen Blik op Werk aangespannen,
omdat zij het niet eens waren met de genomen beslissingen om hun keurmerk in te trekken.
Blik op Werk is bij al deze kortgedingen in het gelijk gesteld. Uitspraken van de
rechter bij deze kortgedingen zijn:

• Het verstrekken van contant of giraal geld door taalscholen vanuit de DUO-lening aan
cursisten is in strijd met artikel 16 lid 3 van de Wet inburgering (ten tijde van
de uitspraak was dat nog lid 2).

• De voorschriften van het Keurmerk moeten strikt gehandhaafd worden, omdat het Keurmerk
inzicht geeft in de kwaliteit van de dienstverlening en om fraude te voorkomen.

• Taalscholen zijn gehouden de normen van het Keurmerk, zoals een juiste, controleerbare
aanwezigheidsregistratie en het afnemen van een intaketoets, na te leven.

• Voor cursisten geldt dat de vrijstelling van artikel 3.5 van de Regeling inburgering
betrekking heeft op het eindgesprek ONA. Daarbij geldt dat de betrokkene minimaal
64 uur cursus/begeleiding heeft gehad van een ONA-gecertificeerd docent. Hierover
wordt door de taalschool een verklaring afgelegd. Praktijkuren mogen worden meegeteld,
maar niet mag worden afgeweken van het uitgangspunt dat de betrokkene een ONA-cursus
volgt.

• De 64-uurs verklaringen voor ONA moeten betrekking hebben op gegeven onderwijs. Hierbij
mogen huiswerkuren niet worden meegeteld.

• Huiswerkuren en uren administratieve ondersteuning mogen niet ten laste van de DUO-lening
worden gedeclareerd.

• Het past niet binnen het wettelijke systeem voor DUO-leningen dat taalscholen cursisten
werven met inkomsten uit DUO-leningen.

Deze uitspraken geven vertrouwen dat er voldoende juridische basis is om passende
maatregelen te kunnen treffen tegen taalscholen die niet conform de voorschriften
van het keurmerk van Blik op Werk handelen of die in strijd handelen met de wet- en
regelgeving die van toepassing is op de DUO-leningen. Zoals reeds aangegeven is in
2020 het toezicht door Blik op Werk op de aspirant keurmerkhouders verder verscherpt.

Daarnaast is het examenreglement aangepast zodat de inburgeraar die fraude pleegt
bij het examen gedurende drie maanden kan worden uitgesloten van het examen.

De bijgevoegde geactualiseerde rapportage van de Inspectie SZW «signaal over fraudemeldingen
bij inburgering»13laat het volgende beeld zien. Per 15 juni 2020 hebben 198 taalscholen een keurmerk
van Blik op Werk14 in vergelijking tot 218 taalscholen ten tijde van het signaal van 27 september 2019.
In de gehele periode van mei 2017 tot en met 31 mei 2020 zijn door de Inspectie SZW
576 meldingen ontvangen; dit is een toename van 115 meldingen in de afgelopen negen
maanden ten opzichte van het signaal van 27 september 2019. Daar waar de fraudemeldingen
in dat signaal betrekking hadden op 114 taalscholen, betreffen de meldingen nu 137
taalscholen. Uit deze update blijkt dat «werving door middel van cadeaus» nog steeds
de meest voorkomende modus operandi is. Daarnaast blijkt dat «geen les wel declaratie»
in deze rapportage relatief vaker voorkomt ten opzichte van de vorige rapportage.

Er treedt bij de meldingen geen verschuiving op in het percentage waarbij er sprake
is van een vermoeden van actieve betrokkenheid van de inburgeraar. Dit percentage
bedraagt in beide rapportages 27%.

Op 25 juni zijn er bij drie taalscholen door de Recherche Inspectie SZW doorzoekingen
gedaan. De doorzoekingen waren het gevolg van verdenkingen van valsheid in geschriften
en van witwassen van overheidsgeld dat bedoeld was voor inburgeringsonderwijs. Er
is onder meer beslag gelegd op de administratie, enkele tienduizenden euro’s contant
geld, drie auto’s, waardebonnen en bankrekeningen. Het vermoeden is dat er onder andere
valse facturen en valse verklaringen over deelname aan cursussen zijn ingediend. Zo
zouden er meer uren zijn gedeclareerd dan er daadwerkelijk les wordt gegeven. Vermoed
wordt dat de taalscholen cursisten blanco contracten laat ondertekenen zodat de contracten
aangepast kunnen worden. Er zijn leerlingen die daadwerkelijk les volgen, leerlingen
die alleen in het begin les volgen en leerlingen die helemaal geen les volgen. Bij
inschrijving bieden de taalscholen de cursisten contant geld of een cadeaubon van
een elektronicawinkel. Verdachten hebben vermoedelijk het geld deels witgewassen.
Dit onderzoek staat onder leiding van het Functioneel Parket.

5. Examens

5.1 Vrijstelling Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA) voor entreeonderwijs

In de vorige Uitvoeringsbrief Inburgering heb ik uw Kamer gemeld dat ik voornemens
ben om studenten die succesvol een entreeopleiding hebben afgerond een vrijstelling
te geven voor de Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA). De reden hiervoor
is dat de lesstof in eindtermen van ONA in hoge mate overlapt met het onderdeel Loopbaan
van de entreeopleiding. Ik heb er dan ook vertrouwen in dat studenten met een succesvol
afgeronde entreeopleiding minimaal evenveel kennis en competenties hebben om de Nederlandse
arbeidsmarkt te betreden als inburgeraars die ONA hebben afgerond. Deze vrijstelling
zal per 1 oktober 2020 in werking treden.

5.2 Openbare itembanken

De inburgeringsexamens worden momenteel samengesteld op basis van geheime itembanken,
waaruit willekeurige examenopgaven worden getrokken. Doordat de opgaven in de itembanken
geheim zijn, kunnen ze vaker gebruikt worden in examens. De praktijk wijst echter
uit dat gemaakte examenopgaven worden gedeeld op internet, waardoor de ongewenste
situatie ontstaat dat kandidaten die voor hen bekende opgaven in het examen krijgen
bevoordeeld kunnen zijn.

Momenteel onderzoek ik de mogelijkheden om de gevolgen van het «lekken» of verspreiden
van examenopgaven te ondervangen.

Er zijn met name twee kansrijke alternatieven. Het eerste alternatief is om bij elk
examen te werken met unieke examenopgaven. Een examenopgave wordt dan maar één keer
gebruikt, waardoor het niet loont voor kandidaten om de opgaven te verspreiden. Dit
is, zeker op de lange termijn, wel een dure oplossing omdat er steeds weer unieke
examensopgaven ontwikkeld moeten worden.

Een tweede alternatief is het overstappen op het samenstellen van examens op basis
van openbare itembanken. Bij openbare itembanken zijn de opgaven openbaar beschikbaar.
Ook in dit geval loont het dus niet voor kandidaten om opgaven te verspreiden. De
itembanken bevatten zo veel opgaven dat het voor de kandidaten onmogelijk is (of zeer
veel kennis of taalvaardigheid vraagt) om deze te memoriseren. In zekere zin is dit
te vergelijken met het theorie-examen rijvaardigheid. Ik heb uw Kamer eerder geïnformeerd
(Kamerstuk 32 824, nr. 261) over mijn voornemen om in verband met het uitlekken van examenvragen over te stappen
op openbare itembanken voor de inburgeringsexamens.

Omdat er nauwelijks ervaring is met het afnemen van taalexamens op basis van openbare
itembanken heb ik het Research Center voor Examinering en Certificering (RCEC) gevraagd
om hierover een advies uit te brengen. De conclusie van RCEC is dat het voor alle
examenonderdelen van de inburgeringsexamens mogelijk is om op een verantwoorde manier
te werken met openbare itembanken. Dit geldt zowel voor de examenonderdelen met open
vragen als de examenonderdelen met gesloten vragen. Wel zijn er randvoorwaarden aan
verbonden, waarvan de belangrijkste is dat de itembanken uit voldoende opgaven moeten
bestaan. De meeste itembanken van de huidige inburgeringsexamens bevatten nog onvoldoende
opgaven om op dit moment over te kunnen stappen op openbare itembanken. Ook adviseert
RCEC om bij een eventuele overgang de examens en opgaven nauwgezet te monitoren, zodat
alle mogelijke effecten van de overgang naar openbare itembanken in de gaten worden
gehouden.

Een eventuele overgang naar openbare itembanken voor de inburgeringsexamens heeft
gevolgen voor diverse belanghebbenden. Toets-ontwikkelaars moeten in korte tijd een
groot aantal examenopgaven ontwikkelen. De verwachting is dat toets-ontwikkelaars
hier circa twee jaar voor nodig hebben. Daarnaast betekent een overgang naar openbare
itembanken dat examenkandidaten en taaldocenten toegang krijgen tot een groot aantal
opgaven waarmee ze kunnen oefenen en het onderwijs verder kunnen inrichten.

Overigens zijn de itembanken in het afgelopen jaar al behoorlijk uitgebreid waardoor
de kans dat (meerdere) gelekte vragen in een examen van een specifieke kandidaat aan
de orde komen aanzienlijk kleiner is geworden. Dit verkleint de kans dat een kandidaat
voordeel heeft van eventuele gelekte vragen en maakt het lekken van vragen minder
lonend.

6. Overig

6.1 Evaluatie van het programma Voorbereiding op de inburgering op het COA

Zowel binnen het huidige stelsel als het nieuwe inburgeringsstelsel dat per 1 juli
2021 in werking treedt, is een tijdige start van de inburgering van belang. Voor asielstatushouders
kan de inburgering al in het asielzoekerscentrum starten, onder andere door deelname
aan het programma «voorbereiding op de inburgering» (voorinburgering). Voorafgaand
aan de inwerkingtreding van het nieuwe inburgeringsstelsel heeft onderzoeksbureau
Significant Public een evaluatie uitgevoerd naar het huidige programma voorinburgering.
In de evaluatie is gekeken naar de effectiviteit en doelmatigheid van het programma,
alsmede de kwaliteit van de verschillende onderdelen van het programma. Ook is gekeken
naar de aansluiting van het programma op de reguliere inburgering en de overdracht
van de in de opvang verkregen informatie over de betrokkene aan gemeenten. De resultaten
van het onderzoek zijn bijgevoegd.

Uit het onderzoek blijkt dat het aanbieden van het Programma Voorinburgering aan asielstatushouders
door alle betrokken stakeholders in het onderzoek als positief wordt beschouwd. Het
belang van het programma wordt breed gedragen en deelname wordt als vanzelfsprekend
gezien. Tegelijkertijd blijkt dat de beoogde effecten van de voorinburgering ten dele
niet worden behaald en biedt het rapport waardevolle aandachtspunten inzake de doeltreffendheid
van het programma. Zo kan bijvoorbeeld de doorgaande lijn tussen de voorinburgering
en het reguliere inburgeringstraject worden verbeterd.

Op basis van het onderzoek zijn een aantal aanbevelingen geformuleerd voor de doorontwikkeling
van de voorinburgering en de aansluiting op het reguliere inburgeringstraject. Een
deel van de aanbevelingen is in lijn met de plannen van de Veranderopgave Inburgering.
Zo wordt benoemd dat deelname aan de voorinburgering niet verplicht moet worden gesteld
en wordt opgemerkt dat de samenwerking tussen het COA en gemeenten versterkt moet
worden. De komende tijd ga ik met het COA in overleg over de aanbevelingen en de doorwerking
daarvan op het Programma Voorinburgering onder het nieuwe inburgeringsstelsel. Over
de uitkomsten daarvan wordt uw Kamer op een later moment geïnformeerd.

6.2 WiB-monitor

Ter kennisneming is de periodieke Monitor van het basisexamen inburgering buitenland 2019 van Significant toegevoegd15. Al enkele jaren stuur ik uw Kamer deze monitor over de praktijk en uitvoering van
de Wet inburgering in het buitenland (Wib). Met de Wib wordt beoogd nieuwkomers voorafgaand
aan hun komst naar Nederland de Nederlandse taal op een basaal niveau te leren spreken
en lezen en hen kennis te laten maken met de Nederlandse samenleving. Hierdoor zal
naar verwachting het integratieproces efficiënter en effectiever zijn.

In vergelijking met de vorige jaren is het beeld dat uit de monitor naar voren komt
stabiel:

• In 2019 waren er 7.674 kandidaat-inburgeraars; in 2018 in totaal 7.423. Alvorens het
examen af te leggen, dienen kandidaten zich voor te bereiden. Daartoe hebben kandidaten
in 2019 8.523 accounts aangemaakt voor e-learning, 4.004 zelfstudie pakketten gekocht,
en 87.536 werkboeken gedownload.16 In 2019 zijn 6.627 eerste volledige examens afgelegd. Net zoals in 2018 slaagde 73%
van de kandidaat-inburgeraars in 2019 voor het examen.

• De examenresultaten verschillen naar geslacht, leeftijd, opleidingsniveau en nationaliteit.
Gemiddeld is het slagingspercentage van vrouwen hoger dan van mannen. Hetzelfde geldt
voor jongeren ten opzichte van ouderen en hoogopgeleiden ten opzichte van lager opgeleiden.

• In 2019 zijn er 490 verzoeken tot ontheffing van het basisexamen ingediend. Van de
inhoudelijk behandelde verzoeken (430) zijn er 190 gehonoreerd. Redenen voor ontheffing
zijn bijzondere of medische omstandigheden.

• Er zijn in 2019 geen problemen gesignaleerd in de uitvoering. Het aantal klachten
is gedaald van 257 in 2018 naar 85 in 2019. Deze daling komt met name omdat er zich
minder technische problemen voordeden bij het e-learning programma.

6.3 Een nieuwe kijk op de Wet inburgering 2013

Hierbij bied ik u de notitie «Een nieuwe kijk op de Wet inburgering 2013»17 aan, die, mede op verzoek van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
door het CPB is opgesteld. De notitie is een aanvulling op de eerdere evaluatie van
de Wet inburgering 201318 die vooral gericht was op het doelbereik van het beleid en het inburgeringsproces
zelf. Met deze notitie geef ik uitvoering aan de gewijzigde motie van het lid Dibi
over het monitoren van de effecten van de gewijzigde Wet inburgering19.

Het CPB heeft de effecten van de verandering van de overgang van de Wet inburgering
2007 naar de Wet inburgering 2013 onderzocht. Hierbij is gekeken naar de effecten
op het doorlopen van de inburgeringsplicht, zoals het behaalde taalniveau en overige
inburgeringsuitkomsten, arbeidsparticipatie en onderwijsdeelname. De uitkomsten van
beide groepen inburgeraars zijn in een periode van 5,5 jaar vanaf de start van de
inburgeringsplicht met elkaar vergeleken.

In vergelijking met het vorige stelsel komen nieuwkomers langzamer op gang, maar halen
uiteindelijk vaker hun inburgeringsexamen. Het percentage geslaagden is onder het
huidige stelsel hoger (na 5,5 jaar totaal 11%-punt hoger) en blijft ook na het verstrijken
van de inburgeringstermijn oplopen. De langzame start met de inburgering is waarschijnlijk
het gevolg van de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar. Het hogere percentage
geslaagden lijkt vooral het gevolg van de striktere handhaving door DUO in vergelijking
met de handhaving door gemeenten.

Qua aantal gewerkte uren en loon zijn er over genoemde periode geen significante verschillen
tussen inburgeraars die onder Wet inburgering 2007 en de Wet inburgering 2013 moesten
inburgeren. Ook de onderwijsdeelname verschilt niet tussen beide groepen20.

De uitkomsten ondersteunen de plannen voor het nieuwe inburgeringsstelsel: regie over
de uitvoering wordt weer een taak van de gemeenten. Uitgangspunt hierbij is dat inburgeraars
op weg worden geholpen en begeleiding krijgen zodat zij sneller dan nu het geval is
kunnen starten en sneller hun traject afronden. Bovendien beschikt de gemeente in
het nieuwe stelsel over een handhavingsinstrumentarium, waarmee zij inburgeraars die
zich niet inspannen gedurende hun inburgeringstraject kunnen beboeten. Uit het rapport
komt echter ook naar voren dat striktere handhaving, in het huidige stelsel uitgevoerd
door DUO, een prikkel is voor inburgeraars om het examen halen, ook als de termijn
wordt overschreden. Deze strikte handhaving door DUO blijft ook in het nieuwe stelsel
bestaan. DUO blijft aan het einde van het traject verantwoordelijk voor de handhaving
op het voldoen aan de inburgeringsplicht binnen de daarvoor gestelde termijn.

Het halen van het inburgeringsexamen (de grootste groep inburgeraars slaagt op A2
niveau) blijkt volgens de CPB-studie niet van doorslaggevend belang voor het meedoen
op de arbeidsmarkt. Met het nieuwe beleid wil ik dat, samen met gemeenten, beter gaan
doen. Inburgering wordt meer dan in het huidige stelsel gekoppeld aan participatie
en wordt een integraal onderdeel van het sociaal domein, waar bijvoorbeeld ook de
Participatiewet is ondergebracht. Het taalniveau wordt daarnaast verhoogd naar B1.
Met een brede intake, de leerbaarheidstoets en een persoonlijk plan in combinatie
met begeleiding wordt vanaf de start ingezet op het bieden van maatwerk. Ik ben mij
er van bewust dat de groep inburgeraars divers is, zowel qua startniveau, leercapaciteiten
en/of inzet. Mocht het taalniveau te hoog gegrepen zijn, dan zal worden toegewerkt
naar het hoogst haalbare niveau via een traject op maat.

Uit de CPB-studie komt naar voren dat inburgeraars die meer of maximaal lenen minder
vaak voor het inburgeringsexamen slagen en vervolgens vaker een ontheffing krijgen
voor aantoonbare inspanning. Ook de arbeidsparticipatie van inburgeraars met een hoge
DUO lening is lager. In het nieuwe stelsel vervalt de sociale lening voor de groep
asielstatushouders. Daarnaast is de Zelfredzaamheidsroute (Z-route) ontwikkeld om
de zelfredzaamheid van inburgeraars met een slechte leerbaarheid te versterken via
taal en participatie. Hierdoor worden inburgeringsplichtigen niet meer ontheven van
de inburgeringsplicht op grond van aantoonbaar geleverde inspanning, maar krijgen
zij een aanbod naar vermogen.

6.4 Impact coronamaatregelen huidige inburgeringsstelsel en getroffen maatregelen

Inburgeringsplichtigen en taalscholen ondervinden gevolgen van de maatregelen gericht
op de aanpak van het coronavirus. Inburgeringsplichtigen hebben ruim twee maanden
geen klassikaal onderwijs gevolgd en de examenlocaties van DUO waren gesloten. Afstandsonderwijs
was al mogelijk voor inburgeringsplichtigen, met uitzondering van analfabeten. Ook
telden de gevolgde uren via afstandsonderwijs niet mee voor de urenverklaringen voor
ontheffing van de inburgeringsplicht, verlenging van de inburgeringsplicht en de 64-uursverklaring
ONA.

Ik vind het van groot belang om te zorgen dat inburgeringsplichtigen door kunnen gaan
met het leren van de Nederlandse taal en kennis opdoen van de Nederlandse samenleving
gedurende de coronacrisis. Om leren op afstand zo veel als mogelijk te stimuleren
heb ik de voorwaarden hiervoor daarom tijdelijk versoepeld. Eind mei was het eerste
beeld dat naar schatting de helft van de inburgeringsplichtigen gebruik maakt van
de optie om afstandsonderwijs te volgen. Daarnaast is de inburgeringstermijn drie
keer verlengd met twee maanden voor alle inburgeringsplichtigen om te voorkomen dat
inburgeringsplichtigen met hun termijn in de knel komen.

Vanwege de versoepeling van de corona-maatregelen is sinds 1 juni klassikaal onderwijs
weer mogelijk, naast het volgen van afstandsonderwijs. Sinds 15 juni jl. zijn de DUO-examenlocaties
(met verschillende aanpassingen volgens de RIVM-richtlijnen), weer heropend. De hervatting
van het afnemen van de inburgeringsexamens is succesvol verlopen. Voor de komende
periode zet DUO in op het maken van een inhaalslag, door (tijdelijk) een extra toets-locatie
te openen, en met avond- en weekendopenstellingen van de toets-locaties. Een positieve
ontwikkeling daarbij is dat 2 op de 3 uitgestelde inburgeringsexamens inmiddels opnieuw
zijn ingepland. Ondanks deze positieve ontwikkelingen zijn nog niet alle afgelaste
examens opnieuw ingepland. Om te voorkomen dat inburgeringsplichtigen in de knel komen
is het noodzakelijk om de inburgeringstermijn nogmaals te verlengen met twee maanden.
Uw Kamer is van de verlenging recentelijk op de hoogte gesteld.21

Door de RIVM maatregelen en de anderhalve meter samenleving kunnen taalscholen nog
niet hun volledige capaciteit klassikaal onderwijs inzetten. Om er voor te zorgen
dat ook nieuwe inburgeraars goed aan de slag gaan met het leren van de taal en om
er voor te zorgen dat taalscholen weer meer rendabel kunnen gaan werken, sta ik het
ook aan nieuwe cursisten (contracten vanaf 15 juli) toe om de gevolgde uren afstandsonderwijs
mee te laten tellen voor de urenverklaringen. Daar worden wel voorwaarden aan gesteld
(onder andere maximaal 50% van de lessen kan via afstandsonderwijs worden gegeven)
om zodoende de risico’s van fraude zo veel als mogelijk te beperken. Zie voor een
toelichting op de voorwaarden rondom afstandsonderwijs en het servicedocument de websites
van rijksoverheid.nl en Blik op Werk.

6.5 Modernisering van leermiddelen

Tijdens het AO van 13 juni 2019 (Kamerstuk 32 824, nr. 281) heb ik aan de heer Paternotte toegezegd om een voorstel te doen voor de modernisering
van leermiddelen zoals laptops. Ik heb daartoe twee opties verkend: laptops of tablets
financieren uit de DUO-lening en het in bruikleen verstrekken van laptops of tablets
door taalscholen.

In de tussentijd is gebleken, zoals laatst ook in het Volkskrantartikel naar voren
kwam (zie paragraaf 4), dat er nog steeds malafide taalscholen actief zijn die cursisten
lokken door middel van laptops, tablets of waardebonnen van elektronicawinkels. Dit
heeft er enerzijds toe geleid dat Blik op Werk haar handleiding met ingang van dit
jaar op dit punt heeft aangescherpt. Anderzijds betekent dit ook dat het verstrekken
van laptops uit de lening zodanig moet worden ingeregeld dat het risico op fraude
wordt geminimaliseerd.

Gebleken is dat het fraudebestendig inregelen van financiering van laptops uit de
lening een aanpassing van het factureringsproces van taalscholen aan DUO vraagt. Dit
heeft consequenties voor de inrichting van de administratieve processen bij de taalscholen
en bij DUO. Ook legt dit beslag op de schaarse ICT-ontwikkelcapaciteit bij DUO, waardoor
minder capaciteit beschikbaar is voor het inregelen van het nieuwe stelsel. Dit verhoogt
het risico op vertraging bij de invoering van de nieuwe inburgeringswet en dat vind
ik onwenselijk. Daarnaast betekent dit dat ook alle taalscholen hun systemen voor
de digitale aanlevering van facturen moeten aanpassen. Dit vraagt een zorgvuldig proces
en dat heeft al snel een doorlooptijd van 6 tot 9 maanden. Aangezien de nieuwe inburgeringswet
al binnen een jaar in werking treedt zal de periode waarover deze aanpassing effectief
zou zijn, maar kort zijn. In het nieuwe inburgeringsstelsel hebben gemeenten zelf
de vrijheid om inburgeringsplichtigen te voorzien in laptops. Dit alles afwegende
gaat mijn voorkeur uit naar het door taalscholen verstrekken van laptops in bruikleen
boven het financieren van laptops uit de DUO-lening. Op basis van de handleiding van
Blik op Werk is bruikleen toegestaan. Deze mogelijkheid was echter niet algemeen bekend
en het was niet voor iedereen duidelijk hoe dit in de praktijk vorm moet worden gegeven.
Bruikleen van een laptop werkt als volgt. De taalschool zorgt bij het verstrekken
van een laptop in bruikleen, dat de inburgeraar gedurende de periode dat de inburgering
duurt, over een laptop beschikt. Met deze laptop kan de inburgeraar afstandsonderwijs
volgen. Ook kan de inburgeraar op deze laptop huiswerk en oefeningen maken.

De laptop blijft eigendom van de taalschool en wordt na afloop van de cursus door
de inburgeraar weer aan de taalschool teruggegeven. De taalschool moet indien gevraagd
daarvan bewijs overleggen aan Blik op Werk. Ik hoop hiermee meer duidelijkheid te
creëren over het in bruikleen verstrekken van laptops en ik verwacht dat meer taalscholen
van deze mogelijkheid gebruik zullen maken.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees