Brief regering : Bestedingsruimte en opgaven voor woningcorporaties

Nr. 520 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2020

Iedereen in Nederland moet prettig kunnen wonen in een fijne leefomgeving. Om dat
te bereiken, staat Nederland voor een aantal grote maatschappelijke opgaven op de
woningmarkt. Woningcorporaties leveren daar een onmisbare bijdrage aan. Van hen wordt
gevraagd om meer te bouwen om het woningtekort in te lopen en zo tijdens de coronacrisis
hun anti-cyclische rol op te pakken. De betaalbaarheid van huurwoningen is hierbij
een groot aandachtspunt en daarnaast moet de woningvoorraad aardgasvrij en verduurzaamd
worden. In het licht van deze opgaven is de afgelopen jaren de politieke en maatschappelijke
discussie opgekomen over hoe de financiële positie van corporaties zich verhoudt tot
deze opgaven. Met de motie van het lid Ronnes c.s. is de regering verzocht om te onderzoeken
hoe bereikt kan worden dat corporaties op de korte en lange termijn hun maatschappelijke
opgaven in voldoende mate kunnen oppakken. Dit onderzoek doe ik u hierbij toekomen.1, 2

De conclusie van het onderzoek is dat corporaties over onvoldoende middelen beschikken
om alle maatschappelijke opgaven tot en met 2035 op te pakken. Bij handhaving van
het huidig beleid en bij het volledig oppakken van de berekende maatschappelijke opgave,
ontstaan vanaf 2024 op regionaal niveau financiële knelpunten en is er vanaf 2028
sprake van een sectorbreed tekort. Dat betekent dat het overgrote deel van de corporaties
vanaf dat moment niet genoeg huurwoningen kunnen bouwen, verduurzamen of betaalbaar
kunnen houden. Een kwart van de opgave blijft zo liggen, ter grootte van € 30 miljard.
De tekorten zijn het grootst en ontstaan het eerst in de regio Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam.
Voor de maatschappelijke opgave zijn hogere investeringsniveau’s nodig dan de afgelopen
jaren. Alternatieve demografische scenario’s of een ander verduurzamingstempo veranderen
enkel de maatvoering en doen niet af aan deze conclusie. Er is dus sprake van een
structurele disbalans tussen opgaven en middelen, die structurele oplossingen vergt.

Voor de korte termijn is het van belang om te zorgen dat investeringen in de maatschappelijke
opgaven doorgaan. Dat vergt van corporaties een maximale inspanning, binnen hun huidige
financiële mogelijkheden. Dat is niet vanzelfsprekend. De berekende tekorten ontstaan
over enkele jaren, maar werpen hun schaduw vooruit. Hoewel de jaarlijkse rapportage
Indicatieve Bestedingsruimte Woningcorporaties (IBW) laat zien dat corporaties nog
meer kunnen lenen om te investeren in de maatschappelijke opgave, wordt bij een besluit
daarover rekening gehouden met de toekomstige financiële positie3. De huidige leenruimte is al betrokken in het onderzoek naar aanleiding van de motie
van het lid Ronnes c.s. De IBW kan dus niet weggestreept worden tegen het berekende
tekort.

Ik ben blij te zien dat de corporatiesector het belang van blijven investeren in de
maatschappelijke opgave ook ziet. Dit kabinet stimuleert dat ook. Met de tariefsverlaging
in de verhuurderheffing en heffingsverminderingen voor nieuwbouw en verduurzaming,
is de leenruimte van corporaties de afgelopen jaren op peil gebleven. Corporaties
hebben dit goed opgepakt. Voor de op 1 juli gesloten heffingsvermindering nieuwbouw
zijn aanvragen gedaan voor in totaal ruim 119.000 betaalbare huurwoningen (waarvan
115.000 door corporaties), waar ik uw Kamer eerder nog meldde te verwachten dat het
om 80.000 zou gaan.4 Het is belangrijk dat corporaties de komende jaren hun bouwproductie richting de
25.000 woningen per jaar brengen, bij benadering de nieuwbouwopgave, en daarmee een
aanzienlijke bijdrage leveren aan het inlopen van het woningtekort. Ik ben in gesprek
met Aedes en de VNG om bestuurlijke afspraken te maken over het versnellen van de
nieuwbouw, het wegnemen van praktische belemmeringen daarvoor en over de invulling
van een taskforce, zoals besproken tijdens het AO Bouwen van 18 juni (Kamerstuk 32 847, nr. 678). Ook met de eerder aangehaalde regio Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam ben ik
in overleg.

Ik zet nu in op het zorgen dat investeringen in de maatschappelijke opgave doorgaan.
De uitkomsten van het onderzoek naar aanleiding van de motie Ronnes c.s. werpen echter
hun schaduw vooruit. Om aan de maatschappelijke opgave te kunnen voldoen. Om de besluitvorming
over structurele verbeteringen zo goed mogelijk te ondersteunen, zal ik op basis van
de beleidsopties uit dit rapport en uit de evaluatie van de heffingsverminderingen
en rapportage verhuurderheffing5 enkele oplossingsrichtingen uitwerken, met de fundamentele afwegingen die daarbij
spelen. Ik zal hierbij stakeholders als Aedes, VNG en de Woonbond betrekken en uw
Kamer hierover in het najaar informeren. Het onderzoek laat zien dat deze op hoofdlijnen
zijn in te delen in een lastenverlichting voor corporaties, het verhogen van hun (huur)inkomsten
of het aanpassen van de maatschappelijke opgaven waarvoor zij aan de lat staan. Elke
oplossingsrichting heeft een prijs: ze raken de Rijksbegroting, hebben effect op de
betaalbaarheid van huurwoningen, resulteren in minder betaalbare huurwoningen voor
de meest kwetsbare mensen in de samenleving, of betekenen dat een groter deel van
de verduurzaming moet worden opgepakt door eigenaar-bewoners en particuliere verhuurders.
Het volgend kabinet zal hierin keuzes moeten maken voor een structurele oplossing.

Hieronder ga ik nader in op de Indicatieve Bestedingsruimte Woningcorporaties (IBW)
en het onderzoek naar de opgaven en middelen van de corporatiesector naar aanleiding
van de aangehaalde motie van het lid Ronnes c.s.

De IBW 2020: indicatieve bestedingsruimte van corporaties

Met de IBW geef ik jaarlijks op niveau van individuele corporaties en gemeenten een
indicatie van de maximale investeringscapaciteit waarover corporaties de komende jaren
kunnen beschikken; bovenop de huidige voorgenomen investeringen (dPi). Het is een
hulpmiddel bij het gesprek tussen huurdersorganisaties, gemeenten en woningcorporaties
over de verdeling van middelen ten opzichte van de opgaven. De indicatie bestaat uit
drie bedragen, die elk aangeven wat maximaal geïnvesteerd kan worden in respectievelijk
nieuwbouw of verbeteringen of huurmatiging. Bestedingen in de ene categorie gaan ten
koste van de andere en zijn slechts eenmalig. De maximale grens opzoeken betekent
dat er geen buffer overblijft om onvoorziene economische of maatschappelijke ontwikkelingen
op te vangen. Daarnaast is berekend hoeveel in de niet-DAEB-tak besteed kan worden
aan nieuwbouw, danwel welke bijdrage geleverd kan worden aan de DAEB-taken van corporaties.

De IBW van 2020 laat net als vorig jaar zien dat corporaties voor de korte termijn
over leencapaciteit beschikken om extra te investeren in de opgaven, bovenop bestaande
plannen.6In de periode 2020–2024 laat de landelijke optelsom zien dat er op sectorniveau in
de DAEB € 40,6 miljard additionele bestedingsruimte is voor nieuwbouw, of € 30,8 miljard
voor verbetering. Indien alle bestedingsruimte wordt ingezet voor huurmatiging, waarbij
er niets meer wordt besteed aan nieuwbouw of verbetering, kan dat voor hooguit zo’n
€ 1,0 miljard. De bestedingsdoelen zijn direct aan elkaar gerelateerd: per euro die
wordt besteed aan huurmatiging neemt de bestedingsruimte voor nieuwbouw of verbetering
af met tientallen euro’s. De besteding aan huurmatiging telt zoveel zwaarder omdat
het, in tegenstelling tot nieuwbouw, geen rendement genereert. De IBW is niet gelijk
verdeeld over de woningmarktregio’s: corporaties in regio’s met grote opgaven, zoals
Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam, hebben een duidelijker lager dan gemiddelde bestedingsruimte.
De IBW kan niet ingezet worden voor tekorten die volgen uit het onderzoek naar aanleiding
van de motie van het lid Ronnes c.s.

Onderzoek opgaven en middelen

Naar aanleiding van afspraken in de annex bij het Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. 342) en naar aanleiding van de motie van het lid Ronnes c.s., hebben het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het Ministerie van Financiën, het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat en Aedes gezamenlijk onderzocht of en in hoeverre
corporaties financieel in staat zijn om de maatschappelijke opgaven voor de korte
en lange termijn in voldoende mate op te pakken.

Uit het onderzoek blijkt dat corporaties de eerste jaren nog ruimte hebben om bij
te dragen aan de maatschappelijke opgaven, zoals ook blijkt uit de IBW 2020. Daarvoor
is het wel nodig dat zij interen op het eigen vermogen. Zoals eerder beschreven, leidt
dit ertoe dat vanaf 2024 financiële knelpunten ontstaan op regionaal niveau, die rond
2028 uitgroeien tot een sectorbreed knelpunt. Hierdoor kan nauwelijks meer worden
geïnvesteerd in nieuwbouw, herstructurering en verduurzaming. Onder de in het onderzoek
gehanteerde aannames en uitgangspunten, kan voor circa € 30 miljard aan maatschappelijke
opgaven niet opgepakt worden tot en met 2035.

Er zijn duidelijke regionale verschillen in de mate waarin en het moment waarop financiële
knelpunten zich voordoen. De knelpunten ontstaan het eerst in de regio Haaglanden/Midden-Holland/Rotterdam.
Deze regio heeft in het onderzoek met € 25 miljard de grootste maatschappelijke opgaven,
waarvan tot en met 2035 circa € 10 miljard niet gerealiseerd kan worden. In de jaren
daarna volgen andere woningmarktregio’s in verschillende delen van Nederland. In absolute
aantallen zijn de tekorten het grootst in de gebieden met meer demografische druk,
zoals de Metropoolregio Amsterdam, Utrecht16, Food Valley, Arnhem/Nijmegen en West-Brabant/Hart
van Brabant. In 2035 zijn er vier kleinere regio’s van de negentien waarin het lukt
om de maatschappelijke opgaven nagenoeg volledig op te pakken: Zeeland, Noord-Holland
Noord, Woongaard en Drechtsteden c.s. Deze regio’s zijn echter van onvoldoende omvang
om via herverdeling de maatschappelijke opgaven in andere gebieden haalbaar te maken.

Voor de gehele sector is een belangrijke verklarende factor voor de knelpunten dat
de reeds door de Autoriteit woningcorporaties geconstateerde trend van teruglopende
netto kasstromen zich voortzet.7 De kosten (beheer, onderhoud, fiscale lasten) stijgen harder dan de huurinkomsten,
die gemiddeld met inflatie stijgen. Hierdoor is minder investeringsruimte beschikbaar.
Daarnaast zijn meer investeringen nodig dan corporaties de afgelopen jaren hebben
gedaan, waardoor zij ook meer leningen moeten aantrekken en na verloop van tijd hogere
rente-uitgaven krijgen. Alle corporaties krijgen hiermee te maken. De verschillen
tussen regio’s zijn voornamelijk te verklaren vanuit de behoefte aan nieuwbouw, voortkomend
uit het bestaande woningtekort en demografische ontwikkelingen tot en met 2035.

Deze bevindingen op regionaal niveau worden bevestigd in de rapporten van de woondealregio’s,
die ik u hierbij ook doe toekomen8. Met de Metropoolregio Amsterdam, Regio Rotterdam, Regio Haaglanden, Regio Utrecht16,
Stedelijk Gebied Eindhoven en stad Groningen zijn in de afzonderlijke woondeals afspraken
gemaakt over het onderzoeken van de haalbaarheid van een door de regio’s zelf bepaalde
opgave in het licht van de investeringscapaciteit van corporaties in dat gebied. In
de regio’s wordt rekening gehouden met een aantal aanvullende opgaven en ambities.
In sommige regio’s ligt daarbij de nadruk op een kwalitatieve beschrijving van de
aanvullende ambities, in andere regio’s zijn ze ook kwantitatief gemodelleerd. Voor
de doorrekeningen is aangesloten bij de methodiek van de motie van het lid Ronnes
c.s.

Het onderzoek naar de opgaven en middelen van woningcorporaties gaat tevens in op
beleidsopties die mogelijk bijdragen aan het verkleinen van de geconstateerde financiële
knelpunten.9 Daarbij is gekeken naar lastenverlichting voor corporaties, het verhogen van hun
(huur)inkomsten of het aanpassen van de maatschappelijke opgave. Hieruit komt naar
voren dat het verlagen van de verhuurderheffing en het structureel doorvoeren van
een hogere huurverhoging het grootste financieel effect hebben. Dat komt echter wel
met een prijs: de verhuurderheffing gaat ten laste van de Rijksbegroting en huurverhoging
heeft effect op de betaalbaarheid van het huren. Opties om verder te besparen op bedrijfslasten
ten opzichte van de huidige situatie hebben een zeer beperkte financiële impact die
niet aansluit bij het tekort, en zijn minder uitvoerbaar indien voor een hoger investeringsniveau
eerder meer dan minder personeel nodig is.

Afsluitend

De uitdagingen op de woningmarkt zijn groot. Van corporaties wordt gevraagd daar een
grote rol in te spelen en de verantwoordelijkheid op te pakken om het woningtekort
terug te dringen en door te bouwen. Met Aedes en de VNG ben ik in gesprek over het
maken van bestuurlijke afspraken over nieuwbouw door corporaties. Het kabinet helpt
op de korte termijn door het verlaagde tarief in de verhuurderheffing en het met een
investeringsaftrek in de verhuurderheffing stimuleren van nieuwbouw van betaalbare
huizen en verduurzaming. Deze heffingsaftrekken zijn inmiddels ruimschoots overtekend
en daarom ook gesloten. Om ook in de toekomst betaalbare woningen te bouwen en de
startmotor te zijn voor de verduurzaming, hebben corporaties onvoldoende middelen.
Daarom moet gezocht worden naar een structurele oplossing. Ik werk een aantal structurele
oplossingsrichtingen uit om de besluitvorming hierover te ondersteunen en zal uw Kamer
hierover in het najaar informeren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren