Brief regering : Beleidsreactie onderzoeksrapport onderwijshuisvesting en het verhuistraject voor de Europese School Bergen

Nr. 210 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juli 2020

Met deze brief informeer ik uw Kamer over het onderzoek naar de kwaliteit van onderwijshuisvesting
in het po en vo, dat het Economisch Instituut voor de Bouw recentelijk in opdracht
van het Ministerie van OCW heeft uitgevoerd. Daarnaast informeer ik u over de voortgang
van het voorgenomen verhuistraject voor de Europese School Bergen.

De uitkomsten van het onderzoek worden gepresenteerd in het rapport «Verkenning Onderwijsvastgoed:
Praktijkvoorbeelden en kansen voor de kwaliteitsopgave». Hierbij bied ik dit rapport
met een beleidsreactie aan uw Kamer aan1.

De centrale vraagstelling van de opdracht is: welke bestuurlijke keuzes en omstandigheden
liggen ten grondslag aan de kwalitatieve onderwijshuisvesting? De governance rondom onderwijshuisvesting is een ingewikkeld vraagstuk. De wettelijke verantwoordelijkheden
zijn verdeeld tussen gemeente en schoolbestuur: gemeenten zijn verplicht te voorzien
in huisvesting van scholen voor het po, vo en (v)so, en schoolbesturen zijn verantwoordelijk
voor het onderhoud en de gebruikskosten van de schoolgebouwen.

In 2016 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de geldende wetgeving op het gebied
van huisvesting geen prikkels bevat die doelmatig opereren op lange termijn bevorderen.2 Hierdoor komt de gezamenlijke besluitvorming door schoolbesturen en gemeenten, die
is gericht op duurzaamheid en kwaliteit van schoolgebouwen, onvoldoende van de grond.
Dit komt mede doordat investeringen in duurzaamheid van een nieuw schoolgebouw voor
rekening van de gemeente komen en de opbrengsten van die investeringen, de lagere
energiekosten, toevallen aan het schoolbestuur. Daarbij zorgt onder meer het in 2019
gepresenteerde nationale Klimaatakkoord ervoor dat aanpassingen aan schoolgebouwen
nodig zijn. Kortom, het onderwijsvastgoed in Nederland staat voor een grote opgave.

Leeswijzer

In deze brief zal ik eerst de resultaten van en aanbevelingen uit het onderzoek kort
samenvatten. Vervolgens wil ik een aantal noodzakelijke maatregelen en acties voor
onderwijshuisvesting aankondigen.

Onderzoek en resultaten

De onderzoekers geven aan de hand van best practices en valkuilen aan op welke wijze verduurzaming en verbetering van het binnenklimaat
van schoolgebouwen in de praktijk kunnen worden gerealiseerd, waarbij de kwaliteit
van onderwijshuisvesting centraal staat. Onder deze «kwaliteit» kunnen de energetische
staat van het schoolgebouw, de gebouwleeftijd en het binnenklimaat worden gerekend.

De onderzoekers signaleren de volgende drie knelpunten:

1. Bekostiging. Bij de meeste praktijkvoorbeelden is sprake van een grote spanning tussen ambities
en beschikbare middelen. De sterke stijging van de bouwkosten in de afgelopen jaren
heeft deze spanning verhoogd. De analyse laat zien dat bij alle stappen tussen gebouwlabels
richting energieneutraliteit de jaarlijkse kosten de jaarlijkse baten overstijgen.
Investeringen in het binnenklimaat komen vaak moeilijk tot stand, omdat deze vooral
niet-financiële baten hebben in de vorm van betere leerprestaties en minder ziekte
bij kinderen. De onderzoekers geven aan dat inzicht in deze baten van een verbeterd
binnenklimaat nog vaak ontbreekt. Het gevolg van de spanning tussen ambities en middelen
is dat ambities worden verlaagd en relatief vaak aanvullende financiële middelen moeten
worden gezocht.

2. Financiële structuur. De budgetten voor nieuwbouw, renovatie en onderhoud komen gescheiden tot stand. Dit
leidt ertoe dat bij investeringen in nieuwbouw of ingrijpende verbetering van schoolgebouwen
energiebesparende maatregelen moeilijk tot stand komen, want de voordelen worden pas
in de beheerfase gerealiseerd. Deze split incentives leiden tot suboptimale investerings-
en onderhoudsbeslissingen.

3. Institutionele organisatie. Een groot aantal partijen speelt een rol bij de onderwijshuisvesting, wat het speelveld
complex en gefragmenteerd maakt. Een aanzienlijk deel van de schoolbesturen beheert
één schoolgebouw en samenwerking komt beperkt tot stand door individuele wensen van
de verschillende besturen. Hierdoor zijn maatwerkopdrachten veelal eenmalig en minder
aantrekkelijk voor marktpartijen. Ook aan de aanbodzijde (van adviseurs, bouwbedrijven
en installateurs) is sprake van fragmentatie.

Om de kwaliteit van onderwijshuisvesting te verhogen, onderscheiden de onderzoekers
drie typen aanpak:

1. Programmatische aanpak. Binnen deze aanpak vinden de ontwikkeling, planning en uitvoering van projecten plaats
op grotere schaal. Schoolbesturen kunnen in tranches meedoen met gemeentelijke programma’s.

2. Regionaal maatwerk. Bij deze aanpak werken schoolbesturen en/of gemeenten regionaal samen, bijvoorbeeld
vanwege leerlingendaling. Ook kunnen functies als opvang en zorg met onderwijs worden
gebundeld.

3. Solitaire oplossing. Er zijn ook schoolbesturen (met name éénpitters) die specifieke oplossingen zoeken
voor de kwaliteitsopgaven, zoals losse maatregelen of meer integrale oplossingen.

Beleidsreactie

Bekostiging

Het genoemde knelpunt rondom bekostiging is mij bekend en heeft deels betrekking op
de verduurzamingsopgave voor het maatschappelijk vastgoed. Op dit moment zijn twaalf
sectoren in het maatschappelijk vastgoed bezig met sectorale routekaarten, zo ook
het funderend onderwijs. Aangezien deze grote opgave vele sectoren beslaat, zal ik daar in deze brief
niet verder op ingaan.

Zoals aangegeven kan het binnenklimaat ook onder «kwaliteit» van onderwijshuisvesting
worden gerekend. Het rapport van McKinsey & Company naar doelmatigheid en toereikendheid
van de bekostiging in het po en vo3 adresseert onderinvestering in onderwijshuisvesting, mede als gevolg van stijgende
bouwkosten en aangescherpte eisen aan schoolgebouwen. Na het zomerreces zal een integrale
kabinetsreactie op het rapport van McKinsey aan uw Kamer worden aangeboden.

Financiële structuur

Het knelpunt rondom financiële structuur verwijst naar de verantwoordelijkheidsverdeling
tussen gemeente en schoolbestuur voor de onderwijshuisvesting. In de volgende paragraaf
zal ik ingaan op versterking van de samenwerking tussen deze partijen, waardoor nieuwbouw-,
renovatie en onderhoudsopgaven beter kunnen worden gecoördineerd.

Institutionele organisatie

Het knelpunt rondom institutionele organisatie verwijst naar de complexe en gefragmenteerde
context waarin de partijen die zich met onderwijshuisvesting bezighouden zich bevinden.
Het feit dat er bij (ver)bouwprojecten vele actoren betrokken zijn, is voor de onderwijssector
specifiek niet op te lossen. Wel zijn er op het gebied van onderwijshuisvesting netwerkplatformen
die zich bezighouden met het samenbrengen van partijen, zoals Ruimte-OK, Platform31
en Bouwstenen voor Sociaal.

Versterking samenwerking onderwijshuisvesting

Om de kwaliteitsopgave in onderwijshuisvesting meer structuur te geven, in de vorm
van een integrale aanpak, is het noodzakelijk te kijken naar de huidige verantwoordelijkheidsverdeling.
Ik ben voornemens een wetsvoorstel aan uw Kamer voor te leggen. Het doel van de wetswijziging is de verdeling
van de verantwoordelijkheid tussen gemeenten en schoolbesturen te verhelderen en de
samenwerking te verbeteren.

In 2016 hebben de PO-Raad, VO-raad en VNG gezamenlijk een voorstel4 gedaan om de onderwijswetten ten aanzien van huisvesting op verschillende punten
te wijzigen. Dit voorstel is in 2018 nader geconcretiseerd.5 Zoals voormalig Staatssecretaris Dekker aan uw Kamer heeft toegezegd, is dit voorstel
met de sectorraden, VNG en OCW afgestemd.6 In het wetsvoorstel wordt dit voorstel uit 2018 verwerkt. Dit richt zich op:

1. Planvorming. Gemeenten krijgen de wettelijke opdracht tot het vaststellen van een meerjarig Integraal
Huisvestingsplan Onderwijs (IHPO). In het IHPO worden het huisvestingsbeleid en het
investeringsprogramma voor een periode van vier jaar vastgelegd, met een doorkijk
van ten minste twaalf jaar na deze periode. Het IHPO komt tot stand na overleg tussen
gemeente en schoolbesturen, waarbij beide partijen zich inspannen om tot een gezamenlijk
gedragen besluit te komen. Er is ruimte om afspraken te maken over lokaal gerichte
prioritering in de huisvestingsvoorzieningen. Schoolbesturen worden verplicht een
meerjarig onderhoudsplan (MJOP) op te stellen op basis van een bouwkundige inspectie.
Dit MJOP wordt ingebracht in het overleg tussen gemeente en schoolbestuur.7

2. Een definitie van renovatie. Renovatie wordt als huisvestingsvoorziening in de wet opgenomen. Het uitgangspunt
is dat renovatie wordt beschouwd als volwaardig alternatief voor nieuwbouw, dat ingezet
kan worden als mogelijke maatregel om de levensduur van een schoolgebouw met ten minste
25 jaar te verlengen.

3. Nuanceren van het investeringsverbod. Deze wetswijziging creëert de mogelijkheid voor schoolbesturen in het po om in huisvesting
te investeren. Deze versoepeling kan leiden tot gezamenlijke financiering die de kwaliteit
van onderwijshuisvesting kan vergroten dan wel het moment van investeren kan vervroegen.

Door de beoogde verheldering van de verhoudingen en verbetering van de samenwerking,
wordt een meer planmatige en toekomstgerichte aanpak van de onderwijshuisvesting mogelijk.
Dat kan leiden tot meer effectiviteit en dus betere onderwijshuisvesting.

In overleg met de PO-Raad, VO-raad en VNG zal worden gekeken welke resultaten en aanbevelingen
uit het onderzoeksrapport kunnen worden verwerkt in het wetsvoorstel. Naar verwachting
zal het wetsvoorstel in het najaar van 2021 aan uw Kamer worden aangeboden.

Voortgang verhuistraject Europese School Bergen

Uw Kamer heeft eerder gevraagd naar de voortgang van het voorgenomen verhuistraject
van de Europese School Bergen. De eerstvolgende stap in dit traject omvat de uitnodiging
aan een drietal gemeenten (Alkmaar, Zaanstad en Castricum) om mogelijke locaties voor
te dragen voor de school. De uitnodiging aan de gemeenten zal deze week worden verstuurd.

De brief aan de gemeenten heeft langer op zich laten wachten dan vooraf gedacht. Een
zorgvuldige voorbereiding met onder meer twee Europese instellingen en de afstemming
met het RVB, dat de ontwikkeling van het gebouw op zich zal nemen, heeft voorrang
gekregen boven de snelheid.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob