Brief regering : Reflectie kinderopvangstelsel

Nr. 415
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 juli 2020

1. Introductie

De kinderopvang, bestaande uit kinderdagopvang voor 0–4 jaar, buitenschoolse opvang
voor 4–12 jaar, en gastouderopvang voor 0–12 jaar, maakt het mogelijk dat een zo’n
600.000 huishoudens arbeid en zorg op een goede manier kunnen combineren, en dat zo’n
900.000 kinderen op een goede manier worden opgevangen en zich sociaal-emotioneel
en cognitief kunnen ontwikkelen. De huidige coronacrisis heeft laten zien hoe belangrijk
de kinderopvang is voor ouders en kinderen, en hoe innovatief, creatief en flexibel
de kinderopvangsector is. De kinderopvangsector moest zeer plotseling de deuren sluiten
en zorgen voor een goede noodopvang voor kinderen van ouders met cruciale beroepen
en kinderen in een kwetsbare situatie. De snelheid waarmee zij hebben geschakeld om
noodopvang op een goede manier in te richten is indrukwekkend. Dat dit zonder veel
problemen is verlopen, vind ik bewonderingswaardig. Ik wil dan ook mijn waardering
uitspreken voor de manier waarop de kinderopvangsector de uitdagingen van de afgelopen
tijd heeft opgepakt. De kinderopvang is inmiddels weer volledig open. Ik ben ervan
overtuigd dat de kinderopvangsector ook de uitdagingen in de komende periode goed
het hoofd zal kunnen bieden.

Met deze brief kom ik mijn eerdere toezeggingen na om mijn visie te geven op het huidige
stelsel van kinderopvang. Ik kijk in deze brief zowel naar de verworvenheden als naar
de knelpunten en ik ga in op de mogelijkheden die ik zie voor de toekomst. Dit doe
ik onder andere aan de hand van de twee Interdepartementale Beleidsonderzoeken die
eind april verschenen zijn, het IBO Deeltijdwerk1 en Toeslagen2, en de Brede Maatschappelijke Heroverweging Kwalitatief goed onderwijs met kansen
voor iedereen (BMH)3. Begin vorig jaar is er met de motie van het lid Westerveld c.s.4 aan mij gevraagd te kijken naar manieren om het (peuter)stelsel te vereenvoudigen
omdat het stelsel mogelijk te complex is voor ouders met een laag inkomen of zonder
werk. Ik zal met deze brief reflecteren op het kinderopvangstelsel in het algemeen
en op het peuterstelsel in het bijzonder. Omdat dit laatste erg raakt aan de Wet harmonisatie
kinderopvang en peuterspeelzaalwerk, maak ik van de gelegenheid gebruik om de evaluatie
van deze Wet ook aan u te doen toekomen. Omdat het stelsel van kinderopvang diverse
raakvlakken heeft met het stelsel van onderwijs (voorschoolse educatie en primair
onderwijs), is deze brief mede namens de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs
en Media. De brief wordt tegelijk verzonden met de tussenrapportage van de Scenariostudie
Vormgeving Kindvoorzieningen (SVK). In deze tussenrapportage wordt gekeken naar het
brede stelsel van kindvoorzieningen (kinderopvang, onderwijs, verlofregelingen) omdat
de inrichting van deze voorzieningen ook invloed op elkaar hebben. In de tussenrapportage
wordt een aantal bouwstenen gepresenteerd voor mogelijke toekomstscenario’s. Aan het
einde van het jaar volgt hiervan een eindrapportage waarin mogelijke scenario’s verder
zijn uitgewerkt.

Als ik naar de kinderopvangsector kijk, dan zie ik een sector die de afgelopen decennia
een enorme ontwikkeling heeft doorgemaakt. Steeds meer ouders zijn gaan werken. Met
name de arbeidsparticipatie van vrouwen met jonge kinderen is de afgelopen decennia
sterk gestegen.5 De tegemoetkoming die werkende ouders krijgen bij het gebruik van kinderopvang heeft
hierin een rol gespeeld. Deze heeft de kinderopvang betaalbaarder gemaakt. De sector
heeft zich geprofessionaliseerd en de kwaliteit is de afgelopen jaren sterk toegenomen.
Er staat inmiddels een sector met een kwaliteit die tot de internationale top behoort.
Het gebruik van kinderopvang is de laatste jaren toegenomen. Vooral onder peuters
ligt het bereik hoog. Er is nog wel winst te behalen bij het gebruik van buitenschoolse
opvang en het gebruik onder ouders met een lage sociaaleconomische status.

Daar staat tegenover dat er ook aspecten van het kinderopvangstelsel zijn die zich
nog verder moeten ontwikkelen. Met name de huidige vormgeving van de kinderopvangtoeslag
is daarbij een belangrijk aandachtspunt. Hoewel de gerichtheid van de kinderopvangtoeslag
zijn voordelen heeft, maakt dit het stelsel ook ingewikkeld en brengt het uitvoeringsproblemen
met zich mee, zoals we bijvoorbeeld zien bij de terugvorderingsproblematiek. Ook de
vormgeving van de vergoedingsregeling in verband met de coronamaatregelen heeft laten
zien dat de huidige wijze van financieren complex en inflexibel is. Deze complexiteit
kan ook gevolgen hebben voor de toegankelijkheid van de kinderopvang. Daar moet naar
gekeken worden bij aanpassing van het stelsel. Dat kinderopvang een marktsector is,
heeft een aantal positieve kanten. Zo is de kinderopvang flexibel, klantgericht en
innovatief. Tegelijkertijd is een stabiel overheidsbeleid een randvoorwaarde voor
het goed functioneren van het stelsel en vormt de conjunctuurgevoeligheid van de kinderopvang
een risico. Hoewel er inmiddels veel samenwerking is tussen kinderopvang en scholen,
wordt er vaak door partijen gevraagd om hier nog meer op in te zetten in het belang
van een doorlopende ontwikkellijn.

Ook in deze crisistijd komt het belang van goede kinderopvang heel duidelijk naar
voren en wordt weer duidelijk wat de sterke punten van de Nederlandse kinderopvang
zijn. De basis van het stelsel werkt dus erg goed en wil ik graag behouden. Er zijn
echter wel een aantal aandachtspunten, waarvan financiering waarschijnlijk de belangrijkste
is. De wijze van financieren is daarom ook onderdeel van de Scenariostudie Vormgeving
Kindvoorzieningen (SVK)6, waarvan de tussenrapportage tegelijk met deze brief naar uw Kamer is verzonden.
Daarnaast worden ook in het Vervolgtraject Toeslagen mogelijkheden in kaart gebracht.
Op basis van deze studies en eindrapportages die eind dit jaar worden verwacht, kan
een volgend kabinet hier keuzes in maken.

Het kinderopvangbeleid is gericht op een goede, veilige en financieel toegankelijke
kinderopvang, zodat ouders arbeid en zorg kunnen combineren en kinderen zich kunnen
ontwikkelen. Daarnaast heeft het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW)
de doelstelling om achterstanden bij kinderen te voorkomen en te bestrijden.7 Het kabinet vindt al deze doelstellingen belangrijk. Waar de nadruk eerder vooral
lag op de betaalbaarheid van de kinderopvang, is er de laatste jaren steeds meer aandacht
gekomen voor de kwaliteit en voor kinderopvang als ontwikkelinstrument.8 Bij de doelstellingen is het dus niet of-of, maar en-en. Het huidige kabinet heeft
ingezet op alle doelstellingen met het verhogen van de kinderopvangtoeslag, het verbeteren
van de kwaliteit van kinderopvang en het investeren in voorschoolse educatie.

De Nederlandse kinderopvang kent drie formele opvangvormen – kinderdagopvang (waaronder
ook kortdurende opvang en voorschoolse educatie), buitenschoolse opvang en gastouderopvang
– die bij kunnen dragen aan de doelstellingen. Dat maakt het stelsel gericht en flexibel
en maakt dat het daardoor goed kan inspelen op de behoeften van ouders en kinderen.
Sommige ouders hebben behoefte aan kortdurende opvang van korte dagdelen, terwijl
andere ouders liever gebruik maken van gastouderopvang, bijvoorbeeld omdat zij flexibele
uren werken en soms ook in de avonduren of in het weekend moeten werken. Ook de kleinschaligheid
en huiselijkheid van de gastouderopvang kan ouders aanspreken.

De financiering van de kinderopvang is heel gericht. De kinderopvangtoeslag is sterk
afhankelijk van het inkomen van ouders, zodat ouders bijdragen wat ze kunnen. De toeslag
is een voorschot, zodat ouders niet pas achteraf betaald krijgen. Voor de gemeentelijke
regelingen (voorschoolse educatie, het peuteraanbod en sociaal-medische indicatie)
bepalen gemeenten wat voor eigen bijdrage ouders betalen. Vaak kiezen zij ook voor
een inkomensafhankelijke bijdrage die aansluit op of vergelijkbaar is met de inkomenstabel
van de Belastingdienst.

Dat betekent echter ook dat de toeslag van een aantal variabelen – aantal uren dat
wordt afgenomen en hoogte inkomen – die ouders zelf moeten doorgeven afhankelijk is.
Het niet tijdig of correct doorgeven van deze informatie betekent vanwege de voorschotsystematiek
dat er bedragen teruggegeven of teruggevorderd moeten worden. Dat kan om grote bedragen
gaan, waardoor ouders in de problemen kunnen komen.

De kinderopvangsector is de afgelopen decennia sterk veranderd. De huidige basis van
het stelsel vormt de in 2005 ingevoerde Wet kinderopvang. Het gebruik is toen in korte
tijd sterk toegenomen, met een dip in de financiële crisis en recent weer een sterke
stijging. In de afgelopen jaren zijn ook meerdere (wets)wijzigingen geweest. In de
bijlage staat een historisch overzicht over de belangrijkste wijzigingen sinds 2005.

2. De huidige stand van zaken van de kinderopvang uitgelicht

In dit hoofdstuk schets ik per thema waar de kinderopvang nu staat. Daarbij zie ik
veel goede punten, maar ook aandachtspunten en, in sommige gevallen, lastige dilemma’s.
De volgende thema’s komen aan bod:

(a) de arbeidsparticipatie van ouders,

(b) de kwaliteit en professionaliteit van kinderopvang en ontwikkeling van kinderen,

(c) het gebruik van kinderopvang onder specifieke groepen,

(d) de financiering van kinderopvang,

(e) het functioneren van de markt voor kinderopvang,

(f) de samenhang met onderwijs

a) De arbeidsparticipatie van ouders

De arbeidsparticipatie van ouders – met name van moeders – is de afgelopen decennia
sterk gestegen. Dit is vooral veroorzaakt door het gestegen opleidingsniveau van vrouwen
en een veranderende maatschappelijke norm, maar ook de financiële toegankelijkheid
van kinderopvang heeft hieraan bij gedragen. Zo krijgen ouders gemiddeld ruim 72%9 van de kosten van kinderopvang vergoed, waardoor werken meer loont. De arbeidsparticipatie
in personen in Nederland was in 2019 hoog, namelijk 68,8%10. Volgens het CPB is het daardoor steeds lastiger de participatie verder te verhogen.
Wel zal de huidige economische situatie naar verwachting een negatief effect hebben
op de arbeidsparticipatie.

Hoewel de arbeidsparticipatie van vrouwen in Nederland hoog ligt met 64,4%11, is het opvallend dat Nederlandse vrouwen veel – meer dan vrouwen in het buitenland
– in deeltijd werken. Gemiddeld werkten vrouwen in 2018 26 uur per week12. De oorzaken hiervan zijn divers. Volgens het IBO Deeltijdwerk ligt de oorzaak in
een samenspel van institutionele en maatschappelijke factoren, waaronder sociale normen
over arbeid en zorg. Het IBO Deeltijdwerk schetst dat als we de arbeidsparticipatie
echt op een hoger niveau willen tillen – en dan met name wat betreft het aantal gewerkte
uren – dat we dan moeten kijken naar een grondige herziening van het hele stelsel van kindvoorzieningen (naast kinderopvang ook verlof en primair
onderwijs). Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan het (deels) gratis maken van kinderopvang
voor alle ouders of het verder integreren van kinderopvang met het onderwijs. Hierdoor
kan ook de norm van het gebruiken van kinderopvang veranderen. Elke optie heeft zijn
eigen voor- en nadelen. Het is niet goed te voorspellen hoe een grote stelselwijziging
precies uitpakt voor de arbeidsparticipatie, maar ook voor de kwaliteit van kinderopvang
en de ontwikkeling van het kind. Op basis van internationaal onderzoek zijn er wel
een aantal voorspellingen te maken, maar er blijft onzekerheid hoe grote stelselwijzigingen
in Nederland zullen landen. De bovengenoemde opties worden verder uitgewerkt in de
eerdergenoemde SVK.

Conclusie: De arbeidsdeelname ligt hoog. Om hier nog verder winst op te boeken is
een grote stelselwijziging nodig, maar de effecten van een grote stelselwijziging
op de arbeidsparticipatie laten zich niet precies voorspellen.

b) Kwaliteit en professionaliteit van kinderopvang en ontwikkeling van kinderen

Uit de gecombineerde metingen van 2017, 2018 en 2019 in het laatste LKK rapport13 komt een overwegend positief beeld naar voren van de kwaliteit van de kinderopvang
in Nederland. De gemiddelde emotionele kwaliteit is in alle opvangsoorten voldoende
tot goed. De gemiddelde educatieve kwaliteit is lager dan de emotionele kwaliteit,
maar gemiddeld voldoende. Na een dip in de kwaliteit rond 2005–2008 is de kwaliteit
van de kinderopvang in Nederland nu hoger dan ooit. Internationaal heeft de Nederlandse
kinderopvang zelfs een toppositie. Kinderopvang in Nederland kan daarmee echt een
bijdrage leveren aan de ontwikkeling van kinderen. Vooral kinderen die risico lopen
op een achterstand hebben baat bij kinderopvang.14

Ouders die gebruik maken van kinderopvang zijn doorgaans tevreden over de veiligheid
en de kwaliteit van de opvang. Ouders van baby’s geven hun eigen kinderopvang gemiddeld
bijna een 8,3, ouders van kleuters gemiddeld een 7,7.15 De meeste ouders vinden dat opvang de ontwikkeling van kinderen ten goede kan komen
en vinden het een voordeel dat kinderen er met andere kinderen leren spelen. Uit het
SCP rapport blijkt dat ouders die gebruikmaken van formele opvang positiever zijn
over kinderopvang dan ouders die geen formele opvang gebruiken. Hier ligt dus een
verbetermogelijkheid. Als ouders die (nog) geen gebruik maken van formele opvang gebruik
zouden maken van formele opvang, dan kan dat een positieve impact hebben op de arbeidsparticipatie
van ouders en de ontwikkeling van kinderen.

De kwaliteit van de buitenschoolse opvang (bso) geldt als voldoende en stabiel waarbij
sprake is van een goed basisactiviteitenaanbod. Er lijken echter kansen te liggen
om een (meer) uitdagende vrijetijdsinvulling voor kinderen te bieden, ook rekening
houdend met de grotere leeftijdsspreiding en het naschoolse karakter. Zo zou er een
breder aanbod kunnen zijn – bijvoorbeeld gericht op muziek en drama, natuur of sport
– waar ook al voorbeelden van te zien zijn in de sector. De bso kan zich daarmee meer
richten op de brede ontwikkeling van kinderen, hoewel er tegelijkertijd natuurlijk
wel ruimte moet blijven voor ontspanning en spel. Dit hangt ook in sterke mate samen
met de schooltijden die gehanteerd worden en de bereidheid van ouders om hun kinderen
niet direct na (de reguliere) schooltijd op te halen en hen naar een vorm van naschoolse
opvang te laten gaan.

Wat betreft gastouderopvang heb ik u onlangs een aantal rapporten gestuurd over de
kwaliteit en het toezicht.16 Uit die onderzoeken blijken een aantal aandachtspunten. Gastouderopvang biedt flexibiliteit
voor ouders, is kleinschalig, en wordt ook veelvuldig aangeboden in niet-stedelijke
regio’s waar minder vraag en aanbod van kinderopvang is. Daarmee vervult het een belangrijke
functie. Bijzonder hierbij is dat bij gastouderopvang de veiligheid van de kinderen
en de kwaliteit van de opvang volledig in handen ligt van de gastouder. Uit de rapporten
blijkt dat juist hier ook aandachtspunten zijn. Zoals ik heb aangegeven biedt dit
voor mij aanleiding om te verkennen welke verbeteringen er mogelijk zijn om de kwaliteit
van de gastouderopvang en het toezicht beter te borgen, waarbij ik er oog voor wil
houden voor dat de verbeteringen goed in verhouding staan tot het bijzondere karakter
van de gastouderopvang en de toegankelijkheid van deze vorm van opvang.

Wat betreft onderwijsachterstanden, blijkt uit onderzoek dat een aanzienlijk deel
van de achterstanden die kinderen in de eerste paar levensjaren hebben opgelopen,
wordt ingelopen met behulp van voorschoolse educatie (VE) waardoor kinderen met een
betere startpositie aan de basisschool kunnen beginnen.17 Uit een recente kwaliteitsmeting van de Inspectie van het Onderwijs blijkt dat de
kwaliteit van voorschoolse educatie over het algemeen op orde is. Wel geeft de inspectie
aan dat er behoorlijke kwaliteitsverschillen bestaan tussen VE-locaties, en dat de
educatieve kwaliteit beter kan. Dit laatste komt overeen met eerder onderzoek.18

Tegelijkertijd blijft de overgang van voorschoolse educatie naar de basisschool een
aandachtspunt omdat je ziet dat de ontwikkelingsgroei van kinderen met een risico
op een achterstand kleiner is tijdens de vroegschoolse (kleuter-)periode dan tijdens
de voorschoolse periode.19

Ten slotte gaat de gestage groei van de kwaliteit gepaard met een professionalisering
van de sector. De verdere professionalisering van de kinderopvang wordt mede gestimuleerd
door (nieuwe) kwaliteitseisen zoals de introductie van de pedagogisch beleidsmedewerker
en -coach en – op termijn – de gespecialiseerde babyscholing.20 De kinderopvangsector heeft over de jaren een enorme expertise opgebouwd in de omgang
met – met name – het jonge kind. Zoals recenter nog eens betoogd in het Manifest dat
BMK, BK en BOinK hebben geschreven.21 Een ander interessant initiatief vanuit het veld, dat ik door een startsubsidie ondersteun,
is het Expertisecentrum Kinderopvang dat begin van dit jaar is opgericht. Een initiatief
van, voor en door de sector om de kennis van de kinderopvang vast te leggen en toegankelijk
te maken voor medewerkers in de sector en – in samenwerking met de sector – te verdiepen,
verbreden en toepasbaar te maken.

Conclusie: De kwaliteit is goed en ouders zijn tevreden. Bij eventuele volgende stappen
of wijzigingen in het stelsel voor kinderopvang is het zaak de geboekte kwaliteitswinst
en de binnen de sector opgebouwde expertise, niet verloren te laten gaan. Op de educatieve
kwaliteit is nog wel winst te boeken, met name in de bso. Voor ouders die geen gebruik
maken van kinderopvang is nog onvoldoende duidelijk hoe hoog de kwaliteit van kinderopvang
in Nederland is en wat de baten van het gebruik voor de ontwikkeling van kinderen
kunnen zijn. Ook hier valt dus nog winst te behalen.

c) Het gebruik van kinderopvang onder specifieke groepen

Om de drie benoemde doelen (arbeidsparticipatie, ontwikkeling kinderen, verminderen
achterstanden) te behalen is het belangrijk dat kinderopvang voor ouders en kinderen
voldoende toegankelijk is. Het is daarom belangrijk om te kijken naar het gebruik
van kinderopvang in Nederland. Als hier naar wordt gekeken, dan vallen vier dingen
op:

1. de deelname van peuters (2,5 – 4 jaar) in de kinderopvang is hoog;

2. de deelname aan bso is laag en daalt sterk met de leeftijd;

3. ouders met een lage sociaal economische status (SES)22 maken minder gebruik van kinderopvang dan midden en hoge inkomens;

4. ouders nemen meestal niet meer dan twee dagen opvang af voor hun kinderen.

1. Peuteropvang is erg belangrijk voor jonge kinderen. Op deze leeftijd zijn kinderen
gevoelig voor de ontwikkeling van taal- en cijfervaardigheid, maar ook sociaal en
emotioneel maken peuters een grote ontwikkeling door. Het is mooi dat het bereik in
Nederland op deze leeftijd hoog is, ca. 89% van de peuters gaat voor een aantal uur
naar een voorschoolse voorziening.23 Het bereik van VE is ca. 83%24. Sommige peuters die in aanmerking komen voor VE, maar geen VE volgen, gaan mogelijk
wel naar reguliere kinderopvang. Hier zijn geen cijfers over.

2. Wat betreft de buitenschoolse opvang valt meteen op dat het gebruik onder 4-jarigen
direct een stuk lager ligt dan onder 3-jarigen op de dagopvang, zie onderstaande figuur.
Op dat moment starten de meeste kinderen in het basisonderwijs, waardoor de behoefte
van ouders aan kinderopvang afneemt. Gemiddeld maakt een derde van de kinderen hier
gebruik van.

Je ziet daarnaast vanaf 6 jaar een gestage daling en vanaf 10 jaar een flinke daling
in gebruik.25

* het bereik onder 2 en 3 jarigen ligt hoger, vanwege het gemeentelijke aanbod (peuteropvang
en VE) Bron: microdata Belastingdienst, bewerking SZW (voorlopige cijfers)

3. Dat ouders met een lage SES minder gebruik maken van kinderopvang26 is een gemiste kans, omdat het juist voor deze groep een extra bijdrage kan leveren
aan de ontwikkeling van kinderen. Dat deze ouders minder gebruik maken, kan met verschillende
factoren te maken hebben. Een kwetsbare arbeidsmarktpositie, wisselende inkomsten
uit arbeid of flexibel werk kunnen een belemmering vormen om van formele kinderopvang
gebruik te maken. Omdat ouders met een lage SES vaker een lagere arbeidsdeelname hebben,
zal alleen om die reden al het gebruik van formele kinderopvang voor deze groep lager
zijn. Het SCP-onderzoek27 en het SEO-onderzoek28 noemen ook rondom het toeslagensysteem bijvoorbeeld de financiële risico’s voor ouders
en administratieve barrières als redenen voor het relatief lage gebruik onder ouders
met een lage SES. Daarnaast kunnen percepties over en ervaringen met betaalbaarheid,
toegankelijkheid en kwaliteit van kinderopvang een rol spelen. Ouders die geen gebruik
maken van kinderopvang zijn over het algemeen negatiever over de veiligheid en de
kwaliteit dan ouders die wel gebruik maken.

Om meer inzicht te krijgen in de factoren die ervoor zorgen dat ouders met lage SES
minder gebruik maken van formele opvang heb ik onderzoek laten uitvoeren29. In dat onderzoek zijn ook gedragsinterventies ontwikkeld die gebruik van kinderopvang
onder deze groep kunnen bevorderen. De interventies richten zich op persoonlijke factoren
(zoals kennis over kinderopvang(toeslag)), motivatiefactoren (vertrouwen, opvattingen)
en op omgevingsvariabelen (wat doet de omgeving). Met de onderzoekers wordt gekeken
welke interventies uitgewerkt kunnen worden om gebruik van kinderopvang in deze doelgroep
te stimuleren.

4. Tenslotte vertoont het aantal uren gebruik van kinderopvang een duidelijk patroon.
Gemiddeld nemen ouders van kinderen van 0–4 jaar ruim 80 uur kinderopvang per maand
af, wat neerkomt op circa twee dagen per week. Kinderen van 4–12 jaar gaan gemiddeld
38 uur per maand naar de buitenschoolse opvang wat neerkomt op gemiddeld ca. twee
middagen per week30. Waarschijnlijk hangt dit samen met de culturele norm in Nederland. In de perceptie
van veel Nederlands is het nog altijd de norm dat moeders niet meer dan drie dagen
per week werken31. De acceptatie om gebruik te maken van kinderopvang is sinds de jaren «80 aanzienlijk
toegenomen. Er wordt positiever gekeken naar het gebruik van kinderopvang voor 2-
en 3-jarigen dan voor 0- en 1-jarigen32.

Ten slotte is het voor het gebruik van kinderopvang ook goed om naar de perceptie
van ouders te kijken ten aanzien van de betaalbaarheid en de kwaliteit. In het algemeen
blijkt uit onderzoek van het SCP dat ouders minder negatief zijn gaan denken over
de betaalbaarheid van de kinderopvang, maar een deel van de ouders – met name ouders
met een hoger inkomen vindt opvang (te) duur. Het beeld is dat de kinderopvangtoeslag
vooral drukt op één van de inkomens (het hoogste inkomen) en niet op het gehele huishoudinkomen.
Ook geeft een deel van de ouders aan dat er niet genoeg plekken zijn. De perceptie
over de kwaliteit is beter – zoals in de vorige paragraaf ook is aangegeven – onder
ouders die gebruik maken van kinderopvang. Niet-gebruikers zijn hier minder positief
over dan gebruikers.

Conclusie: veel kinderen maken gebruik van opvang, maar er is nog winst te behalen
bij bepaalde groepen en de perceptie van kinderopvang moet beter, vooral onder de
niet-gebruikers. Belangrijk hierin is om uit te dragen welke meerwaarde kinderopvang
heeft voor de ontwikkeling van het kind.

d) De financiering van kinderopvang en dienstverlening aan ouders

De kinderopvang wordt door drie partijen gefinancierd: de overheid, werkgevers en
ouders33. We hebben een zeer gerichte kinderopvangtoeslag die werkende ouders voor een deel
van de kinderopvangkosten compenseert, maar waarbij het wel een verplichting is dat
ouders een gedeelte van de kosten zelf dragen. Om ouders gericht een toeslag te verstrekken die past bij hun actuele situatie wordt er gewerkt met een voorschotsystematiek en is de toeslag inkomensafhankelijk
zodat ouders naar draagkracht betalen voor de kinderopvang. Dat maakt de financieringsystematiek
echter ook ingewikkeld. In het IBO Toeslagen wordt deze afruil goed geschetst: het
stelsel voor kinderopvangtoeslag scoort heel goed op gerichtheid en tijdigheid, maar
minder goed op zekerheid en begrijpelijkheid voor ouders. Voor sommige ouders – bijvoorbeeld
met wisselende uren, zoals zzp’ers, maar ook voor ouders met meerdere toeslagen en
voor ouders met een lage sociaaleconomische achtergrond – blijkt de kinderopvangtoeslag
lastig. De complexiteit en onzekerheid zorgen voor een groot aantal nabetalingen en
terugvorderingen. Ook uit het onderzoek van de Adviescommissie Uitvoering Toeslagen
o.l.v. dhr. Donner, is naar voren gekomen dat het stelsel complex is en kleine tekortkomingen
disproportionele gevolgen kan hebben voor met name ouders met een laag inkomen. Los
van de verkenning naar mogelijke andere vormen van financiering van de kinderopvang
wordt gewerkt aan de verzachting van de hardheden in het stelsel, bijvoorbeeld met
de wetswijziging ten aanzien van proportioneel vaststellen. Vorig jaar is een Verzamelbesluit
Toeslagen geslagen, waarmee proportioneel vaststellen van de kinderopvangtoeslag vorm
is gegeven. De Belastingdienst/Toeslagen zal, met terugwerkende kracht naar 23 oktober
2019, de kinderopvangtoeslag proportioneel vaststellen als niet alle kosten voor kinderopvang
tijdig zijn betaald. Deze maatregel zal ook in de Wet op de Kinderopvang (Wko) gecodificeerd
worden via het separaat wetsvoorstel dat bij het Belastingplan 2021 aan uw Kamer aangeboden
zal worden.

Ik werk met de Belastingdienst sinds 2018 aan verbeteringen van de kinderopvangtoeslag.
Dit Verbetertraject kinderopvangtoeslag richt zich op het verbeteren van de dienstverlening
aan ouders, zodat (hoge) terugvorderingen worden voorkomen. Hoeksteen van dit verbetertraject
is de gegevenslevering van kinderopvangorganisaties aan de Belastingdienst waardoor
ouders beter kunnen worden geïnformeerd wanneer er aanleiding is hun aanvraag voor
de kinderopvangtoeslag tussentijds aan te passen. Daarnaast wordt door het verbetertraject
onder andere mogelijk gemaakt dat ouders meer persoonlijke begeleiding kunnen krijgen
op basis van een risico inschatting dat zij te maken krijgen met hoge terugvorderingen.
De voortgang van het Verbetertraject wordt periodiek aan de Kamer gemeld. Tegelijkertijd
is een gedeelte van de onzekerheid en de terugvorderingen inherent aan het gekozen
stelsel dat werkt met voorschotten. Dit zal alleen opgelost kunnen worden als er wordt
gekozen voor een andere financieringssystematiek. Dat betekent echter dat op gerichtheid
en tijdigheid moet worden ingeleverd. Een andere financieringssystematiek, of een
hoger deelnamepercentage kan ook hogere kosten met zich meebrengen. Hogere belastingen
als gevolg van meer uitgaven – op de kinderopvangtoeslag of een andere manier van
financieren – kunnen een negatief effect hebben op de arbeidsparticipatie (bijvoorbeeld
als de lasten op arbeid stijgen). Ook gaat dit al snel gepaard met een toename in
de kosten. In de scenariostudie vormgeving kindvoorzieningen wordt hier verder op
ingegaan.

De recente Kamerdebatten en ontwikkelingen tonen aan dat aanpassing van het stelsel
noodzakelijk is. Dit wordt meegenomen in het schetsen van verschillende toekomstscenario’s
voor kinderopvang. Deze exercitie, het uiteindelijk vormen van een nieuw stelsel en
de transitiefase naar een nieuw stelsel zal de nodige tijd zal vergen. Daarom moet
er ook nu al gekeken worden naar mogelijkheden om verbeteringen door te voeren binnen
de kinderopvangtoeslag.

Conclusie: het huidige stelsel is zeer gericht en doelmatig, maar op begrijpelijkheid
en eenvoud is nog veel te winnen. De manier van financieren kan eenvoudiger worden
gemaakt. Dan wordt het stelsel wel minder doelmatig en dit brengt waarschijnlijk ook
extra kosten met zich mee. De huidige ontwikkeling maakt duidelijk dat er gekeken
dient te worden naar aanpassing van het stelsel. Een eenvoudiger stelsel heeft ook
voordelen, omdat het gepaard kan gaan met een groter gebruik van kinderopvang en daarmee
positieve effecten kan hebben op arbeidsparticipatie en ontwikkeling van kinderen.
Het uiteindelijke effect op de arbeidsparticipatie is lastig te voorspellen.

e) Het functioneren van de markt voor kinderopvang

De kinderopvangsector is een gereguleerde doch private markt, met zowel commerciële
aanbieders als stichtingen. We zien dat binnen de huidige inrichting van de kinderopvangsector
veel innovatie, ondernemerschap, diversiteit en flexibiliteit aanwezig is. Deze flexibiliteit
bleek ook tijdens de coronacrisis toen kinderopvangorganisaties zich in korte tijd
moesten aanpassen en noodopvang moesten regelen. Er zijn verschillende soorten opvang
waar ouders uit kunnen kiezen, namelijk dagopvang, kortdurende opvang (waaronder voorschoolse
educatie), gastouderopvang, voorschoolse of naschoolse opvang. Veel ouders kiezen
ook een combinatie van verschillende soorten opvang. Ouders hebben keuzevrijheid in
het kiezen van de opvang, het aantal uren en mogelijk extra diensten die bij hun huishoudsituatie
past. Sommige organisaties bieden bijvoorbeeld muziekactiviteiten, (biologische) warme
maaltijden of sportlessen. Uit onderzoek blijkt overigens dat ouders vooral kiezen
voor een opvang dichtbij.34 Het hybride systeem van kinderopvang bevordert de veelzijdigheid, waarbij een goede
dienstverlening aan ouders tot stand komt en een goede kwaliteit geboden wordt met
ruimte voor innovatie en flexibiliteit. Bij de huidige inrichting van het stelsel
kunnen aanbieders zelf kiezen wat ze aanbieden – zolang aan de wettelijke kwaliteitseisen
wordt voldaan. De wettelijke verplichtingen gelden voor alle organisaties, en daarmee
voor alle organisatievormen en financieringsvormen die actief willen zijn in de sector.
Zoals ook eerder in de beantwoording van Kamervragen aangegeven geldt dit ook voor
organisaties die gericht zijn op winst, zoals private equity investeerders.

Voor de kinderopvangtoeslag worden maximum uurprijzen gehanteerd – de toeslag geldt
tot die uurprijs – maar aanbieders zijn vrij in het vragen van een hogere prijs. De
maximum uurtarieven zijn er om kinderopvang betaalbaar te houden voor alle ouders.
Een uurtarief boven dit maximum kan er wel toe leiden dat ouders extra kosten moeten
maken. Ik zie dat de tarieven in de kinderopvang vaker boven de maximum uurprijzen
liggen. Tegelijkertijd zie ik dat het totale gebruik van de kinderopvang nog altijd
gestaag toeneemt. Toch is de ontwikkeling van de uurtarieven een aandachtspunt in
verband met de toegankelijkheid van kinderopvang voor alle ouders. Daarom houd ik
de ontwikkeling van de tarieven in de gaten.

Tegelijkertijd brengt de vormgeving van de markt ook een aantal aandachtspunten met
zich mee. Als private markt volgt de kinderopvangsector de trends die voelbaar zijn
in de Nederlandse economie: een cyclische trend waar bij een aantrekkende economie
de vraag naar kinderopvang toeneemt, omdat meer mensen gaan werken en aanspraak maken
op de kinderopvangtoeslag. Gedurende recessies nam, tezamen met de arbeidsparticipatie,
ook de vraag naar kinderopvang af. Het overheidsbeleid dat sinds de invoering van
de kinderopvangtoeslag gedurende laag- en hoogconjunctuur gevoerd werd, heeft de conjunctuurgolven
in de kinderopvangsector vergroot. De intensiveringen in de kinderopvang bij hoogconjunctuur
verhogen de vraag naar kinderopvang verder. De bezuinigingen op de kinderopvangtoeslag
gedurende de crisis, zorgden voor een grotere daling in het gebruik van kinderopvang.
Dit werkte ook door in de arbeidsmarktperspectieven voor pedagogisch medewerkers en
een lagere instroom in opleidingen vanwege de onzekere arbeidsmarktperspectieven.
Als vervolgens de vraag naar kinderopvang weer toeneemt doordat de economie aantrekt
of er intensiveringen zijn, dan duurt het een tijd voordat het aanbod weer kan aantrekken.

Hoogconjunctuur kan om die reden op twee fronten spanningen in de markt veroorzaken.
Bij hoogconjunctuur is er een grotere vraag naar kinderopvang, terwijl het aanbod
dat in laagconjunctuur door de markt werd aangeboden niet meer toereikend is, en opgeschaald
zal moeten worden. Daarnaast ontstaat er arbeidsmarktspanning omdat het personeel
niet direct voorhanden is. Tezamen met het aanbod is ook het aantal pedagogisch medewerkers
immers teruggelopen in de periode van recessie. Deze golfbewegingen zijn overigens
ook zichtbaar in een publieke sector, zoals bijvoorbeeld de zorg en scholen. De golven
in de huidige kinderopvangsector zijn echter groter: de sector volgt de golven van
de markt maar wordt tegelijkertijd ook beïnvloed door overheidsbeleid. In geval van
een recessie volgen er vaak ook bezuinigingen op de kinderopvang; dit maakt de impact
van de recessie op de sector groter. Ouders gaan minder gebruik maken van kinderopvang
omdat er een hogere werkloosheidsgraad is én omdat kinderopvang duurder is geworden.

Dit soort golfbewegingen kan ook zijn weerslag hebben op de kwaliteit en toegankelijkheid
van kinderopvang. Tot voor kort kreeg ik signalen dat de personeelstekorten in de
kinderopvang een uitbreiding van het aanbod in de weg zaten. Dit jaar is daarom een
campagne gestart om te laten zien hoe waardevol kinderopvang is en om nieuwe mensen
te interesseren voor werken in de kinderopvang. De campagne is ook bedoeld om de huidige
medewerkers te bedanken voor het betekenisvolle werk dat zij doen voor kinderen en
ouders. Dit uitdragen blijft belangrijk, temeer in deze nieuwe werkelijkheid waarin
we ons bevinden en waar een groot beroep wordt gedaan op de kinderopvang. En voor
de toekomst leert het ons ook het belang van een stabiel overheidsbeleid voor een
stabiele sector.

Op dit moment bevinden we ons in een onzekere situatie, maar duidelijk is wel al dat
de economie schade zal ondervinden als gevolg van de Coronacrisis. Dit zou ertoe kunnen
leiden dat mensen minder kinderopvang gaan gebruiken, wat gevolgen kan hebben voor
de ontwikkeling van kinderen. Ook zou dat gevolgen kunnen hebben voor de stabiliteit
van de kinderopvang.

Conclusie: de kinderopvangsector is veelzijdig en klantgericht. Ondernemers spelen
op een creatieve en flexibele manier in op de wensen van ouders en hebben hierbij
veel aandacht voor kwaliteit en de ontwikkeling van kinderen. Kinderopvang heeft een
publieke functie, zowel wanneer het gaat om de ontwikkeling van kinderen als het bevorderen
van de arbeidsparticipatie van ouders. In het hybride stelsel van kinderopvang is
continuïteit belangrijk. Die continuïteit kan lastig worden wanneer conjuncturele
ontwikkelingen en overheidsingrijpen van te grote invloed zijn op gebruik en kwaliteit
van de kinderopvang, en daarmee op de ontwikkeling van kinderen en de mogelijkheden
voor ouders om arbeid en zorg te combineren. Ook blijft het van belang de toegankelijkheid
voor alle groepen in het oog te houden en te waarborgen waar nodig.

f) Samenhang onderwijs en kinderopvang

Er wordt vaak gesproken over de samenwerking tussen onderwijs en kinderopvang. Uit
onderzoek blijkt dat veel kinderopvangorganisaties en scholen al samenwerken. Zo werken
bijna alle basisscholen samen met één of meerdere kinderopvangorganisaties, terwijl
twee derde van de ondervraagde kinderopvangorganisaties samenwerkt met één of meerdere
basisscholen.35 Ook op bestuurlijk niveau is de samenwerking toegenomen.

Voor kinderen kan de overstap van de kinderdagopvang naar de basisschool een grote
overgang zijn. In de kinderopvang zijn de groepen meestal kleiner en is er veel begeleiding.
Sinds de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang (IKK) zijn kinderopvangorganisaties
verplicht om een vorm van overdracht te regelen van kinderopvang naar school om de
overgang te vergemakkelijken. Praktisch alle scholen en kinderopvangorganisaties wisselen
dan ook gegevens uit. Daarbij gaat het vaak om observaties, persoonlijke waarnemingen
van pedagogisch medewerkers en gegevens over de ondersteuningsbehoefte van kinderen.
Doorgaans vindt een (overdrachts)gesprek tussen school en kinderopvang plaats en wordt
ook schriftelijk informatie uitgewisseld.36

Veel partijen – zowel vanuit de kinderopvang als vanuit het onderwijs – zien graag
dat de samenwerking, zowel inhoudelijk als procesmatig, juridisch en financieel nog
verder versterkt zou worden. Als dit de ontwikkeling van kinderen ten goede komt,
dan ben ik hier een groot voorstander van. Als medewerkers van scholen en kinderopvang
meer en sneller informatie kunnen uitwisselen over kinderen – en dat gaat makkelijker
als zij op dezelfde locatie werken en vanuit eenzelfde team of organisatie werken
– dan kan dat goed zijn voor de ontwikkeling van kinderen. Op dit moment is er nog
weinig bekend over de effecten van verdergaande samenwerking of zelfs integratie van
kinderopvang en onderwijs. Zo is het niet duidelijk hoe nauw de samenwerking moet
zijn en hoe dit ingericht moet worden om de ontwikkeling van kinderen optimaal te
bevorderen. Ook kan het voor sommige kinderen misschien prettig zijn om in een kleinschalige
opvang – bijvoorbeeld door gastouders – te worden opgevangen en een «frisse» start
te maken als ze met school beginnen. Een geïntegreerde voorziening van kinderopvang
en basisschool waar meerdere partijen naar streven, is misschien niet voor alle kinderen
wenselijk.

In de praktijk blijkt de samenwerking volgens bestuurders van scholen en kinderopvangorganisaties
soms lastig te realiseren.37 Er gelden verschillende wetten met verschillende (kwaliteits)eisen, de financiering
verschilt en het toezicht op beide sectoren is anders geregeld. Scholen en kinderopvangorganisaties
die samen een integraal kindcentrum (IKC) willen oprichten lopen er bijvoorbeeld tegenaan
dat het lastiger is om personeel uit te wisselen en dat de huisvesting vaak ingewikkeld
is. Het is zeker wel mogelijk om verdergaand samen te werken, maar het vraagt vaak
om commitment en een tijdsinvestering van alle betrokken partijen. De huidige coronacrisis laat
ook zien dat de samenwerking vaak goed gaat, maar soms ook lastig tot stand komt op
het moment dat er onder hoge druk samengewerkt moet worden. In de Scenariostudie Vormgeving
Kinderopvang wordt bezien of en op welke wijze(n) verdergaande integratie van voorzieningen
kan worden meegenomen in toekomstig beleid. Dat biedt mogelijk aanknopingspunten voor
een toekomstig kabinet.

Conclusie: er wordt steeds meer samengewerkt tussen kinderopvang en onderwijs. De
overdracht van opvang naar school wordt vaak goed opgepakt, het is goed om hier aandacht
voor te (blijven) houden. Kinderopvangaanbieders en schoolleiders willen soms nog
verder gaan in de samenwerking, maar lopen dan aan tegen de verschillende doelstellingen
en vormgeving van de stelsels. Het is van belang om te blijven kijken naar de meerwaarde
voor kinderen en voor ouders bij een verdergaande samenwerking.

3. Evaluatie wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk en eventuele versimpelingen
voor het peuterstelsel

Vanwege het raakvlak tussen de motie en de wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk
is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de evaluatie van de wet – die voor dit jaar
gepland stond – tegelijk mee te sturen met deze brief38. Daarnaast vraagt de motie van het lid Westerveld c.s. om mogelijkheden tot het versimpelen
van het stelsel voor peuters.

Evaluatie wet harmonisatie kinderopvang en peuterspeelzaalwerk

Het peuteraanbod werd vroeger grotendeels op peuterspeelzalen gegeven. Deze werden
met name

door gemeenten aangeboden en gefinancierd. Met de harmonisatie kunnen werkende ouders
nu

ook voor voormalig peuterspeelzalen kinderopvangtoeslag aanvragen. Daarmee is de financiering
voor alle werkende ouders gelijkgetrokken ongeacht van welke voorschoolse voorziening
ze gebruiken.

Bijgevoegd bij deze brief vindt u de evaluatie van de wet harmonisatie kinderopvang
en peuterspeelzaalwerk. De evaluatie sluit goed aan bij het vraagstuk dat in de motie
van het lid Westerveld c.s. wordt aangekaart.

In het verleden zijn de eisen tussen peuterspeelzalen en kinderopvangorganisaties
steeds verder gelijkgetrokken. Tot de invoering van de Wet harmonisatie kinderopvang
en peuterspeelzaalwerk was er echter nog wel een verschil in financiering voor werkende
ouders. Zij konden voor alle vormen van formele kinderopvang kinderopvangtoeslag aanvragen,
maar niet voor peuterspeelzalen. Het doel van de Wet harmonisatie kinderopvang en
peuterspeelzaal was om dit weg te nemen en te regelen dat werkende ouders ook kinderopvangtoeslag
konden aanvragen als zij hun kinderen naar een peuterspeelzaal brachten.

In het algemeen is de wet goed geïmplementeerd. Gemeenten en (voormalig) peuterspeelzalen
hebben hier hard aan gewerkt en veel moeite gestoken in het begeleiden van ouders.
Met ingang van de wet in 2018 waren bijna alle gemeenten geharmoniseerd, alleen een
enkeling moest het beleid nog aanpassen. Inmiddels is dit in alle gemeenten gebeurd.
Dat betekent dat alle voormalig peuterspeelzalen nu als kinderopvanglocatie in het
Landelijk Register Kinderopvang (LRK) geregistreerd staan – waardoor werkende ouders
nu voor alle voorschoolse voorzieningen kinderopvangtoeslag kunnen aanvragen – en
dat gemeenten hun beleid hierop hebben aangepast.

Er kwamen eind 2018 enkele signalen over mogelijke vraaguitval van peuters. Uit de
onderzoeken die gebruikt zijn voor de evaluatie blijkt dat het bereik onder peuters
doorgaans gelijk is gebleven sinds de harmonisatie. In een aantal gemeenten is het
bereik wel veranderd. Als het bereik veranderd is, dan is het iets vaker gestegen,
dan gedaald. De harmonisatie is door gemeenten vaak breder opgepakt, veel gemeenten
hebben meer aangepast dan strikt noodzakelijk was. Gemeenten hebben verschillende
keuzes gemaakt wat betreft de ouderbijdrage, startleeftijd en de definitie voor doelgroeppeuters.
Deze wijzigingen hebben soms tot iets meer administratieve lasten geleid bij aanbieders
van kinderopvang. Ook kunnen aanbieders die in meerdere gemeenten kinderopvang aanbieden
te maken hebben met verschillende regels per gemeente39.

Daarnaast is er – door de harmonisatie – een grotere overlap ontstaan tussen ouders
met peuters die in aanmerking komen voor voorschoolse educatie (VE) en tegelijkertijd
recht hebben op kinderopvangtoeslag. Veel gemeenten hebben ervoor gekozen om ouders
die VE-afnemen en recht hebben op kinderopvangtoeslag voor (een gedeelte van de) VE-uren
kinderopvangtoeslag te laten aanvragen. Dat betekent dat sommige ouders nu onder twee
regelingen vallen (VE en kinderopvangtoeslag), wat ingewikkeld voor hen kan zijn.

Al met al zijn er op basis van de onderzoeken geen aanwijzingen voor negatieve effecten
in de praktijk. De harmonisatie is goed en tijdig geïmplementeerd door gemeenten en
er zelfs sprake is van een lichte toename van het bereik van peuters. In 2021 volgt
de volgende monitor naar het bereik op voorschoolse voorzieningen, en kan worden bekeken
of deze trend doorzet.

Mogelijkheden tot versimpeling van het peuterstelsel

De motie van het lid Westerveld c.s. constateert dat het stelsel rondom peuters mogelijk
complex is, en dat met name ouders met een laag inkomen of zonder werk daardoor geen
gebruik maken van peutersopvang. De motie roept op om te onderzoeken hoe het stelsel
simpeler kan en hierover scenario’s te formuleren. Het huidige stelsel is tot stand
gekomen, door het nastreven van drie doelen: arbeidsparticipatie, ontwikkeling kind,
voorkomen en bestrijden van achterstanden. Hier zijn drie instrumenten voor:

1. Peuters van werkende ouders kunnen naar de kinderdagopvang40 met behulp van de kinderopvangtoeslag (Rijk). Het aantal uren waarvoor toeslag kan
worden aangevraagd is afhankelijk van het aantal gewerkte uren.

2. Peuters met een risico op een taal- of onderwijsachterstand krijgen voorschoolse educatie
(VE) aangeboden door gemeenten. Vanaf 1 augustus 2020 is het aanbod 960 uur voor peuters
tussen 2,5 en 4 jaar, gemiddeld 16 uur in de week. Dit aanbod vindt plaats binnen
de kinderdagopvang. Gemeenten krijgen hiervoor middelen vanuit het Rijk via de specifieke
uitkering gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid.

3. Peuters zonder risico op een onderwijsachterstand, van wie de ouders geen recht hebben
op kinderopvangtoeslag, kunnen ook een aanbod krijgen van de gemeente, voor ca. 6–7
uur in de week gedurende gemiddeld 40 weken41. Ook deze kinderen kunnen daarmee naar de kinderdagopvang. Dit laatste is geen wettelijke
taak, maar gemeenten krijgen hiervoor wel middelen vanuit het Rijk.

Er zit enige overlap tussen de bovenstaande groepen. Een kind dat in aanmerking komt
voor voorschoolse educatie (VE) kan ook werkende ouders hebben, waardoor er recht
bestaat op kinderopvangtoeslag. Veel gemeenten kiezen er dan ook voor om de kinderen
van werkende ouders ook voor VE kinderopvangtoeslag aan te laten vragen.

Eerder in deze brief hebben is geconstateerd dat het bereik onder peuters heel hoog
is. Door aparte instrumenten voor de drie doelstellingen is er een gericht systeem
wat aansluit bij de behoeften van ouders en kinderen. De kwaliteit van peuteropvang
is goed, evenals de perceptie van ouders hierop. Echter, zoals ook in deel 2 wordt
geschetst is er een afruil tussen gericht beleid en een eenvoudig stelsel.

De verschillende doelstellingen, voorwaarden en financieringswijzen maken wel dat
het stelsel voor betrokkenen ingewikkeld kan zijn. Zo zijn gemeenten verantwoordelijk
voor het aanbieden van een aanbod voor peuters en voorschoolse educatie. Aanbieders
die bijvoorbeeld in meerdere gemeenten opereren, hebben daardoor te maken met verschillend
gemeentelijk beleid. De cijfers laten zien dat het bereik desondanks hoog is. Het
vereenvoudigen van het stelsel kan op verschillende manieren, maar begint met het
loslaten van bepaalde verschillen. In de tussenrapportage van de Scenariostudie Vormgeving
Kindvoorzieningen worden diverse mogelijkheden voor het aanpassen van het stelsel
geschetst, met daarbij specifiek ook aandacht voor een eenvoudig stelsel. Voor scenario’s verwijs ik daarom naar deze tussenrapportage.

Conclusie: het stelsel voor peuters is gericht op verschillende doelgroepen, om het
bereik onder de verschillende doelgroepen zo groot mogelijk te maken. Dat maakt het
stelsel doelmatig, maar niet altijd eenvoudig, met name in de uitvoering.

4. Conclusie en blik op de toekomst

Als ik kijk naar de sector kinderopvang dan zie ik een heel mooi stelsel wat overwegend
goed werkt. De waarde van het stelsel blijkt nu – tijdens de coronacrisis – des te
meer. Ik ben trots op wat het stelsel van kinderopvang oplevert. In veel discussies
merk ik dat soms over het hoofd wordt gezien hoe goed het huidige stelsel al werkt.
Hoe ondernemend en veerkrachtig de sector is. Hoe goed de kwaliteit internationaal
scoort. Hoe veel vrouwen deelnemen aan de arbeidsmarkt. Dat neemt niet weg dat er
aangrijpingspunten zijn om het stelsel nog beter te maken. Wat echter ook wel uit
bovenstaande blijkt is dat er niet één eenvoudige manier is om het stelsel nog verder
te verbeteren. Hierbij zijn er ook een aantal belangrijke dilemma’s en keuzes die
gemaakt moeten worden.

Ook klinkt er – in de politiek en in de samenleving – vaak de roep om rondom kinderopvang
niet arbeidsparticipatie als hoofddoel te hebben maar een andere doelstelling prioriteit
te geven, met name (de brede) ontwikkeling van het kind. Zoals ik in het begin van
deze brief al benadruk is dit voor mij ook een belangrijk doel van kinderopvang. Binnen
het huidige stelsel is er veel ruimte voor de ontwikkeling van kinderen, maar dit
kan doorontwikkeld worden door bijvoorbeeld de toegankelijkheid van kinderopvang voor
alle ouders te verbeteren, wat het bereik onder lage SES ouders mogelijk ook verbetert.
Dit komt mogelijk ook de arbeidsparticipatie van ouders ten goede, maar zoals ook
aangegeven is het lastig om van tevoren te bepalen hoe een stelselwijziging gaat uitpakken
in de praktijk. Een duurder stelsel kan via de hogere belastingen die daarvoor nodig
zijn, ook negatieve effecten op de arbeidsparticipatie hebben.

Het belangrijkste verbeterpunt dat ik op dit moment zie als ik kijk naar het kinderopvangstelsel,
is de manier waarop de financiering is vormgegeven. Op begrijpelijkheid en eenvoud
is nog veel te winnen. Het verbetertraject kinderopvangtoeslag maakt hier mooie slagen
binnen het huidige systeem, maar hier moeten echt fundamentele stappen in gezet worden,
zoals ook is aangegeven in de kabinetsreactie op IBO toeslagen. Ook de conjunctuurgevoeligheid
van de kinderopvang bij de huidige wijze van financiering, zie ik gezien de huidige
situatie, als een urgent aandachtspunt.

Zoals dit kabinet heeft toegezegd in de kabinetsreactie van het IBO Deeltijdwerk en
het IBO Toeslagen worden er momenteel scenario’s uitgewerkt in de Scenariostudie Vormgeving
Kindvoorzieningen, waarbij ook rekening gehouden wordt met de geschetste mogelijkheden
en dilemma’s. Hierbij wordt – conform de motie van de leden Renkema, Westerveld en
Van Meenen42 – ook naar de financiering van de kinderopvang gekeken. Een nieuw kabinet kan deze
scenario’s gebruiken om te kijken of de doelstellingen die zij voor ogen hebben, passen
binnen het huidige stelsel of dat een van de ontwikkelde scenario’s daar beter bij
past. De tussenrapportage van deze studie is tegelijk met deze brief naar de Tweede
Kamer verzonden.

Hierbij moet nadrukkelijk ook gedacht worden aan een aantal randvoorwaarden bij het
stelsel, zoals welke doelstelling je wilt bereiken met het stelsel, de wens om het
stelsel zo doelmatig mogelijk in te richten en tegelijkertijd de uitvoering zo simpel
mogelijk te houden. En daarbij ook rekening te houden met een begrijpelijk stelsel
dat flexibel is voor ouders en zo stabiel en kwalitatief hoogwaardig mogelijk voor
kinderen. 43

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

BIJLAGE: HISTORISCH OVERZICHT

Sinds de introductie van de Wet kinderopvang zijn er meerdere wijzigingen geweest44

Sinds de vorige eeuw zijn er veel wijzigingen geweest in de organisatie en financiering
van de kinderopvang. In 2005 zijn de verschillende, vaak gemeentelijke, kinderopvangregelingen
vervangen door één landelijke wet: de Wet kinderopvang. Deze wet regelt de financiering
van kinderopvang (dagopvang, buitenschoolse opvang (bso) en gastouderopvang) voor
werkende ouders door middel van de kinderopvangtoeslag en stelt landelijke kwaliteitseisen
voor de kinderopvang die aansluiten op de ontwikkeling van het kind. In 2007 is de
motie van de leden Van Aartsen en Bos aangenomen, die scholen verplicht om zorg te
dragen voor voor- en naschoolse opvang op schooldagen (7:30–18:30) indien ouders daar
om vragen.45 Scholen hoeven dit niet zelf aan te bieden, zij kunnen dit ook regelen met betreffende
kinderopvangorganisaties. In 2010 werden er extra kwaliteitseisen gesteld aan gastouders,
waaronder opleidingseisen.

In 2018 is de Wet innovatie en kwaliteit kinderopvang (IKK) ingegaan met meerdere
kwaliteit verhogende maatregelen.46 Met deze wet is bijvoorbeeld de beroepskracht-kind-ratio (BKR) voor 0-jarigen aangescherpt
zodat deze groepen minder groot zijn. De BKR voor kinderen in de buitenschoolse opvang
is daarentegen verruimd. Ook is er sinds IKK een verplichting ingevoerd om een pedagogisch
beleidsmedewerker in te zetten die de pedagogisch medewerker in de kinderopvang coacht
en zorgt voor de ontwikkeling en invoering van het pedagogische beleid op de locatie.
Gastouders werden bij de Wet IKK buiten beschouwing gelaten, dus voor hen veranderde
er niets.

In het stelsel voor peuters zijn ook diverse wijzigingen geweest, die uitgebreid zijn
beschreven in de bijgevoegde evaluatie van de harmonisatie peuterspeelzalen. Sinds
2018 zijn de laatste verschillen in kwaliteitseisen tussen peuterspeelzalen en kinderdagverblijven
weggenomen47 en kunnen werkende ouders die hun kinderen naar de peuterspeelzaal brengen ook kinderopvangtoeslag
aanvragen. Daarmee is er feitelijk geen sprake meer van een verschil tussen peuterspeelzalen
en kinderdagopvang voor werkende ouders. Gemeenten blijven ook na de harmonisatie
van peuterspeelzaalwerk verantwoordelijk voor een peuteraanbod voor ouders die niet
in aanmerking komen voor kinderopvangtoeslag48. Op voormalig peuterspeelzalen wordt wel nog met name kortdurende opvang aangeboden
aan kinderen. Voorschoolse Educatie (VE) wordt zowel aangeboden in de voormalige peuterspeelzalen
als in de reguliere kinderdagverblijven. Het aanbod VE wordt per 1 augustus aanstaande
uitgebreid naar 960 uur voor peuters tussen 2,5 en 4 jaar oud, en is extra inzet van
een pedagogisch beleidsmedewerker in de VE verplicht vanaf 2022.

In de periode van 2015 tot 2018 is gewerkt aan het uitwerken van het voorstel voor
een nieuwe financieringssystematiek. Uiteindelijk is besloten het financieringssysteem
van de kinderopvangtoeslag niet te wijzigen, maar verbeteringen in het huidige stelsel
door te voeren bij de Belastingdienst.

Daarnaast is over de gehele periode de hoogte van de kinderopvangtoeslag een aantal
keren aangepast. Na de introductie van de kinderopvangtoeslag nam het gebruik en dus
ook de kosten toe. Daarna is er tijdens de economische crisis een periode geweest
tussen 2011 en 2013 van bezuinigingen. Sinds 2014 is juist meermaals geïnvesteerd
in de kinderopvang en kinderopvangtoeslag, waardoor de hoogte van de toeslag is gestegen.
Dit heeft de betaalbaarheid van de kinderopvang doen verbeteren en daarmee de mogelijkheid
voor ouders uit alle inkomensgroepen, met name moeders, om werken en zorgen te combineren.

Al deze wijzingen – die hier niet uitputtend opgenomen zijn49 – geven aan dat er veel beleidswijzigingen zijn doorgevoerd in de afgelopen 15 jaar.
Met de sterke groei van het aantal kinderen op de opvang vrij snel na de introductie
van de wet, vervolgens de daling als gevolg van de economische crisis (en de bezuinigingen),
de grote groei die daarna weer kwam en met de implementatie van de Wet IKK in 2018
en 2019 heeft de sector getoond over een grote veerkracht en flexibiliteit te beschikken.
Ook de coronacrisis heeft veel impact op de sector. Al deze wijzigingen hebben veel
van de sector gevraagd. Het is daarom goed om bij eventuele wijzigingen in de toekomst
ook stil te staan bij de stabiliteit in de sector.

De ontwikkeling van het aanbod en gebruik van de kinderopvang

Sinds de introductie van de Wet kinderopvang in 2005 is het gebruik van kinderopvang
met kinderopvangtoeslag toegenomen, zie grafiek. Het gebruik kende vanaf 2011 een
dalend verloop en bereikte een dieptepunt in 2014 – door een combinatie van bezuinigingen
en de toenemende werkloosheid als gevolg van de recessie – en is daarna weer gestaag
toegenomen. Het totale gebruik van kinderen dat naar de kinderopvang gaat met kinderopvangtoeslag
is toegenomen van 621.000 in 2014 naar 827.000 in 2019.

Bron: Belastingdienst, bewerking SZW

Ook het aantal kinderopvanglocaties is toegenomen, zoals uit onderstaande grafiek
blijkt. Daarbij is goed om op te merken dat de peuterspeelzalen per 2018 zijn omgevormd
tot kinderdagverblijven, waardoor deze niet meer voorkomen in bovenstaande grafiek.
Het aantal kinderdagverblijven laat een groei zien (mede door eerdergenoemde de harmonisatie
van de peuterspeelzalen) van ruim 6 duizend locaties in 2014 naar circa 9 duizend
locaties in 2020. Ook het aantal locaties voor buitenschoolse opvang neemt toe, van
bijna 6,5 duizend naar ruim 7 duizend. Het aantal gastouders neemt al enige tijd af,
van circa 40 duizend naar circa 25 duizend.

Bron: DUO rapportage Landelijk Register